Decizia nr. 65/2025 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 2467/1/2024

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 2.467/1/2024 este legal constituit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Iaşi – Secţia contencios administrativ şi fiscal privind lămurirea următoarei chestiuni de drept: ” Dacă prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 au aplicabilitate generală sau se aplică doar persoanelor indicate la alin. (1) al art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022.”

Magistratul-asistent învederează că la dosar au fost depuse raportul întocmit şi punctul de vedere al Sindicatului Naţional Pro Lex.

Preşedintele completului, doamna judecător Mariana Constantinescu, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunţare. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Prin Încheierea pronunţată la 8 octombrie 2024, în Dosarul nr. 5.592/99/2023, Curtea de Apel Iaşi – Secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluţionarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum şi a proceselor privind prestaţii de asigurări sociale (denumită în continuare Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024), în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la problema de drept enunţată mai sus.

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la 4 noiembrie 2024, cu nr. 2.467/1/2024. II. Normele legale incidente

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 ” Art. IV. – (1) În anul 2023, pentru personalul militar, poliţiştii şi poliţiştii de penitenciare, indemnizaţiile, compensaţiile, primele, ajutoarele, plăţile compensatorii, despăgubirile, compensaţiile lunare pentru chirie şi alte drepturi acordate potrivit actelor normative în vigoare, care nu fac parte din solda lunară brută/salariul lunar brut, se menţin la nivelul lunii decembrie 2022. (2) În anul 2023, cuantumul compensaţiei băneşti, respectiv al alocaţiei valorice pentru drepturile de hrană, valoarea financiară anuală a normelor de echipare şi valoarea financiară a drepturilor de echipament se menţin în plată la nivelul acordat pentru luna decembrie 2022.”

Legea poliţiei locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 155/2010 ” Art. 35 1 . – (1) Autorităţile administraţiei publice locale pot acorda în limita bugetului aprobat, prin hotărâre a consiliului local, norma de hrană personalului poliţiei locale conform prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Metodologia şi regulile de aplicare a drepturilor prevăzute la alin. (1) se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.”

Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare naţională, ordine publică şi securitate naţională şi ale persoanelor private de libertate, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994 ” Art. 5. – (1) Valoarea financiară a normelor de hrană aprobate prin hotărâre a Guvernului se stabileşte şi se actualizează, în mod unitar, de către Ministerul Apărării Naţionale împreună cu celelalte instituţii publice prevăzute la art. 1, în funcţie de indicii preţurilor de consum pentru actualizare la rata inflaţiei a elementelor patrimoniale, capitolul «Mărfuri alimentare», publicaţi de Institutul Naţional de Statistică în Buletinul Statistic de Preţuri. (2) Actualizarea financiară a normei de hrană se face periodic, pe baza indicilor preţurilor de consum prevăzuţi la alin. (1), dacă rezultă diferenţe de peste 5% faţă de luna în care s-a stabilit ultima valoare.”

Hotărârea Guvernului nr. 171/2015 privind stabilirea metodologiei şi a regulilor de aplicare a drepturilor prevăzute la art. 35 1 alin. (1) din Legea poliţiei locale nr. 155/2010, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 171/2015 ” Art. 2. – (…) (2) În înţelesul prezentei hotărâri, norma de hrană reprezintă alocaţia de hrană zilnică de care beneficiază personalul poliţiei locale în activitate, în limita plafoanelor calorice. (3) Normele de hrană zilnice pentru personalul poliţiei locale sunt următoarele: (…) b) norma nr. 1, potrivit anexei nr. 1 la Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, beneficiar fiind personalul poliţiei locale în activitate prevăzut la art. 14 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 155/2010, republicată, cu completările ulterioare; (…) Art. 6. – Alocaţia valorică a normei de hrană, precum şi actualizarea acesteia conform legii se aprobă prin ordin al ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.”

Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare denumită în continuare Legea-cadru nr. 153/2017 ” Art. 18. – (1) Începând cu 1 octombrie 2023, ordonatorii de credite acordă obligatoriu, lunar, pentru personalul încadrat ale cărui salarii lunare nete sunt de până la 8.000 lei inclusiv, indemnizaţii de hrană la nivelul anual a două salarii minime pe economie în vigoare la data de 1 ianuarie 2019, actualizat anual cu indicele preţului de consum comunicat anual de Institutul Naţional de Statistică, începând cu 2025, cu excepţia personalului Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Justiţiei, Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale, Administraţiei Naţionale a Rezervelor de Stat şi Probleme Speciale, precum şi a personalului poliţiei locale care, potrivit legii, beneficiază de drepturi de hrană în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (…)”

Ordinul ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei nr. 893/2023 privind actualizarea contravalorii alocaţiei valorice a normelor de hrană acordate personalului poliţiei locale, conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 171/2015 privind stabilirea metodologiei şi a regulilor de aplicare a drepturilor prevăzute la art. 35 1 alin. (1) din Legea nr. 155/2010, denumit în continuare Ordinul nr. 893/2023 ” Art. 1. – Începând cu data intrării în vigoare a prezentului ordin, contravaloarea alocaţiei valorice a normelor de hrană acordate personalului poliţiei locale, conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 171/2015 privind stabilirea metodologiei şi a regulilor de aplicare a drepturilor prevăzute la art. 35 1 alin. (1) din Legea poliţiei locale nr. 155/2010, este: a) norma nr. 1, potrivit anexei nr. 1 la Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare naţională, ordine publică şi securitate naţională şi ale persoanelor private de libertate, republicată, cu modificările şi completările ulterioare – 36 de lei/zi; (…)” III. Expunerea procesului

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Iaşi – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul, Sindicatul Naţional (…), în numele membrilor de sindicat, în contradictoriu cu pârâta Poliţia Locală (…), a solicitat obligarea acesteia la plata contravalorii financiare a normei calorice aferente normei nr. 1 la valoarea de 36 lei/zi, a diferenţei dintre norma de hrană la valoarea actualizată şi cea plătită efectiv, începând cu 15 mai 2023 până la emiterea actului administrativ de actualizare şi a sumelor actualizate.

În motivarea cererii s-a arătat că membrii de sindicat din speţă sunt funcţionari şi, în temeiul art. 35 1 din Legea nr. 155/2010, au dreptul la norma de hrană, în cuantumul menţionat conform art. 18 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017, art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994 şi art. 1 lit. a) din Ordinul nr. 893/2023.

Pârâtul a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Prin Sentinţa nr. 289/2024/c.a. din 15 aprilie 2024, Tribunalul Iaşi – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea, cu motivarea că actualizarea normelor de hrană conform Ordinului nr. 893/2023 este interzisă de art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022.

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul a declarat recurs, solicitând admiterea acestuia, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, având în vedere că sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea normelor de drept material, anume a art. 35 1 din Legea nr. 155/2010, şi cu aplicarea greşită a art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022; astfel, personalul poliţiei locale nu se regăseşte între categoriile de personal prevăzute de art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, iar Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a comunicat valoarea normei de hrană ca fiind de 36 lei/zi.

În cadrul soluţionării recursului s-au dispus sesizarea instanţei supreme şi suspendarea judecăţii cauzei. IV. Motivele de admisibilitate reţinute de titularul sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sesizarea este admisibilă, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024.

Astfel, acţiunea se încadrează în categoria proceselor prevăzute la art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024. De lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispoziţiilor art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 depinde soluţionarea recursului, prima instanţă reţinând că, deşi a fost emis Ordinul nr. 893/2023, prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 se aplică cu prioritate, iar prin recursul formulat s-a susţinut că prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 nu sunt aplicabile acestei categorii profesionale, dat fiind faptul că poliţiştii locali nu sunt incluşi în enumerarea de la alin. (1) al aceluiaşi articol şi, din verificările efectuate, s-a constatat că Înalta Curte de Casaţie si Justiţie nu a statuat asupra acestei probleme de drept. V. Punctul de vedere al titularului sesizării

Curtea de Apel Iaşi a arătat că una din posibilele interpretări este aceea conform căreia personalului poliţiei locale nu îi sunt aplicabile prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022. Astfel, la alin. (1) al art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 sunt precizate categoriile de personal pentru care se aplică, respectiv personalul militar, poliţiştii şi poliţiştii de penitenciare, iar la alin. (2) sunt detaliate drepturile acestora, care, în cursul anului 2023, se acordă la nivelul acordat în luna decembrie 2022.

