3ra-971/18 — contestarea actului administrativ

3ra-971/18 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2018)

Dosarul nr. 3ra-971/18

prima instanță: Judecătoria Centru, mun. Chișinău (A. Cucerescu)

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (E. Palanciuc, A. Malîi, V. Clima)

DECIZIE

08 august 2018 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

lărgit al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Oleg Sternioală

Judecătorii Ala Cobăneanu

Nicolae Craiu

Mariana Pitic

Iurie Bejenaru

examinând recursul declarat de Primarul General al municipiului Chișinău,

în cauza civilă la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Primarului General al municipiului Chișinău,

intervenientul accesoriu Întreprinderea Mixtă „47TH Parallel” societate cu răspundere

limitată cu privire la contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 21 martie 2018 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

respins apelul declarat de Primarul General al municipiului Chișinău și a fost menținută

hotărârea din 01 decembrie 2016 a Judecătoriei Centru, mun. Chișinău, prin care

acțiunea a fost admisă,

c o n s t a t ă:

La data de 23 august 2016 Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a

depus cerere de chemare în judecată împotriva Primarului General al municipiului

Chișinău, intervenientul accesoriu Întreprinderea Mixtă „47TH Parallel” societate cu

răspundere limitată cu privire la contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că la data de 10 iunie 2016, Primarul

General al municipiului Chișinău a emis dispoziția nr. 647-d „Cu privire la anularea

certificatului de urbanism pentru proiectare nr. 394/15 din 16 iulie 2015”.

Reclamantul Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, conform art. 64 din

Legea privind administrația publică locală, a efectuat controlul sub aspectul legalității al

dispoziției în cauză și a constatat că dispoziția respectivă a fost emisă cu încălcarea

prevederilor legislației în vigoare. Astfel, la data de 05 iulie 2016, a înaintat Primarului

General al municipiului Chișinău notificarea nr. 1304/OT4-1288, prin care a solicitat

1

abrogarea dispoziției date, însă, prin răspunsul nr. 06-119/5270 din 22 iulie 2016 pîrîtul

și-a menținut poziția.

Din considerentele că dispoziția contestată a fost emisă cu depășirea competențelor

legale, controlul de stat al calității în construcții fiind exercitat de Inspecția de Stat în

Construcții și nu de Primarul General al mun. Chișinău, reclamantul s-a adresat în

instanța de judecată cu prezenta acțiune.

A solicitat anularea dispoziției Primarului General al mun. Chișinău nr. 647-d din

10 iunie 2016 „Cu privire la anularea certificatului de urbanism pentru proiectare nr.

394/15 din 16 iulie 2015”.

Prin hotărârea din 01 decembrie 2016 a Judecătoriei Centru, mun. Chișinău a fost

admisă acțiunea depusă de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, a fost

anulată dispoziția Primarului General al municipiului Chișinău nr. 647-d din 10 iunie

2016 „Cu privire la anularea certificatului de urbanism pentru proiectare nr. 394/15 din

16 iulie 2015”.

La data de 27 decembrie 2016, Primarul General al municipiului Chișinău a

declarat apel împotriva hotărârii din 01 decembrie 2016 a Judecătoriei Centru, mun.

Chișinău, solicitând admiterea apelului, casarea hotărârii primei instanțe cu pronunțarea

unei noi hotărâri de respingere a acțiunii.

Prin decizia din 21 martie 2018 a Curții de Apel Chișinău a fost respins apelul

declarat de Primarul General al mun. Chișinău și a fost menținută hotărârea primei

instanțe.

La data de 17 mai 2018, Primarul General al mun. Chișinău a declarat recurs

împotriva deciziei instanței de apel, solicitând admiterea recursului, casarea deciziei

instanței de apel și hotărârii primei instanțe cu emiterea unei noi hotărâri de respingere a

acțiunii.

