Decizia nr. 19/2025 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 1619/1/2025

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.619/1/2025 este legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi ale art. 31 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Lia Savonea, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-şef al Secţiei judiciare.

La şedinţa de judecată participă doamna Maria-Camelia Drăguşin, magistrat-asistent în cadrul Secţiilor Unite, desemnată în temeiul art. 32 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ia în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ce formează obiectul Dosarului nr. 1.619/1/2025.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctul de vedere al procurorului general şi opiniile specialiştilor consultaţi.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Lia Savonea, preşedintele completului de judecată, acordă cuvântul reprezentantei procurorului general asupra recursului în interesul legii.

Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin apreciază că prima orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii, susţinând că aceasta respectă echilibrul constituţional dintre puterile statului, întrucât se recunoaşte competenţa specifică a instanţelor de contencios administrativ în controlul actelor normative guvernamentale, fără a se permite puterii legislative să paralizeze această competenţă prin aprobarea ulterioară a ordonanţelor. Astfel, este eficientizată garanţia prevăzută de art. 126 alin. (6) din Constituţia României, republicată.

Nefiind întrebări pentru reprezentanta procurorului general, doamna judecător Lia Savonea, preşedintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi obiectul recursului în interesul legii

Prin Hotărârea nr. 92 din 25 iunie 2025, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 19 pct. 2 lit. e) din Regulament, cu soluţionarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept: Interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, în ipoteza în care ordonanţa de Guvern ce constituie cauza vătămării pretinse de partea reclamantă a fost adoptată de către Parlament printr-o lege care a preluat dispoziţiile considerate ca fiind neconstituţionale, pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanţei de Guvern şi data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la 29 iulie 2025, formându-se Dosarul nr. 1.619/1/2025, cu termen de soluţionare la 6 octombrie 2025. II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, Legea contenciosului administrativ sau Legea nr. 554/2004): ” Art. 9. – (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. (2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond. (3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă. (4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I. (5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.” II.I. Alte dispoziţii legale incidente

Constituţia României republicată în 2003 (în continuare, Constituţia): ” Art. 15. – (…) (2) Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.” ” Art. 115. – (1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. (2) Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe. (3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei. (4) Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora. (5) Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1). (6) Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. (7) Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3). (8) Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei.” ” Art. 126. – (…) (6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” III. Practica judiciară neunitară invocată de autorul sesizării

Autorul sesizării a arătat că problema de drept a fost soluţionată diferit la nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, existând practică judiciară neunitară referitoare la aplicarea dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, în ipoteza în care ordonanţa de Guvern ce constituie cauza vătămării pretinse de partea reclamantă a fost adoptată de către Parlament printr-o lege care a preluat dispoziţiile considerate ca fiind neconstituţionale, pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanţei de Guvern şi data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.

Astfel, într-o primă orientare jurisprudenţială, s-a apreciat că acţiunea prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu poate fi respinsă ca inadmisibilă pentru perioada începând cu intrarea în vigoare a ordonanţei de Guvern şi până la data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia, dat fiind că actul normativ care produce efecte juridice în acel interval este ordonanţa de Guvern, aceasta încetând să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de la momentul intrării în vigoare a legii care o vizează.

În motivarea acestei opinii s-a pornit de la jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României, potrivit căreia, prin aprobare, ordonanţa de Guvern încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct, iar aprobarea dă naştere unui act normativ nou, care a absorbit şi ordonanţa de urgenţă; în mod corespunzător, ca urmare a aprobării, nu coexistă două categorii de acte normative juxtapuse, anume legea de aprobare şi ordonanţa, ci un singur act legislativ, respectiv legea de aprobare.

A doua orientare jurisprudenţială a fost în sensul inadmisibilităţii în integralitate a acţiunii formulate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 (inclusiv pentru perioada anterioară intrării în vigoare a legii de aprobare), în ipoteza în care ordonanţa de Guvern a fost aprobată prin lege.

