Decizia nr. 41/2025 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 2257/1/2024

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena-Mădălina Ivănescu, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 7.844/118/2023.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, nefiind formulate puncte de vedere cu privire la chestiunea de drept de către părţi.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanţele naţionale hotărâri judecătoreşti şi opinii teoretice exprimate de judecători în materia ce face obiectul sesizării, iar Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la această problemă de drept.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Prin Încheierea din 24 septembrie 2024, pronunţată în Dosarul nr. 7.844/118/2023, Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus, în temeiul dispoziţiilor art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluţionarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum şi a proceselor privind prestaţii de asigurări sociale (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024), sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: În interpretarea şi aplicarea art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022 pentru completarea art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aprobată prin Legea nr. 103/2023, cuantumul brut al indemnizaţiilor lunare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice prevăzut în anexa nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se stabileşte prin înmulţirea coeficientului prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, cu salariul minim brut pe ţară garantat în plată stabilit potrivit legii pentru anul 2021, începând cu data de 1 noiembrie 2022, prevăzută în art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022, sau începând cu data de 21.04.2023, data intrării în vigoare a Legii nr. 103/2023 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022 pentru completarea art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative?

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept la 16 octombrie 2024, cu nr. 2.257/1/2024, termenul de judecată fiind stabilit la 17 februarie 2025. II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021), astfel cum a fost completată prin Legea nr. 103/2023 (Legea nr. 103/2023) privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022 pentru completarea art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022) ” Art. I. – (…) (4 4 ) Prin excepţie de la prevederile alin. (2) şi (4 1 ), începând cu data de 1 noiembrie 2022, cuantumul brut al indemnizaţiilor lunare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice prevăzut în anexa nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se stabileşte prin înmulţirea coeficientului prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, cu salariul minim brut pe ţară garantat în plată stabilit potrivit legii pentru anul 2021. (…)”. III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal cu nr. 7.844/118/2023, reclamantul prefectul judeţului Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii primarul comunei Băneasa – AB şi CD, a solicitat ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea parţială a Dispoziţiei nr. aaa din 27.04.2023 (Dispoziţia), respectiv a art. 3 din Dispoziţie, emisă de primarul comunei Băneasa, privind acordarea, în beneficiul lui CD, a drepturilor salariale cuvenite cu caracter reparatoriu pentru perioada 1 noiembrie 2022-30 aprilie 2023.

În exercitarea atributului conferit de dispoziţiile art. 200 coroborate cu cele ale art. 255 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019), reclamantul a constatat că dispoziţia privind majorarea salariului acordat lui CD începând cu 1 mai 2023, precum şi acordarea drepturilor salariale cuvenite cu caracter reparatoriu pentru perioada 1.11.2022-30.04.2023, întemeiată în principal pe dispoziţiile Legii nr. 103/2023, a fost emisă în mod nelegal, cu eludarea principiului acţiunii legii civile în timp, fiind indicate dispoziţiile art. 15, 78 şi 115 din Constituţia României, republicată (Constituţia). Astfel, Legea nr. 103/2023 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 321 din 18 aprilie 2023 şi are drept obiect aprobarea, cu completări, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022, aceasta producând efecte din momentul intrării sale în vigoare, în sensul că este obligatorie şi se aplică pentru viitor, neavând caracter retroactiv.

Prin Sentinţa civilă nr. 178 din 13 februarie 2024, Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de anulare a Dispoziţiei, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinţei menţionate a declarat recurs reclamantul, prefectul judeţului Constanţa, solicitând casarea acesteia, rejudecarea cauzei şi, pe cale de consecinţă, admiterea acţiunii în sensul anulării parţiale a Dispoziţiei, pentru acordarea nelegală a drepturilor salariale cu caracter reparatoriu doamnei CD, pentru perioada 1.11.2022-30.04.2023.

Recurentul-reclamant critică soluţia primei instanţe, în esenţă, pentru încălcarea dispoziţiilor art. 15 şi art. 78 din Constituţie, arătând că, fără un termen de intrare în vigoare menţionat în cuprinsul actului normativ, efectele art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, introdus prin Legea nr. 103/2023, nu se puteau produce decât de la data intrării în vigoare a acestei legi, respectiv data de 21.04.2023 (3 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actului normativ).

Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal judecă într-o cauză dintre cele prevăzute de art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024. IV. Motivele reţinute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Prin Încheierea de şedinţă din 24 septembrie 2024, instanţa de trimitere a reţinut că, prin raportare la dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 coroborate cu cele ale art. 519 din Codul de procedură civilă, cauza se încadrează în categoria proceselor prevăzute de art. 1 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă menţionată, iar asupra chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Prin urmare, faţă de îndeplinirea condiţiilor indicate în cadrul paragrafului anterior, se impune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. V. Punctele de vedere ale părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Părţile nu au formulat puncte de vedere cu privire la sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu problema de drept în discuţie. VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

În opinia instanţei de trimitere, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (8) din Constituţie, prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei. De altfel, voinţa legiuitorului a fost ca prevederea cuprinsă în art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 să se aplice de la 1 noiembrie 2022, în privinţa cuantumului indemnizaţiei brute lunare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice prevăzut în anexa nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017). Or, conform art. 1 alin. (5) din Constituţie, respectarea legilor este obligatorie.

Data intrării în vigoare a legii nu se confundă însă cu momentul la care s-a născut dreptul funcţionarilor respectivi la majorarea salarială, prin calcularea salariului în modul prevăzut de art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, aşa cum a fost completată prin Legea nr. 103/2023.

Motivele de nelegalitate referitoare la retroactivitatea legii, susţinute de recurent, reprezintă critici aduse dispoziţiilor articolului unic al Legii nr. 103/2023, în raport cu textele constituţionale care reglementează cu valoare de principiu acţiunea legii în timp, iar o astfel de analiză se poate face numai în procedura soluţionării unei excepţii de neconstituţionalitate, de către autoritatea de jurisdicţie constituţională din România, astfel că instanţa de judecată nu poate înlătura de la aplicare prevederile legale anterior menţionate pe motiv că acestea ar dispune şi pentru trecut. VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Curţile de apel Constanţa şi Oradea au transmis hotărâri judecătoreşti relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, iar curţile de apel Bucureşti, Iaşi şi Ploieşti au comunicat puncte de vedere teoretice asupra acestei chestiuni.

Într-o orientare jurisprudenţială unanimă s-a apreciat că, în interpretarea şi aplicarea art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, astfel cum a fost completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022, aprobată cu completări prin Legea nr. 103/2023, cuantumul brut al indemnizaţiilor lunare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice prevăzut în anexa nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 153/2017 se stabileşte prin înmulţirea coeficientului prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017 cu salariul minim brut pe ţară garantat în plată stabilit potrivit legii pentru anul 2021, începând cu 1 noiembrie 2022.

Această orientare jurisprudenţială se regăseşte la nivelul a două curţi de apel, care au comunicat patru hotărâri judecătoreşti definitive, şi al unui tribunal, care a comunicat şapte sentinţe.

În acelaşi sens au fost exprimate şi punctele de vedere teoretice, nesusţinute de practică judiciară, a două curţi de apel şi a şase tribunale.

În susţinerea acestor opinii, instanţele au reţinut că textul art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 prevede, în mod explicit, că modul de calcul al cuantumului brut al indemnizaţiilor lunare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice prevăzut în anexa nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 157/2017 se aplică începând cu 1 noiembrie 2022, astfel că, din această perspectivă, nu apare ca nelegală acordarea diferenţelor de drepturi salariale începând de la acest moment.

Dispoziţiile art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, astfel cum a fost completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022, aprobată cu completări prin Legea nr. 103/2023, instituie excepţii de la aplicarea art. I alin. (2) şi (4 1 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, care derogă de la dispoziţiile art. 38 alin. (3) lit. f), alin. (4) şi alin. (4 1 ) lit. c) din Legea-cadru nr. 153/2017 şi se referă la personalul plătit din fonduri publice prevăzut în anexa nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 153/2017.

Având în vedere procesul legislativ şi claritatea normelor constituţionale şi legale aplicabile speţei deduse judecăţii, s-a constatat că nu poate fi vorba despre o aplicarea retroactivă a Legii nr. 103/2023, din moment ce scopul acestei legi, potrivit Constituţiei, este să adopte sau să respingă actul normativ adoptat anterior de Guvern şi, în cadrul acestui proces legislativ, să modifice, în măsura în care apreciază necesar, efectele pe care acest act le-a produs.