În motivarea recursului a invocat că nu este de acord cu decizia instanței de apel și

o consideră ilegală, deoarece instanța de apel la emiterea deciziei a aplicat eronat

normele de drept material și nu a ținut cont de faptul că Primăria mun. Chișinău a fost în

drept de a emite dispoziția nr. 647-d din 10 iunie 2016 „Cu privire la anularea

certificatului de urbanism pentru proiectare nr. 394/15 din 16 iulie 2015”, deoarece

conform art. 29 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 463-XVI din 28

decembrie 2006, precum și conform prevederilor din Legea nr. 163 din 09 iulie 2010

privind autorizarea executării lucrărilor de construcție, având ca atribuție de bază,

Primarul general eliberează certificatul de urbanism pentru proiectare. Astfel conform

regulilor generale, emitentul actelor administrative este în drept de a anula valabilitatea

acesteia, în caz dacă există unele impedimente.

La data de 28 iunie 2018 Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

referință prin care a solicitat respingerea recursului declarat de Primarul General al mun.

Chișinău cu menținerea deciziei instanței de apel și hotărârii primei instanțe.

În conformitate cu art. 434 alin. (1) CPC, recursul se declară în termen de 2 luni de

la data comunicării hotărârii sau a deciziei integrale, dacă legea nu prevede altfel.

Materialele dosarului atestă că Curtea de Apel Chișinău a emis decizia contestată

la data de 21 martie 2018, însă date care ar confirma recepționarea acesteia de către

recurent la dosar lipsesc.

2

Astfel, recursul declarat de Primarul General al mun. Chișinău la data de 17 mai

2018, este în termen.

În conformitate cu art. 441 Codul de procedură civilă, în cazul în care recursul este

considerat admisibil, un complet din 5 judecători examinează fondul recursului.

Prin încheierea Curții Supreme de Justiție din 01 august 2018 completul din 3

judecători a considerat recursul admisibil și a decis examinarea acestuia în fond de un

complet din 5 judecători.

În conformitate cu art. 442 alin. (1) Codul de procedură civilă, judecând recursul

declarat împotriva deciziei date în apel, instanța verifică, în limitele invocate în recurs și

în baza referinței depuse de către intimat, legalitatea hotărârii atacate, fără a administra

noi dovezi.

În conformitate cu art. 444 Codul de procedură civilă, recursul se examinează fără

înștiințarea participanților la proces.

Studiind materialele dosarului, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră recursul întemeiat și care

urmează a fi admis, casate integral decizia instanței de apel și hotărârea primei instanțe

cu pronunțarea unei noi hotărâri de respingere a acțiunii din următoarele considerente.

În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. b) Codul de procedură civilă, instanța, după

ce judecă recursul, este în drept să admită recursul și să caseze integral sau parțial

decizia instanței de apel și hotărârea primei instanțe, pronunțând o nouă hotărâre.

După cum denotă actele cauzei la data de 10 iunie 2016, Primarul General al

municipiului Chișinău a emis dispoziția nr.647-d „Cu privire la anularea certificatului

de urbanism pentru proiectare nr. 394/15 din 16 iulie 2015” eliberat ÎM „47TH Parallel”

SRL pentru proiectarea unui centru comercial, în limitele terenului cu nr. cadastral

xxxxx (f.d. 7).

Tot materialul probator atestă că în conformitate cu prevederile art. 64 a Legii

privind administrarea publică locală nr.436 din 28 decembrie 2006, Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat a efectuat un control sub aspectul legalității dispoziției în

cauză, în rezultatul căruia a constatat că dispoziția nr. 647-d din 10 iunie 2016, a fost

emisă cu încălcarea prevederilor legislației în vigoare.

Este cert și faptul că prin notificarea nr. 1304/OT4-1288 din 01 iulie 2016, Oficiul

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat Primarului General al mun.

Chișinău abrogarea dispoziției, însă prin răspunsul nr. 06-119/5270 din 22 iulie 2016,

notificarea a fost respinsă (f. d. 11).

Astfel, nefiind de acord cu răspunsul primit, Oficiul Teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat a înaintat acțiunea respectivă în instanța de judecată împotriva

Primarului General al municipiului Chișinău solicitând anularea dispoziției nr. 647-d

din 10 iunie 2016 „Cu privire la anularea certificatului de urbanism pentru proiectare nr.

394/15 din 16 iulie 2015”.