În argumentarea acestei opinii s-a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 9 şi art. 1 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ numai ordonanţele de Guvern sau dispoziţii din acestea prin care au fost vătămate drepturi sau interese legitime. Dacă însă ordonanţa de Guvern este aprobată de Parlament, prin lege, dispoziţiile pretins neconstituţionale preiau forţa juridică a legii, iar prevederile cuprinse în legi excedează mecanismului instituit prin dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea soluţiilor a fost valorificată jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat că ordonanţele simple sau de urgenţă ale Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern. IV. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În exercitarea controlului de constituţionalitate, Curtea Constituţională a pronunţat mai multe decizii care prezintă relevanţă asupra sesizării de faţă.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 9 din 1 februarie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 108 din 28 mai 1996, a fost respinsă, ca vădit nefondată, excepţia de neconstituţionalitate privind rectificarea Ordonanţei Guvernului nr. 39/1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 12 septembrie 1994.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 4 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 8 mai 2017, a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 alin. (4) şi (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, s-a constatat că dispoziţiile art. 20 alin. (5) fraza a doua din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, aprobată prin lege la data de 20 decembrie 2005, sunt neconstituţionale.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, s-a constatat că Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 3/2009 pentru modificarea şi completarea unor acte normative referitoare la organizarea şi funcţionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului este neconstituţională. V. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin deciziile nr. 4.729 din 23 octombrie 2024, pronunţată în Dosarul nr. 7.903/2/2022, şi nr. 5.337 din 19 noiembrie 2024, pronunţată în Dosarul nr. 4.829/2/2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut că acţiunea prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu poate fi respinsă ca inadmisibilă pentru perioada începând cu intrarea în vigoare a ordonanţei şi până la data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia, dat fiind că actul normativ care produce efecte juridice în acel interval este ordonanţa de Guvern, aceasta încetând să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de momentul intrării în vigoare a legii care o vizează.

Prin deciziile nr. 4.201 din 29 septembrie 2023, pronunţată în Dosarul nr. 5.034/2/2021, nr. 4.737 din 29 septembrie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 3.462/2/2017, nr. 2.979 din 25 septembrie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 1.115/2/2015, şi nr. 3.377 din 14 august 2007, pronunţată în Dosarul nr. 897/2/2007, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut inadmisibilitatea în integralitate a acţiunii formulate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 (inclusiv pentru perioada anterioară intrării în vigoare a legii de aprobare), în ipoteza în care ordonanţa de Guvern a fost aprobată prin lege. VI. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general a apreciat că prima orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii.

S-a arătat că un prim argument în favoarea acestei orientări derivă din aplicarea riguroasă a principiului neretroactivităţii legii civile. Legea de aprobare a unei ordonanţe intră în vigoare ulterior intrării în vigoare a ordonanţei; aşadar, legea de aprobare nu poate produce efecte juridice pentru perioada anterioară propriei intrări în vigoare.

Aşadar, în perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a ordonanţei şi intrarea în vigoare a legii de aprobare, singurul act normativ care produce efecte juridice este ordonanţa însăşi. Ordonanţa are, în mod indiscutabil, capacitatea de a genera drepturi şi obligaţii, de a produce vătămări asupra drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor şi, în consecinţă, de a face obiectul controlului jurisdicţional prevăzut de art. 9 din Legea nr. 554/2004. Negarea unei asemenea realităţi juridice ar echivala cu o ficţiune incompatibilă cu principiile fundamentale ale dreptului.

S-a menţionat şi că garanţia constituţională prevăzută de art. 21 din Constituţia României este concepută să genereze o protecţie jurisdicţională reală, care nu poate fi supusă unor interpretări restrictive ale normelor procesuale decât în condiţii de excepţie; or, excepţia este de strictă interpretare şi aplicare (exceptio est strictissimae interpretationis et aplicationis), iar legea nu prevede expres o excepţie în cazul acţiunii în contencios administrativ împotriva ordonanţelor Guvernului.

Interpretarea care ar exclude admisibilitatea acţiunii prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru perioada anterioară aprobării parlamentare ar permite Guvernului şi majorităţii parlamentare să eludeze controlul jurisdicţional asupra constituţionalităţii ordonanţelor, prin simpla aprobare rapidă a acestora. S-ar stimula adoptarea şi aprobarea precipitată a ordonanţelor, fără o evaluare adecvată asupra constituţionalităţii lor, cetăţenii fiind privaţi în mod abuziv de o cale efectivă de atac împotriva vătămărilor suferite.