Au fost invocate, totodată, considerentele cuprinse în deciziile Curţii Constituţionale a României nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998, şi nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009.

Celelalte curţi de apel nu au identificat practică judiciară în materie şi nici nu au comunicat opinii teoretice.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că, la nivelul Secţiei Judiciare – Serviciul Judiciar Civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În exercitarea controlului de constituţionalitate a dispoziţiilor legale supuse interpretării, a fost pronunţată o decizie care prezintă relevanţă cu privire la soluţionarea prezentei sesizări.

Prin Decizia nr. 69 din 28 februarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 12 aprilie 2023, Curtea Constituţională a României a respins, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 51 de deputaţi şi a constatat că Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022 pentru completarea art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, în ansamblul său, este constituţională în raport cu toate criticile formulate. IX. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În mecanismele de unificare a practicii judiciare a fost identificată o singură decizie cu relevanţă directă asupra dezlegării chestiunii de drept care face obiectul prezentei sesizări.

Prin Decizia nr. 11 din 17 iunie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 2 august 2024, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a statuat: 37. „În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. I alin. (1)-(3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 226/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, cu modificările ulterioare, ale art. I alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, care au ca efect plafonarea salariilor şi indemnizaţiilor prevăzute de Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că: Aceste reglementări legale sunt aplicabile şi funcţionarilor publici şi personalului contractual din aparatul propriu al consiliilor judeţene, primării şi consilii locale, din instituţiile şi serviciile publice de interes local şi judeţean din subordinea acestora, chiar dacă prevederile art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 nu modifică sistemul de stabilire a salariilor de bază din familia ocupaţională «Administraţie» cuprins în art. 11 din aceeaşi lege-cadru.” X. Raportul asupra chestiunii de drept

Judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024. XI. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Asupra admisibilităţii sesizării

Prealabil, se impune a se verifica dacă, în raport cu întrebarea formulată de către titularul sesizării, sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de lege pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Temeiul prezentei sesizări îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluţionarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum şi a proceselor privind prestaţii de asigurări sociale, act normativ care a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 14 iunie 2024.

Reglementând domeniul de aplicare a evocatului act normativ, legiuitorul delegat stipulează, prin art. 1: „(1) Prezenta ordonanţă de urgenţă se aplică în procesele privind stabilirea şi/sau plata drepturilor salariale sau de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/şi cele privind raporturile de muncă şi de serviciu ale acestui personal. (2) Prezenta ordonanţă de urgenţă se aplică şi în procesele privind stabilirea şi/sau plata drepturilor la pensie, inclusiv cele rezultate din actualizarea/recalcularea/revizuirea drepturilor la pensie sau/şi cele privind alte prestaţii de asigurări sociale ale personalului prevăzut la alin. (1).”

Cu referire la condiţiile de admisibilitate a sesizării, potrivit art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, „Dacă în cursul judecăţii proceselor prevăzute la art. 1, completul de judecată învestit cu soluţionarea cauzei în primă instanţă sau în calea de atac, verificând şi constatând că asupra unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Observaţia care se impune a fi făcută este aceea că, spre deosebire de condiţiile de admisibilitate a sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile circumscrise prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în procedura reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 nu mai este prevăzută condiţia noutăţii chestiunii de drept ce se solicită a fi lămurită, prin acest act normativ fiind reglementată o procedură specială pentru sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în scopul pronunţării unei hotărâri prealabile.

De altfel, în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, legiuitorul delegat precizează că, la adoptarea acesteia, s-a ţinut seama de „configuraţia actuală a mecanismului hotărârii prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi de efectul obligativităţii hotărârii pe care o pronunţă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în deplin acord cu îndatorirea sa constituţională de asigurare a aplicării şi interpretării unitare a legii de către toate instanţele judecătoreşti din România”, apreciindu-se că, în raport cu rolul şi funcţiile acestui mecanism, măsurile legislative propuse „pot influenţa pozitiv activitatea instanţelor judecătoreşti, în condiţiile în care, încă dintr-o etapă incipientă, s-ar asigura clarificarea unor chestiuni dificile de drept (…)”.

Rezultă că prevederile art. 1 se aplică cu prioritate în raport cu cele ale art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă, în virtutea principiului specialia generalibus derogant, urmând a fi completate cu prevederile dreptului comun în materie. În acest sens, de altfel, prin art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 se statuează expres: „Dispoziţiile prezentei ordonanţe de urgenţă se completează cu cele ale Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu celelalte reglementări aplicabile în materie.”