Fiind investită cu judecarea pricinii în cauză, prima instanță a ajuns la concluzia

temeiniciei acțiunii și admiterii acesteia cu anularea dispoziției Primarului General al

mun. Chișinău nr. 647-d din 10 iunie 2016 „Cu privire la anularea certificatului de

urbanism pentru proiectare nr. 349/15 din 16 iulie 2015”. În acest sens, prima instanță a

menționat că dispoziția contestată a fost emisă contrar prevederilor art. 29 și 32 alin. (1)

3

din Legea privind administrația publică locală, pct. 27 din Regulamentul privind modul

de exercitare a controlului de stat în domeniul construcției, aprobat prin Hotărârea

Guvernului nr. 2360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calității în

construcții și a reținut că conform legislației în vigoare Primarul General al mun.

Chișinău nu are competența de a anula certificatul de urbanism nr. 349/15 din 16 iulie

2015, această competență fiind atribuită prin Lege Inspecției de Stat în Construcție.

Instanța de apel judecând apelul declarat de Primarul General al mun. Chișinău a

ajuns la concluzia respingerii acestuia cu menținerea concluziei primei instanțe.

Judecând recursul declarat, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră că instanța de apel la emiterea deciziei a

aplicat eronat normele de drept material și greșit a ajuns la concluzia menținerii

hotărârii primei instanțe.

În conformitate cu art. 432 alin. (1) și (2) lit. a) și c) Codul de procedură civilă,

părțile și alți participanți la proces sînt în drept să declare recurs în cazul în care se

invocă încălcarea esențială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a

normelor de drept procedural. Se consideră că normele de drept material au fost

încălcate sau aplicate eronat în cazul în care instanța judecătorească nu a aplicat legea

care trebuia să fie aplicată; a interpretat în mod eronat legea.

Noțiunea de certificat de urbanism este reglementată în Legea nr.835 din 17 mai

1996, fiind actul principal care stă la baza autorizațiilor de construcție emis de

autoritatea administrației publice locale abilitată prin lege, la cererea persoanelor

interesate, prin care se aduce la cunoștință solicitantului datele regimului juridic,

economic, tehnic și arhitectural-urbanistic de exploatare a terenurilor/construcțiilor

pentru care a fost solicitat.

Conform art.2 din Legea privind autorizarea executării lucrărilor de construcție

nr.163 din 09.07.2010, sunt identificate două categorii de certificate de urbanism: de

proiectare și informativ, iar în prezenta cauză a fost emis certificatul de urbanism pentru

proiectare nr.394/15 din 16 iulie 2015 de Primăria mun. Chișinău, eliberat pe numele

SRL „47TH Parallel” (f.d.29).

Astfel, în corespundere cu dispozițiile art.21 alin.(1) din Legea menționată,

certificatele de urbanism și autorizația de construire/desființare se emit de către primarii

municipiilor, orașelor, comunelor și satelor pentru construcții (lucrări de

construcție/desființare) de orice destinație și tip de proprietate, iar conform art.42

alin.(1) din Legea privind principiile urbanismului și amenajării teritoriului nr.835 din

17.05.1996, certificatul de urbanism și autorizația de construire se eliberează de către

autoritățile administrației publice locale.

Conform art.4 alin.(1) din Legea privind descentralizarea administrativă nr.435 din

28.12.2006, pentru autoritățile publice locale de nivelul întâi se stabilesc mai multe

domenii proprii de activitate, printre care: planificarea urbană; administrarea bunurilor

din domeniile public și privat locale; activități culturale, sportive, de recreație și pentru

tineret, precum și planificarea, dezvoltarea și gestionarea infrastructurilor necesare

acestor tipuri de activități; amenajarea piețelor agricole, a spațiilor comerciale,

realizarea oricăror alte măsuri necesare pentru dezvoltarea economică a unității

4

administrativ-teritoriale; organizarea oricărei alte activități necesare dezvoltării

economice a unității administrativ-teritoriale.

Conform art.29 din Legea privind administrația publică locală nr.436 din

28.12.2006, pornind de la domeniile de activitate ale autorităților administrației publice

locale de nivelul întâi, stabilite la art.4 alin.(1) din Legea privind descentralizarea

administrativă, primarul exercită în teritoriul administrat mai multe atribuții de bază,

printre care constată încălcările legislației în vigoare comise de persoane fizice și

juridice în teritoriul administrat și ia măsuri pentru înlăturarea sau curmarea acestora.