Aşadar, alin. (2) al art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 se aplică doar categoriilor de personal enumerate la alin. (1), respectiv personalului militar, poliţiştilor şi poliţiştilor de penitenciare, iar nu şi poliţiştilor locali, în cazul cărora nu ar fi incidentă dispoziţia privind menţinerea nivelului alocaţiei valorice pentru drepturile de hrană.

Cea de-a doua posibilă interpretare este cea potrivit căreia prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, în lipsa unei indicaţii exprese, se aplică tuturor categoriilor de personal care beneficiază de drepturile enumerate în cuprinsul normei, conform principiului de interpretare „ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus”. Prin comparaţie, legiuitorul, în situaţia în care a intenţionat să reglementeze măsura plafonării doar în cazul anumitor categorii de personal, a enumerat în textul de lege expres acele categorii şi drepturile salariale vizate, cum este cazul alin. (1) al art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022.

Împrejurarea că, în primul alineat al aceluiaşi articol, au fost enumerate doar anumite categorii de personal plătit din fonduri publice şi drepturile salariale care se menţin la nivelul lunii decembrie 2022, în lipsa unei dispoziţii de trimitere, nu denotă intenţia clară a legiuitorului de a limita aplicabilitatea alineatului următor la acelaşi categorii de personal. Din contră, absenţa unei limitări conduce la concluzia aplicării nediferenţiate a normei.

Faptul că valoarea normei de hrană a fost actualizată prin ordin al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei nu constituie un argument fezabil pentru plata către poliţiştii locali a normei de hrană la această nouă valoare, în condiţiile în care norme de rang legislativ cu forţă juridică superioară de lege prevedeau pentru întreg anul 2023 o plafonare a acestei valori la nivelul lunii decembrie 2022, trebuind subliniată distincţia între obligaţia de actualizare şi cea de acordare a normei de hrană personalului poliţiei locale.

În concluzie, poliţiştilor locali le sunt aplicabile dispoziţiile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, prin care s-a stabilit că pe întreg parcursul anului 2023 alocaţia valorică pentru dreptul de hrană să fie menţinută în plată la nivelul acordat pentru luna decembrie 2022. VI. Punctul de vedere al părţilor

Părţile nu au exprimat un punct de vedere cu privire la problema de drept. VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, trei curţi de apel (Curtea de Apel Bucureşti, Curtea de Apel Iaşi şi Curtea de Apel Ploieşti) au transmis puncte de vedere din care au rezultat două opinii diferite cu privire la interpretarea problemei de drept.

Astfel, într-o primă opinie, s-a afirmat că prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, în lipsa unei indicaţii exprese, se aplică tuturor categoriilor de personal care beneficiază de drepturile enumerate în cuprinsul normei, deci şi în cazul poliţiştilor locali, în privinţa cărora alocaţia valorică pentru drepturile de hrană este supusă regimului reglementat de Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994, în virtutea normei de trimitere de la art. 35 1 din Legea nr. 155/2010.

În opinia contrară, prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 nu au aplicabilitate generală şi nu sunt incidente în cazul poliţiştilor locali, ci se aplică doar categoriilor de personal enumerate la alin. (1), respectiv personalului militar, poliţiştilor şi poliţiştilor de penitenciare, enumerarea având caracter expres şi limitativ.