Se poate reţine, aşadar, că pentru a putea fi sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile în temeiul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, legiuitorul delegat a instituit următoarele condiţii de admisibilitate: a) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată, care să privească fie stabilirea şi/sau plata drepturilor salariale sau de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/şi cele privind raporturile de muncă şi de serviciu ale acestui personal, fie stabilirea şi/sau plata drepturilor la pensie, inclusiv cele rezultate din actualizarea/recalcularea/revizuirea drepturilor la pensie sau/şi cele privind alte prestaţii de asigurări sociale ale personalului plătit din fonduri publice, indiferent de natura şi obiectul acestor procese, de calitatea părţilor ori de instanţa competentă să le soluţioneze; b) completul de judecată care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să fi fost legal învestit cu soluţionarea cauzei în primă instanţă sau în calea de atac; c) să existe o chestiune de drept veritabilă, de a cărei lămurire să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; d) chestiunea de drept enunţată să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nici al unei statuări anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Verificând îndeplinirea concomitentă a condiţiilor legale de admisibilitate anterior evocate, se constată că primele două condiţii sunt îndeplinite, întrucât cauza se află în curs de judecată pe rolul Curţii de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, care este competentă să judece în recurs litigiul dedus judecăţii, conform art. 10 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu dispoziţiile Legii-cadru nr. 153/2017, iar litigiul se circumscrie domeniului specific de reglementare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, deoarece acţiunea are ca obiect dreptul la indemnizaţia lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice prevăzut în anexa nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 153/2017.

Este, de asemenea, îndeplinită şi ultima condiţie legală, întrucât din verificările efectuate rezultă că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra problemei de drept supuse dezlegării şi aceasta nu formează obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

În ceea ce priveşte condiţia existenţei unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluţionarea pe fond a cauzei, se constată că aceasta nu este îndeplinită, în ipoteza prezentei sesizări, pentru următoarele considerente:

Se reaminteşte că în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 s-a ţinut seama de „faptul că măsurile legislative propuse pot influenţa pozitiv activitatea instanţelor judecătoreşti, în condiţiile în care, încă dintr-o etapă incipientă, s-ar asigura clarificarea unor chestiuni dificile de drept”. Pe de altă parte, în măsura în care prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 nu s-a derogat de la dispoziţiile art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă, acestea rămân aplicabile, ca drept comun în materia sesizării pentru dezlegarea în prealabil a unei chestiuni de drept, astfel cum a fost subliniat anterior.

Aşa fiind, jurisprudenţa consolidată în legătură cu această condiţie de admisibilitate rămâne de actualitate şi după intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024.

În consecinţă, instanţele specializate în soluţionarea litigiilor menţionate în art. 1 din ordonanţa de urgenţă evocată au obligaţia de a declanşa mecanismul hotărârii prealabile, prin sesizarea adresată Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pe temeiul ordonanţei de urgenţă, numai în acele situaţii în care constată că există o chestiune de drept, în accepţiunea care a fost dată acestei noţiuni prin jurisprudenţa dezvoltată în aplicarea art. 519 şi 520 din Codul de procedură civilă, şi care nu a primit o rezolvare de principiu din partea instanţei supreme.

În jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a statuat, în mod constant, că sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile trebuie să aibă ca obiect o chestiune de drept ce necesită cu pregnanţă a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme cu rol preventiv (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021; Decizia nr. 32 din 24 aprilie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 25 mai 2023; Decizia nr. 70 din 23 octombrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1112 din 11 decembrie 2023).

Pot fi avute în vedere numai acele chestiuni de drept care ridică serioase dificultăţi de interpretare a unor texte normative imperfecte, lacunare ori contradictorii, a unor norme care pot astfel primi înţelesuri şi aplicări deopotrivă divergente în situaţii cvasiidentice, susceptibile de a genera o jurisprudenţă neunitară (Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021).