Argumentul final se referă la respectarea separaţiei puterilor în stat. Prima orientare jurisprudenţială respectă echilibrul constituţional dintre puterile statului, întrucât se recunoaşte competenţa specifică a instanţelor de contencios administrativ în controlul actelor normative guvernamentale, fără a se permite puterii legislative să paralizeze această competenţă prin aprobarea ulterioară a ordonanţelor. Astfel, este eficientizată garanţia prevăzută de art. 126 alin. (6) din Constituţie. VII. Opiniile specialiştilor consultaţi

Institutul Naţional al Magistraturii a apreciat că, din moment ce dispoziţiile din ordonanţă devin acte normative cu caracter de lege prin aprobarea de către Parlament, art. 9 din Legea nr. 554/2004 îşi pierde aplicabilitatea. Astfel, opinia exprimată a fost în sensul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale, respectiv că se impune respingerea în integralitate, ca inadmisibilă, a acţiunii formulate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 (inclusiv pentru perioada anterioară intrării în vigoare a legii de aprobare), în ipoteza în care ordonanţa de Guvern a fost aprobată prin lege.

Facultatea de Drept din cadrul Universităţii „Lucian Blaga” din Sibiu s-a raliat primei orientări jurisprudenţiale, arătând, în esenţă, că respingerea acţiunii ca inadmisibilă, pentru simplul motiv al aprobării ulterioare a ordonanţei prin lege, ar lipsi de efect util mecanismul constituţional şi legal de protecţie a persoanelor vătămate. Cererea de chemare în judecată rămâne admisibilă pentru perioada în care ordonanţa a produs efecte proprii, iar prejudiciile survenite în acest interval trebuie să poată fi supuse controlului judecătoresc.

Facultatea de Drept din cadrul Universităţii de Vest din Timişoara a apreciat că acţiunea este admisibilă, pentru ca art. 9 din Legea nr. 554/2004 să poată primi efect util. Altfel, s-ar restrânge în mod nejustificat sfera de aplicare a legii, aceasta urmând să fie aplicabilă numai în cazul ordonanţelor simple nesupuse aprobării Parlamentului. Mai mult, condiţiile antrenării răspunderii Guvernului trebuie analizate cu respectarea principiului tempus regit actum, întrucât legea de aprobare a ordonanţei produce efecte juridice numai pentru viitor, nu şi pentru trecut.

Facultatea de Drept din cadrul Universităţii „Alexandru Ioan Cuza” din Iaşi consideră corectă prima dintre orientările jurisprudenţiale, şi anume că acţiunea prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004 este admisibilă pentru perioada începând de la intrarea în vigoare a ordonanţei şi până la intrarea în vigoare a legii de aprobare a acesteia.

Facultatea de Drept din cadrul Universităţii „Babeş-Bolyai” din Cluj-Napoca a opinat că eventuala aprobare a ordonanţei prin lege, după sesizarea instanţei de contencios administrativ, este irelevantă pentru soluţia de admisibilitate prin raportare la prevederile art. 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă, având în vedere că prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004 sunt norme de procedură, judecata urmând a continua prin aplicarea acestor prevederi legale. VIII. Opinia judecătorilor-raportori

Judecătorii-raportori au apreciat că aprobarea ordonanţei de Guvern prin lege nu este de natură a elimina dreptul persoanei vătămate la despăgubiri, pentru situaţii ce intră sub incidenţa art. 9 din Legea contenciosului administrativ, ci doar de a-l limita la intervalul în care efectele juridice pretins vătămătoare s-au produs exclusiv în temeiul ordonanţei, respectiv perioada cuprinsă între intrarea sa în vigoare şi data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie IX.1. Asupra admisibilităţii sesizării

Verificând regularitatea sesizării, se constată că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost legal învestită de Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care, potrivit dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, are calitate procesuală pentru declanşarea acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, în scopul interpretării şi aplicării unitare a legii de către instanţele judecătoreşti.

În privinţa condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede că: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii.”

Din conţinutul acestei norme de procedură rezultă condiţiile ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil: – obiectul recursului în interesul legii să fie o problemă de drept; – problema de drept să fi fost soluţionată în mod diferit de instanţele de judecată; – dovada soluţionării diferite să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive; – hotărârile judecătoreşti definitive să fie anexate cererii.