În temeiul normelor de drept material enunțate, raportate la circumstanțele cauzei,

instanța de recurs consideră că este neîntemeiată concluzia instanțelor de judecată

ierarhic inferioare precum că Primarul General al mun. Chișinău nu are competența de a

anula valabilitatea certificatului de urbanism pentru proiectare.

Colegiul menționează în acest context că legislația nu prevede expres anularea

valabilității certificatului de urbanism de către primar, însă nici nu interzice posibilitatea

de a lua măsuri în cazul depistării unor ilegalități, care au fost comise la eliberarea

certificatului de urbanism pentru proiectare.

Or, conform art.29 din Legea privind administrația publică locală nr. 436 din

28.12.2006, de competența primarului ține expres constatarea încălcărilor legislației în

vigoare comise de persoane fizice și juridice în teritoriul administrat și luarea măsurilor

pentru înlăturarea lor.

Astfel, din materialele dosarului rezultă cu certitudine că Primăria mun. Chișinău a

eliberat ÎM „47TH Parallel” SRL certificatul de urbanism pentru proiectare nr.394/15 din

16 iulie 2015, pentru autorizarea și proiectarea unui centru comercial, în limitele

terenului cu nr. cadastral xxxxx din str. Alba Iulia.

Terenul cu nr. cadastral 0100509026, cu suprafața de 0,173 ha, este proprietatea

SRL „Mavro-Caster”, în baza contractului de vînzare-cumpărare nr. 6061 din 21 iulie

2005 și a fost transmis în locațiune ÎM „47TH Parallel” SRL în baza contractului de

locațiune nr. 14/07 din 14 iulie 2014.

Avînd în vedere petițiile din 06 octombrie 2015, 07 octombrie 2015, 08 octombrie

2015 și din 09 octombrie 2015 ale SRL „Mavro-Caster” și ÎM „47TH Parallel” SRL cu

privire la rezilierea contractului de locațiune nr. 14/07 din 14 iulie 2014, încheiat între

părți, întru evitarea litigiilor de judecată, a fost emisă dispoziția Primarului General al

mun. Chișinău nr. 647-d din 10 iunie 2016 „Cu privire la anularea certificatului de

urbanism pentru proiectare nr. 394/15 din 16 iulie 2015”.

Ca urmare, instanța de recurs constată că dispoziția nr.647-d din 10 iunie 2016

„Cu privire la anularea certificatului de urbanism pentru proiectare nr. 394/15 din 16

iulie 2015” a fost emisă de Primăria mun. Chișinău la cererea ambelor părți ale

contractului de locațiune a terenului, întru evitarea pentru viitor a litigiilor de judecată

între părți și ținând cont de competențele reiterate la art.29 din Legea 436 din

28.12.2006.

Or, certificatul de urbanism stă la baza eliberării autorizației de construire și

anularea întemeiată a acestuia va preveni emiterea unei autorizații ilegale, care nu poate

fi eliberată fără a fi în concordanță cu acest act. Totodată, Colegiul reține că sub

aspectul naturii juridice a certificatului de urbanism acesta nu întrunește întotdeauna

5

condițiile unui act administrativ, deoarece poate să-i lipsească caracterul executoriu,

context în care certificatul de urbanism nu creează un drept subiectiv și nici o obligație,

întrucât dreptul de a construi este oferit doar prin autorizația de construire cu caracter

executoriu.

Pe de altă parte, dacă după emiterea certificatului de urbanism se solicită în

judecată să fie obligată autoritatea administrației publice să efectueze unele operațiuni

administrative precum anularea dispoziției de anulare a certificatului de urbanism, în

speță, instanța de judecată este obligată să țină cont de legislația specifică acestui

segment.

Instanța de recurs menționează, că certificatul de urbanism este o operațiune

administrativă premergătoare emiterii autorizației de construire ce produce efecte

juridice care pot leza drepturile sau interesele legitime ale unor terțe persoane, în speță

SRL „Mavro-Caster”, care este proprietarul terenului cu nr. cadastral 0100509026 din

str. Alba Iulia.