Într-o primă concluzie se poate reţine că nu orice chestiune de drept ar putea fi supusă unei interpretări de principiu din partea instanţei supreme prin acest mecanism de unificare jurisprudenţială, ci numai aceea care pune în discuţie problema precarităţii textelor de lege incidente în cauză, a caracterului lor dual şi complex. În caz contrar, rolul instanţei supreme ar deveni unul de soluţionare directă a cauzei aflate pe rol şi ar neutraliza rolul instanţei legal învestite, acela de a judeca în mod direct şi efectiv procesul – rol consacrat constituţional.

Totodată, pentru a se putea considera că suntem în prezenţa unei veritabile chestiuni de drept, caracterul complex şi/sau precar al reglementării unei astfel de chestiuni, de natură a conduce la interpretări diferite, precum şi dificultatea completului în a-şi însuşi o anumită interpretare trebuie să rezulte din încheierea de sesizare, completul de judecată învestit cu soluţionarea pricinii fiind ţinut în primul rând să stabilească dacă este o problemă de interpretare, care să prezinte dificultate şi care implică riscul unor dezlegări diferite; simpla dilemă cu privire la înţelesul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanşarea mecanismului hotărârii prealabile (Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42).

Astfel fiind, verificând această condiţie legală de admisibilitate, se reţine din cuprinsul prezentei încheieri de sesizare că reclamantul a exercitat o acţiune în contencios administrativ specifică tutelei prefectului, ce are ca obiect anularea parţială a unei dispoziţii de stabilire a unor drepturi salariale cuvenite cu caracter reparatoriu unui funcţionar public, pentru perioada cuprinsă între 1 noiembrie 2022 şi 30 aprilie 2023. Reclamantul afirmă nelegalitatea dispoziţiei atacate, apreciind că actul normativ care a stat la baza emiterii acesteia, Legea nr. 103/2023 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 321 din 18 aprilie 2023), cea care a aprobat cu completări Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022 pentru completarea art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, poate produce efecte numai pentru viitor, din momentul intrării sale în vigoare, recunoaşterea unor drepturi salariale de la un moment anterior intrării în vigoare a legii (în concret, de la 1 noiembrie 2022) fiind de natură să confere acesteia putere retroactivă, contravenind astfel prevederilor art. 15 alin. (2), art. 78 şi art. 115 din Constituţie.

În acest cadru, instanţa învestită cu soluţionarea recursului declarat de reclamant a solicitat instanţei supreme o interpretare de principiu a prevederilor art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022, aprobată cu completări prin Legea nr. 103/2023, în sensul de a stabili dacă cuantumul brut al indemnizaţiilor lunare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice prevăzut în anexa nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 153/2017 se stabileşte prin înmulţirea coeficientului prevăzut de legea-cadru cu salariul minim brut pe ţară garantat în plată fixat potrivit legii pentru anul 2021, începând cu data de 1 noiembrie 2022 [dată prevăzută expres în art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021] sau începând cu data de 21.04.2023, data intrării în vigoare a Legii nr. 103/2023.

Textul normativ în aplicarea căruia a fost emisă decizia atacată de reclamant, supus interpretării de principiu prin actuala sesizare, a fost introdus printr-o lege de aprobare a unei ordonanţe de urgenţă. Astfel, Legea nr. 103/2023 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 321 din 18 aprilie 2023), prin articol unic, aprobă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115 din 26 august 2022 pentru completarea art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 29 august 2022, cu următoarea completare: „La articolul I, după alineatul (4 2 ) al articolului I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, se introduc două noi alineate, alin. (4 3 ) şi (4 4 ).” Potrivit dispoziţiilor alin. (4 4 ), „prin excepţie de la prevederile alin. (2) şi (4 1 ), începând cu data de 1 noiembrie 2022, cuantumul brut al indemnizaţiilor lunare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice prevăzut în anexa nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se stabileşte prin înmulţirea coeficientului prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările şi completările ulterioare, cu salariul minim brut pe ţară garantat în plată stabilit potrivit legii pentru anul 2021″.

Se observă că textul legii stabileşte, cu suficientă claritate, faptul că, în cazul personalului plătit din fonduri publice, menţionat în cuprinsul anexei nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 153/2017 – Funcţii de demnitate publică alese din cadrul organelor autorităţii publice locale, cuantumul brut al indemnizaţiilor lunare se determină prin înmulţirea coeficientului prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017 cu salariul minim brut pe ţară garantat în plată stabilit potrivit legii pentru anul 2021, începând cu data de 1 noiembrie 2022.