Prima condiţie menţionată este îndeplinită, deoarece prezentul recurs în interesul legii vizează interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, se solicită a se stabili, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ, dacă acţiunea formulată de persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe pretins neconstituţionale este admisibilă pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanţei şi data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.

Sunt îndeplinite şi celelalte trei condiţii de admisibilitate, prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, referitoare la soluţionarea diferită a aceleiaşi probleme de drept prin hotărâri judecătoreşti definitive, întrucât problema de drept supusă analizei a primit interpretări diferite din partea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin hotărâri definitive care au fost anexate prezentei sesizări.

Astfel, într-o primă orientare jurisprudenţială s-a statuat în sensul că acţiunea prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nu poate fi respinsă ca inadmisibilă pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanţei şi data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia, ţinând cont că actul normativ care produce efecte juridice în acest interval este ordonanţa de Guvern, aceasta încetând să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de la momentul intrării în vigoare a legii care o vizează. În acest sens au fost anexate sesizării hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal (Decizia civilă nr. 4.729 din 23 octombrie 2024 şi Decizia civilă nr. 5.337 din 19 noiembrie 2024).

Cea de-a două opinie conturată a fost în sensul inadmisibilităţii în integralitate a acţiunii formulate în temeiul art. 9 din Legea contenciosului administrativ (inclusiv pentru perioada anterioară intrării în vigoare a legii de aprobare), în ipoteza în care ordonanţa de Guvern a fost aprobată prin lege. În sensul acestei opinii au fost anexate sesizării hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal (Decizia civilă nr. 4.201 din 29 septembrie 2023, Decizia civilă nr. 4.737 din 29 septembrie 2020, Decizia civilă nr. 2.979 din 25 septembrie 2018 şi Decizia civilă nr. 3.377 din 14 august 2007).

În argumentarea acestor din urmă soluţii s-a avut în vedere că ordonanţele simple sau de urgenţă ale Guvernului aprobate de Parlament, prin lege, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi preiau forţa juridică a legii de aprobare. Or, prevederile cuprinse în legi excedează mecanismului instituit prin dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ. IX.2. Asupra fondului sesizării

Art. 9 din Legea contenciosului administrativ reprezintă transpunerea în plan legislativ a principiului consacrat în art. 126 alin. (6) teza finală din Constituţia României, potrivit căruia „instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale”.

În temeiul acestor dispoziţii, titularii cererilor de chemare în judecată adresate instanţelor de contencios administrativ şi dezlegate neunitar au solicitat repararea prejudiciilor cauzate prin ordonanţele pretins neconstituţionale.

Particular, ipoteza recursului în interesul legii presupune că, la momentul soluţionării litigiilor, ordonanţele pretins neconstituţionale fuseseră aprobate prin lege.

De asemenea, se constată că divergenţa jurisprudenţială vizează admisibilitatea acestor acţiuni strict pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanţei şi data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia. În schimb, în ambele orientări jurisprudenţiale prezentate s-a argumentat explicit că, odată cu intrarea în vigoare a legii de aprobare, ordonanţele au încetat să mai existe ca acte normative distincte, concluzionându-se că, pentru perioadele începând cu intrarea în vigoare a legilor de aprobare, persoana interesată nu mai are la dispoziţie mijlocul procesual prevăzut de art. 9 din Legea contenciosului administrativ.

Aşadar, analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii va fi circumscrisă acestor limite.

Se reţine că soluţia de inadmisibilitate, regăsită în cea de-a doua opinie jurisprudenţială, are la bază argumentul că, odată ce ordonanţa este aprobată prin lege de Parlament, aceasta preia forţa juridică a actului legislativ. În consecinţă, nu mai poate fi contestată prin prisma art. 9 din Legea contenciosului administrativ, aplicabil exclusiv ordonanţelor sau dispoziţiilor din acestea ce aduc atingere unor drepturi ori interese legitime.

Pentru a ajunge la această concluzie instanţele au luat drept reper jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României.

Într-adevăr, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale (a se vedea în acest sens Decizia nr. 9 din 1 februarie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 108 din 28 mai 1996, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009), ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege. În consecinţă, după aprobarea prin lege, doar aceasta din urmă ar putea face obiectul unui control de constituţionalitate, iar nu ordonanţa în sine, întrucât, odată cu intrarea în vigoare a legii, numai dispoziţiile acesteia rămân aplicabile.