Tribunalul Vaslui a înaintat Sentinţa civilă nr. 193/2024 din 20 iunie 2024, pronunţată în Dosarul nr. 77/99/2024, nedefinitivă, şi a apreciat că dispoziţiile art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 fac referire doar la personalul militar, poliţişti şi poliţişti de penitenciare, însă trebuie avut în vedere că prin Decizia nr. 11/2024, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, s-a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, „aceste reglementări legale sunt aplicabile şi funcţionarilor publici şi personalului contractual din aparatul propriu al consiliilor judeţene, primării şi consilii locale din instituţiile şi serviciile publice de interes local şi judeţean din subordinea acestora chiar dacă prevederile art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 nu modifică sistemul de stabilire a salariilor de bază din familia ocupaţională «Administraţie» cuprins în art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017”. Pentru identitate de raţiune, plafonarea indemnizaţiilor, compensaţiilor, primelor etc. se produce şi în cazul poliţiştilor locali care funcţionează în subordinea autorităţilor locale. Chiar dacă Ordinul nr. 893/2023 a actualizat cuantumul normei de hrană, se aplică cu prioritate dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, întrucât reprezintă un act normativ de putere superioară faţă de ordinul de actualizare.

Celelalte curţi de apel nu au identificat practică judiciară şi nu au formulat niciun punct de vedere.

Ministerul Public a menţionat că, la nivelul Secţiei judiciare, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii asupra problemei de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În urma verificării jurisprudenţei formaţiunilor de unificare a practicii judiciare din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a fost identificată Decizia nr. 99 din 25 noiembrie 2024, pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (nepublicată)*), prin care a fost respinsă, ca inadmisibilă, o sesizare prealabilă pentru dezlegarea unei chestiuni de drept cu următorul obiect: *) Decizia nr. 99 din 25 noiembrie 2024, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 6 martie 2025. ” Dacă norma de hrană nr. 6 şi norma de hrană nr. 12 sub forma suplimentului B este datorată în baza ordinelor ministrului apărării naţionale nr. 97/2018, nr. 83/2023, nr. 78/2020 şi nr. 35/2022 sau se impune aplicarea cu prioritate a dispoziţiilor din ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative.” Considerentele acestei decizii pot prezenta relevanţă în ceea ce priveşte aplicarea principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative.

În încheierea de sesizare a fost menţionată, ca fiind relevantă, Decizia nr. 11 din 17 iunie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 2 august 2024, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a stabilit, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. I alin. (1)-(3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 226/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, cu modificările ulterioare, ale art. I alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, că aceste reglementări legale sunt aplicabile şi funcţionarilor publici şi personalului contractual din aparatul propriu al consiliilor judeţene, primării şi consilii locale, din instituţiile şi serviciile publice de interes local şi judeţean din subordinea acestora, chiar dacă prevederile art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 nu modifică sistemul de stabilire a salariilor de bază din familia ocupaţională „Administraţie” cuprins în art. 11 din aceeaşi lege-cadru. IX. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional nu au fost identificate decizii cu privire la chestiunea de drept sesizată, dar ar putea prezenta relevanţă Decizia nr. 672 din 29 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 25 februarie 2021, prin care, analizând natura juridică a dreptului la hrană în contextul plafonării cuantumului alocaţiei valorice, Curtea Constituţională a făcut trimitere la jurisprudenţa sa anterioară, reţinând următoarele: ” 25. Curtea a considerat că dreptul la alocaţia de hrană nu reprezintă un element esenţial pentru existenţa raportului de serviciu al poliţiştilor şi exercitarea drepturilor şi îndatoririlor ce decurg din acesta, ci doar o modalitate prin care legiuitorul, în funcţie de resursele financiare disponibile, a înţeles să creeze condiţii adecvate desfăşurării acestei profesii. Legiuitorul are libertatea de a alege care sunt modalităţile concrete prin care asigură diverselor categorii profesionale condiţiile adecvate desfăşurării muncii, fără a se putea considera că toate aceste măsuri reprezintă drepturi fundamentale, în măsura în care nu sunt determinante pentru existenţa şi desfăşurarea raporturilor de muncă (Decizia nr. 478 din 12 iulie 2018, paragraful 27). 26. De asemenea, Curtea a reţinut că legiuitorul va putea dispune modificarea sau chiar încetarea acordării acestor măsuri de protecţie socială, fără a fi necesar să se supună condiţiilor art. 53 din Constituţie, întrucât acest text constituţional priveşte numai drepturile consacrate de Legea fundamentală, iar nu şi cele stabilite prin legi. (Decizia nr. 478 din 12 iulie 2018, paragraful 28).” X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că dispoziţiile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 se aplică şi în cazul personalului poliţiei locale. XI. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie XI.1. Asupra admisibilităţii sesizării

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită cu o sesizare formulată în temeiul prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 14 iunie 2024.