Colegiul consideră că instanțele de judecată ierarhic inferioare nu au luat în

considerare faptul că Primăria mun. Chișinău a fost în drept de a anula prin dispoziția

nr.647-d din 10 iunie 2016 certificatului de urbanism pentru proiectare nr. 394/15 din

16 iulie 2015. Or, conform art. 29 alin. (1) din Legea privind administrația publică

locală, precum și Legea privind autorizarea executării lucrărilor de construcție, Primarul

general are ca atribuție de bază eliberarea certificatului de urbanism pentru proiectare.

Astfel, conform regulilor generale, emitentul actelor administrative este în drept de a

anula valabilitatea acestora.

Conform art. 37 alin. (3) al Legii privind principiile urbanismului și amenajării

teritoriului nr. 835 din 17 mai 1996, autoritățile administrației publice locale sunt

responsabile de respectarea interesului public în cadrul derulării operațiunilor de

urbanism și amenajării teritoriului.

Conform art. 56 al Legii privind principiile urbanismului și amenajării teritoriului

nr. 835 din 17 mai 1996, administrația publică locală decide asupra încetării activității

desfășurate în cadrul construcțiilor.

În sensul normelor de drept menționate, Colegiul constată că dispoziția Primarului

General al mun. Chișinău nr. 647-d din 10 iunie 2016 2016 „Cu privire la anularea

certificatului de urbanism pentru proiectare nr. 394/15 din 16 iulie 2015” a fost emisă în

conformitate cu legislația în vigoare, de către un organ competent și cu respectarea

procedurii stabilite.

Conform art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10

februarie 2000, la examinarea în contencios administrativ a cererii în anulare, sarcina

probațiunii este pusă pe seama pârâtului, iar în materie de despăgubire, sarcina

probațiunii revine ambelor părți.

Or, instanța de recurs constată, la caz, că au fost respectate toate condițiile pentru

eliberarea certificatului de urbanism prevăzute de legislație, însă, administrația publică

locală, Primăria mun. Chișinău în cadrul examinării cauzei a prezentat probe pertinente

care confirmă motivele anulării certificatului de urbanism nominalizat, cu atât mai mult

că însăși părțile contractului de locațiune au solicitat anularea certificatului de urbanism.

6

În consecință, Colegiul ajunge la concluzia că, atât instanța de apel, cât și prima

instanță au interpretat în mod eronat legea, nu au calificat corect, din punct de vedere

juridic, cu acțiunea căreia au fost investite, fapt ce a dus la pronunțarea unei soluții

greșite.

În circumstanțele relevate, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră că acțiunea înaintată de Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Primarului General al municipiului Chișinău,

intervenient accesoriu ÎM „47TH Parallel” SRL cu privire la contestarea actului

administrativ, urmează a fi respinsă ca fiind neîntemeiată.

Din considerentele menționate și având în vedere faptul că instanțele de judecată

ierarhic inferioare au interpretat în mod eronat legea și neîntemeiat au admis prezenta

acțiune, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme

de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul declarat de către Primarul General al

mun. Chișinău, a casa integral decizia din 21 martie 2018 a Curții de Apel Chișinău și

hotărârea din 01 decembrie 2016 a Judecătoriei Centru, mun. Chișinău și a pronunța o

hotărâre nouă de respingere a acțiunii înaintate de către Oficiul Teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat ca neîntemeiată.

În conformitate cu art.445 alin. (1) lit. b) Codul de procedură civilă, Colegiul civil,

comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție

d e c i d e:

Se admite recursul declarat de Primarul General al municipiului Chișinău.

Se casează decizia din 21 martie 2018 a Curții de Apel Chișinău și hotărârea din 01

decembrie 2016 a Judecătoriei Centru, mun. Chișinău, în cauza civilă la cererea de

chemare în judecată depusă de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

împotriva Primarului General al municipiului Chișinău, intervenientul accesoriu

Întreprinderea Mixtă „47TH Parallel” societate cu răspundere limitată cu privire la

contestarea actului administrativ și se emite o nouă hotărâre prin care:

Se respinge acțiunea civilă la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Primarului General al municipiului

Chișinău, intervenientul accesoriu Întreprinderea Mixtă „47TH Parallel” societate cu

răspundere limitată cu privire la contestarea actului administrativ.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Oleg Sternioală

Judecătorii Ala Cobăneanu

Nicolae Craiu

Mariana Pitic

Iurie Bejenaru

7