Totuşi, analizând conţinutul art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea contenciosului administrativ, Curtea Constituţională a statuat şi că, atunci când acţiunea reclamantului urmăreşte înlăturarea vătămării dreptului sau interesului legitim produse de o ordonanţă a Guvernului, reclamantul poate utiliza procedura specială prevăzută de acest articol. Conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale (Decizia nr. 4 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 8 mai 2017), „acţiunea poate fi formulată oricând pe perioada de activitate a actului normativ (cât timp acesta continuă să producă efecte juridice), începând cu data intrării sale în vigoare”.

În acest context se impune a fi amintit şi că, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţia României, „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.

Aşadar, analizând în ansamblu jurisprudenţa Curţii Constituţionale incidentă, dar şi principiul constituţional al neretroactivităţii legii, se constată că, exceptând legea penală şi legea contravenţională mai favorabilă, legea de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului produce efecte doar pentru viitor.

Corelativ, ordonanţa Guvernului rămâne actul normativ cu caracter legislativ susceptibil să fi produs vătămarea pretinsă de persoana care acţionează în faţa instanţei de contencios administrativ în condiţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ, între data intrării sale în vigoare şi data intrării în vigoare a legii de aprobare a respectivei ordonanţe. Aceasta va înceta să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de la momentul intrării în vigoare a legii care o vizează.

Astfel, în acord cu prima orientare jurisprudenţială, se apreciază că acţiunea prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ în discuţie nu poate fi considerată inadmisibilă atunci când urmăreşte înlăturarea vătămării dreptului sau interesului legitim produse de o ordonanţă a Guvernului începând cu intrarea sa în vigoare şi până la data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.

Soluţia contrară ar suprima dreptul persoanei vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale de a fi despăgubită, şi, implicit, accesul acesteia la instanţa judecătorească, pe calea contenciosului administrativ, pentru perioada în care efectele juridice s-au produs doar în temeiul ordonanţei. Simplul fapt că ordonanţa a fost aprobată de Parlament nu a fost avut în vedere de legiuitor ca fine de neprimire al contenciosului subiectiv în despăgubiri, astfel încât nu poate constitui în mod legitim temei pentru înlăturarea dreptului analizat.

Astfel, respingerea în integralitate a acţiunii, inclusiv pentru perioada anterioară aprobării, constituie o măsură excesivă pentru că privează complet persoana vătămată de orice remediu juridic potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004. De asemenea, măsura este inadecvată pentru că nu există o relaţie logică între aprobarea parlamentară ulterioară şi inadmisibilitatea acţiunii pentru perioada anterioară şi este inechitabilă pentru că tratează diferit situaţii similare în funcţie de un criteriu exterior vătămării în sine.

În fine, s-ar crea o diferenţă de tratament juridic între persoanele prejudiciate prin ordonanţe simple nesupuse aprobării Parlamentului prin lege şi cele prejudiciate prin ordonanţe simple supuse unei astfel de aprobări conform art. 115 alin. (3) din Constituţie, în lipsa unei distincţii exprese în art. 9 din Legea contenciosului administrativ. Astfel, în această interpretare, odată intervenită legea de aprobare, ordonanţele simple, pretins neconstituţionale, supuse aprobării Parlamentului, nu vor mai putea face obiectul acţiunii prevăzute de art. 9 din Legea contenciosului administrativ, nici pentru efectele produse pe perioada lor de activitate. În schimb, ordonanţele simple pentru care legea de abilitare nu impune aprobarea vor putea fi atacate, în condiţiile art. 9 din aceeaşi lege, pentru efectele produse în perioada aplicării lor.

În concluzie, în acord cu prima orientare jurisprudenţială, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie consideră că aprobarea ordonanţei de Guvern prin lege nu este de natură a elimina dreptul persoanei vătămate la despăgubiri, pentru situaţii ce intră sub incidenţa art. 9 din Legea contenciosului administrativ, ci doar de a-l limita la intervalul în care efectele juridice pretins vătămătoare s-au produs exclusiv în temeiul ordonanţei, respectiv perioada cuprinsă între intrarea sa în vigoare şi data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.

Fiind întrunite dispoziţiile art. 514 din Codul de procedură civilă, în temeiul dispoziţiilor art. 517 alin. (1) din acelaşi cod,