Conform art. 1 din actul normativ menţionat, domeniul lui de aplicare cuprinde procesele privind stabilirea şi/sau plata drepturilor salariale ori de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/şi cele privind raporturile de muncă şi de serviciu ale acestui personal; de asemenea, ordonanţa se aplică şi în procesele privind stabilirea şi/sau plata drepturilor la pensie, inclusiv cele rezultate din actualizarea/recalcularea/revizuirea drepturilor la pensie sau/şi cele privind alte prestaţii de asigurări sociale ale personalului plătit din fonduri publice.

Art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 instituie o procedură specială privind sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, după cum urmează: „Dacă în cursul judecăţii proceselor prevăzute la art. 1, completul de judecată învestit cu soluţionarea cauzei în primă instanţă sau în calea de atac, verificând şi constatând că asupra unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Având caracterul unor norme speciale, dispoziţiile citate mai sus se aplică cu prioritate în raport cu normele de drept comun prin care este reglementată sesizarea prealabilă în vederea dezlegării unor chestiuni de drept, cuprinse în art. 519-521 din Codul de procedură civilă, urmând a se completa însă cu acestea, în mod corespunzător, aşa cum prevede expres art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, potrivit căruia „Dispoziţiile prezentei ordonanţe de urgenţă se completează cu cele ale Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, (…) precum şi cu celelalte reglementări aplicabile în materie”.

După cum s-a menţionat în preambulul ordonanţei, la elaborarea acestui act normativ s-a ţinut seama de „configuraţia actuală a mecanismului hotărârii prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi de efectul obligativităţii hotărârii pe care o pronunţă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în deplin acord cu îndatorirea sa constituţională de asigurare a aplicării şi interpretării unitare a legii de către toate instanţele judecătoreşti din România”. De asemenea, s-a apreciat că aplicarea acestor noi norme legale cu caracter special poate influenţa pozitiv activitatea instanţelor judecătoreşti, „în condiţiile în care, încă dintr-o etapă incipientă, s-ar asigura clarificarea unor chestiuni dificile de drept”.

Aşadar, în contextul normativ expus, admisibilitatea sesizării prealabile întemeiate pe dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 presupune îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: (i) sesizarea să fie formulată într-o cauză aflată în curs de judecată, în primă instanţă sau în calea de atac; (ii) obiectul procesului să se încadreze în categoriile prevăzute limitativ la art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024; (iii) sesizarea să vizeze o chestiune de drept susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu, şi de a cărei lămurire să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; (iv) chestiunea de drept invocată să nu fi făcut obiectul unei statuări anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Verificând condiţiile de admisibilitate astfel prezentate, se apreciază că acestea sunt în totalitate îndeplinite.

Sesizarea a fost formulată în cadrul unei cauze aflate în curs de judecată, în stadiul procesual al recursului, pe rolul Curţii de Apel Iaşi – Secţia contencios administrativ şi fiscal.

În esenţă, procesul în care a fost pronunţată încheierea de sesizare are ca obiect actualizarea valorii normei de hrană la care au dreptul reclamanţii, poliţişti locali, în temeiul art. 35 1 din Legea nr. 155/2010, art. 18 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 şi al prevederilor corespunzătoare din Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994. Prin urmare, litigiul priveşte drepturi de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, în sensul art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024.

Referitor la condiţia existenţei unei chestiuni de drept reale, veritabile, care poate face obiectul sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 nu se defineşte noţiunea „chestiune de drept”, însă lămurirea sensului acesteia se va face ţinând seama de principiile prezentate de legiuitorul delegat în preambulul ordonanţei şi de necesitatea completării, conform art. 4 din ordonanţă, a dispoziţiilor speciale ale acesteia cu prevederile dreptului comun, cuprinse în Codul de procedură civilă, cu jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, dată în interpretarea prevederilor de drept comun, jurisprudenţă care a dezvoltat noţiunea autonomă a „chestiunii de drept” susceptibile de interpretare pe calea mecanismului hotărârii prealabile.