De altfel, instanţa de trimitere nu are nicio dificultate în a interpreta sensul normei incidente, concluzionând în sensul că, prin voinţa expresă a legiuitorului, exprimată în cuprinsul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, a fost stabilită o modalitate diferită de determinare a cuantumului indemnizaţiilor personalului plătit din fonduri publice din categoria celor care ocupă funcţii de demnitate publică alese din cadrul organelor autorităţii publice locale, fiind stabilită şi data de la care acesta poate beneficia de noul mod de calcul al indemnizaţiilor, respectiv 1 noiembrie 2022, o dată anterioară celei la care legea de aprobare a intrat în vigoare.

În aceste circumstanţe se poate considera că prin actul de sesizare se invocă doar formal o problemă de interpretare a prevederilor art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022, aprobată cu completări prin Legea nr. 103/2023.

În considerarea unui raţionament logico-juridic propriu, instanţa de trimitere argumentează în sensul că data intrării în vigoare a legii de aprobare a ordonanţei este distinctă de data la care s-a născut dreptul funcţionarilor respectivi la majorarea salarială, prin calculul salariului, începând cu 1 noiembrie 2022, în modalitatea prevăzută de art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, aşa cum a fost completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022, aprobată cu completări prin Legea nr. 103/2023, fiind vizate, practic, efectele juridice produse pentru perioada de aplicare a ordonanţei, înainte ca aceasta să fi fost aprobată prin lege.

În alte cuvinte, se apreciază că nu poate fi vorba despre o aplicare retroactivă a Legii nr. 103/2023, scopul acestei legi fiind acela de aprobare a actului normativ emis de Guvern cu modificarea efectelor pe care acesta le-a produs. Recalcularea drepturilor salariale conform noilor norme nu are valenţa unei aplicări retroactive a legii civile atât timp cât calculul a fost efectuat după intrarea în vigoare a legii şi în conformitate cu dispoziţiile acesteia. Motivele de nelegalitate susţinute de reclamant, referitoare la retroactivitatea legii, reprezintă veritabile critici de neconstituţionalitate ale articolului unic al Legii nr. 103/2023, iar o astfel de analiză excedează competenţei instanţei de judecată.

Aşadar, cu toate că nu se confruntă cu o reală problemă de interpretare a legii incidente, completul apreciază că se impune, totuşi, declanşarea mecanismului hotărârii prealabile întrucât, în raport cu obiectul litigiului şi cu împrejurarea că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra chestiunii de drept în discuţie, sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 1 alin. (2) şi art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 care prevăd în mod obligatoriu sesizarea.

Dintr-o primă perspectivă, în considerarea celor anterior enunţate, se reaminteşte că nu este posibilă sesizarea instanţei supreme pentru dezlegarea oricărei chestiuni de drept subsumate cauzei acţiunii civile. Aceasta întrucât art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 nu instituie în sarcina instanţelor specializate în materia ce intră sub incidenţa acestui act normativ obligaţia de a declanşa mecanismul pronunţării unei hotărâri prealabile în orice situaţie în care se pune problema aplicării unei dispoziţii legale care nu a format încă obiectul unei dezlegări de principiu a instanţei supreme în mecanismele de unificare a practicii judiciare, ci doar atunci când, în mod real, suntem în prezenţa unei chestiuni de drept veritabile, esenţiale pentru soluţionarea pe fond a unei cauze şi susceptibile de a genera în viitor o jurisprudenţă neunitară.

În absenţa unei dificultăţi reale, interpretarea şi aplicarea legii, în circumstanţele specifice fiecărei cauze, sunt competenţe care aparţin în exclusivitate instanţei de judecată învestite cu soluţionarea cauzei, care nu se poate deroba apelând la mecanismul hotărârii preliminare, întrucât acest mecanism nu poate fi deturnat de la raţiunea reglementării lui de principiu, prin normele cuprinse în Codul de procedură civilă, aceea a asigurării unor dezlegări în drept, de principiu, iar nu a subrogării în atribuţiile jurisdicţionale ale instanţei de judecată (Decizia nr. 64 din 27 septembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1099 din 18 noiembrie 2021, paragraful 109).