În cadrul prezentei sesizări se constată îndeplinirea condiţiei existenţei unei chestiuni de drept veritabile, care antrenează necesitatea intervenţiei instanţei supreme în scopul clarificării sferei de aplicare a dispoziţiilor art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, pentru că poliţiştii locali nu sunt menţionaţi expres între categoriile de personal vizate de limitările instituite prin alin. (1) din acelaşi articol, iar în lipsa unei norme clare de trimitere există riscul ca practica judiciară, aflată în prezent într-un stadiu incipient, să devină neunitară, în încheierea de sesizare şi în punctele de vedere transmise de instanţe fiind expuse, argumentat, două interpretări diferite ale textului normativ în discuţie.

În contextul analizei cerinţei ca de lămurirea chestiunii de drept sesizate să depindă soluţionarea pe fond a cauzei se apreciază ca fiind oportune o serie de precizări privind conţinutul chestiunii de drept ce formează obiectul învestirii instanţei supreme, în raport cu scopul vizat prin declanşarea mecanismului sesizării prealabile.

Întrebarea adresată de instanţa de trimitere are un grad ridicat de generalitate, solicitându-se instanţei supreme să stabilească, cu titlu de principiu, dacă prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 au aplicabilitate generală sau se aplică doar persoanelor indicate la alin. (1) al art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022.

Din conţinutul încheierii de sesizare rezultă însă că în litigiu sunt drepturi de natură salarială ale unei singure categorii de personal – poliţiştii locali -, în faza procesuală a recursului invocându-se încălcarea dispoziţiilor art. 35 1 din Legea nr. 155/2010 şi aplicarea greşită a art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, întrucât personalul poliţiei locale nu se regăseşte în enumerarea prevăzută de alin. (1) al acestui articol, iar valoarea normei de hrană a fost stabilită de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei prin Ordinul nr. 893/2023.

Totodată, este de menţionat că, atunci când a expus motivele pentru care a susţinut admisibilitatea sesizării, instanţa de trimitere a precizat expres că „principala problemă care se ridică este aceea dacă prevederile art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 se aplică şi în cazul poliţiştilor locali în condiţiile în care aceştia nu sunt menţionaţi expres în enumerarea de la art. IV alin. (1)”, ceea ce conduce la concluzia că, în realitate, chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării de faţă este circumscrisă regimului juridic al normei de hrană cuvenite personalului poliţiei locale.

Prin urmare, în aceste coordonate, se apreciază ca fiind îndeplinită şi condiţia ca de lămurirea chestiunii de drept să depindă soluţionarea pe fond a cauzei.

În fine, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra acestei chestiuni de drept şi aceasta nu formează obiectul vreunui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Fiind îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, se impune pronunţarea unei hotărâri prealabile prin care să se dea o dezlegare de principiu asupra chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării. XI.2. Asupra fondului sesizării

Aşa cum rezultă din expunerea de motive a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, acest act normativ a avut în vedere necesitatea păstrării echilibrelor bugetare prin adoptarea de măsuri menite să limiteze creşterea cheltuielilor bugetare permanente pentru anul 2023, în scopul evitării generării unui nivel nesustenabil al deficitului bugetului general şi creşterii datoriei publice, printre acestea înscriindu-se şi unele măsuri referitoare la salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

În acest context, prin art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 s-a prevăzut limitarea unor drepturi de natură salarială care nu fac parte din salariul lunar brut sau din solda lunară brută, după cum urmează: ” (1) În anul 2023, pentru personalul militar, poliţiştii şi poliţiştii de penitenciare, indemnizaţiile, compensaţiile, primele, ajutoarele, plăţile compensatorii, despăgubirile, compensaţiile lunare pentru chirie şi alte drepturi acordate potrivit actelor normative în vigoare, care nu fac parte din solda lunară brută/salariul lunar brut, se menţin la nivelul lunii decembrie 2022. (2) În anul 2023, cuantumul compensaţiei băneşti, respectiv al alocaţiei valorice pentru drepturile de hrană, valoarea financiară anuală a normelor de echipare şi valoarea financiară a drepturilor de echipament se menţin în plată la nivelul acordat pentru luna decembrie 2022.”

Pentru rezolvarea de principiu a chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării se impun, în prealabil, o serie de precizări în ceea ce priveşte obiectul de reglementare al art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, cu referire la ipoteza alocaţiei valorice pentru drepturile de hrană.

În temeiul art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994, „Personalul din Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Justiţiei – Administraţia Naţională a Penitenciarelor, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de Protecţie şi Pază şi Serviciul de Telecomunicaţii Speciale, precum şi din Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat şi Probleme Speciale are dreptul, în timp de pace, la hrană gratuită, în condiţiile prezentei ordonanţe”.

De regulă, acest drept se asigură în natură, în limita unor norme de hrană, dar, potrivit art. 2 alin. (4) din actul normativ menţionat, hrănirea personalului se poate face şi pe baza alocaţiei valorice, cu aprobarea miniştrilor sau a conducătorilor instituţiilor publice prevăzute la art. 1.

Art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994 prevede că „Valoarea financiară a normelor de hrană aprobate prin hotărâre a Guvernului se stabileşte şi se actualizează, în mod unitar, de către Ministerul Apărării Naţionale împreună cu celelalte instituţii publice prevăzute la art. 1, în funcţie de indicii preţurilor de consum pentru actualizare la rata inflaţiei a elementelor patrimoniale, capitolul «Mărfuri alimentare», publicaţi de Institutul Naţional de Statistică în Buletinul Statistic de Preţuri”.

În ceea ce priveşte personalul poliţiei locale, aşa cum prevede expres art. 35 1 din Legea nr. 155/2010, norma de hrană se poate acorda, în limita bugetului aprobat, prin hotărâre a consiliului local, în conformitate cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 26/1994.

Aceeaşi trimitere la temeiul legal al drepturilor de hrană se regăseşte şi în legislaţia mai recentă, din conţinutul art. 18 alin. (1) al Legii-cadru nr. 153/2017 rezultând că personalul Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Justiţiei, Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale, Administraţiei Naţionale a Rezervelor de Stat şi Probleme Speciale, precum şi personalul poliţiei locale beneficiază, potrivit legii, de drepturi de hrană în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 26/1994.

Prin urmare, atât pentru personalul poliţiei locale, cât şi în cazul personalului militar, poliţiştilor şi poliţiştilor de penitenciare [categoriile enumerate în art. IV alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022], actul normativ primar ce reglementează drepturile de hrană este Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994.

În acest cadru normativ, împrejurarea că personalul poliţiei locale nu este prevăzut expres în dispoziţiile art. IV alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 nu poate fi interpretată în sensul că poliţiştilor locali nu le-ar fi aplicabile limitările instituite prin alin. (2) al aceluiaşi articol, abordarea strict literală şi scoasă din context a dispoziţiilor legale în discuţie fiind de natură să afecteze coerenţa modului de aplicare a normelor privind stabilirea şi actualizarea cuantumului alocaţiei valorice pentru drepturile de hrană prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 26/1994.

Atât timp cât drepturile de hrană pentru personalul poliţiei locale sunt reglementate, în temeiul art. 35 1 din Legea nr. 155/2010, prin trimiterea la dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 26/1994, act normativ aplicabil personalului militar, poliţiştilor şi poliţiştilor de penitenciare, rezultă că acordarea acestor drepturi nu se poate realiza decât cu respectarea aceloraşi limite aplicabile în cazul categoriilor profesionale la care se referă acest ultim act normativ. În consecinţă, plafonul prevăzut de art. IV alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, aplicabil personalului militar, poliţiştilor şi poliţiştilor de penitenciare, este pe deplin incident şi în privinţa personalului poliţiei locale, în virtutea normei de trimitere menţionate.

În raport cu principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României, republicată, şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, emiterea Ordinului nr. 893/2023 nu are nici ea aptitudinea de a conduce la o concluzie contrară, pentru că acest ordin are o forţă juridică inferioară ordonanţei de urgenţă prin care a fost plafonat cuantumul alocaţiei valorice pentru drepturile de hrană.