Din acest punct de vedere se constată că art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022, aprobată cu completări prin Legea nr. 103/2023, nu prezintă reale dificultăţi de interpretare, în condiţiile în care stabilirea sensului noţiunilor folosite de legiuitor, precum şi al normei de drept în ansamblu presupune aplicarea unor instrumente juridice uzuale, precum interpretarea literală şi gramaticală a textului în discuţie, ţinând cont de înţelesul comun al termenilor utilizaţi, ceea ce reprezintă o chestiune obişnuită, cu care se confruntă în mod permanent instanţele judecătoreşti şi care, raportat la elementele concrete ale cauzei de faţă, nu prezintă nicio dificultate.

Or, atunci când chestiunea de drept nu este una veritabilă, ci reprezintă doar o întrebare formală, care nu ridică nicio dificultate şi al cărei răspuns se impune cu evidenţă, în afara oricărui dubiu, mecanismul hotărârii prealabile, inclusiv cel reglementat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, nu mai trebuie declanşat, pentru simplul motiv că nu există o reală chestiune de drept, care să reclame o rezolvare de principiu.

Un criteriu esenţial pentru testarea dificultăţii chestiunii de drept este aptitudinea acesteia de a genera interpretări multiple, materializate într-o incipientă practică neunitară identificată la nivelul instanţelor judecătoreşti sau/şi opinii teoretice divergente.

În acest caz, unanimitatea opiniilor exprimate, atât jurisprudenţial, cât şi teoretic, în sensul că, în raport cu art. I alin. (4 4 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 115/2022, aprobată cu completări prin Legea nr. 103/2023, cuantumul brut al indemnizaţiilor lunare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice prevăzut în anexa nr. IX lit. C la Legea-cadru nr. 153/2017 se stabileşte prin înmulţirea coeficientului prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017 cu salariul minim brut pe ţară garantat în plată stabilit potrivit legii pentru anul 2021, începând cu 1 noiembrie 2022, evidenţiază faptul că nu există niciun risc de jurisprudenţă neunitară.

Dintr-o altă perspectivă se reţine că interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale date în competenţa instanţei supreme prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 se referă la conţinutul actelor normative, iar nu la controlul conformităţii acestora cu normele constituţionale.

Neconstituţionalitatea afirmată de reclamant prin cererea de chemare în judecată, iar ulterior prin motivele de recurs nu poate fi examinată nici de instanţa de judecată învestită cu soluţionarea cauzei şi nici de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în cadrul procedurii hotărârii prealabile, întrucât, potrivit art. 146 din Constituţie, Curtea Constituţională este unica autoritate de jurisdicţie constituţională care asigură controlul constituţionalităţii legilor, a tratatelor internaţionale, a regulamentelor Parlamentului şi a ordonanţelor Guvernului, stabilind dacă actele respective sunt sau nu sunt constituţionale în raport cu principiile şi dispoziţiile Constituţiei. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu se poate substitui instanţei de contencios constituţional în examinarea dispoziţiilor unei legi cu privire la care se afirmă că încalcă principiul constituţional al neretroactivităţii legii civile, Curtea Constituţională fiind singura care îndeplineşte rolul de „legislator negativ”.

În acest sens a fost conturată şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept (Decizia nr. 11 din 20 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 831 din 14 noiembrie 2014; Decizia nr. 64 din 1 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 959 din 13 noiembrie 2018, paragraful 65; Decizia nr. 42 din 4 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 814 din 24 septembrie 2018, paragraful 90; Decizia nr. 23 din 20 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 770 din 23 septembrie 2019; Decizia nr. 63 din 27 septembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1115 din 23 noiembrie 2021).

Deopotrivă, Curtea Constituţională a României a statuat atât cu privire la efectele ordonanţelor de urgenţă emise de Guvern, cât şi cu privire la principiul neretroactivităţii legii civile, subliniind că o astfel de analiză intră în competenţa exclusivă a forului constituţional (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 830 din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 24 iulie 2008; Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998; Decizia nr. 56 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 179 din 13 martie 2014).

În consecinţă, reţinând că mecanismul de unificare a practicii judiciare constând în pronunţarea unei hotărâri prealabile nu poate fi activat decât în condiţiile restrictive şi cumulative de admisibilitate reglementate prin art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024 şi că, în cazul prezentei sesizări, una din aceste condiţii, aceea referitoare la existenţa unei chestiuni de drept veritabile, nu este îndeplinită, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că sesizarea este inadmisibilă.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 62/2024, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă,