Kingsley împotriva Regatului Unit

11. Între 1984 și 1992, reclamantul a fost singurul director delegat al London Clubs Limited (“LCL”), o companie care deținea și controla șase dintre cele douăsprezece cazinouri autorizate să opereze la Londra. LCL a fost o companie subsidiară a London Clubs International PLC („LCI”), din care reclamantul a fost și directorul administrativ. Ambele companii vor fi denumite în continuare în mod colectiv London Clubs. 12. În iunie 1991 a avut loc un raid la diferitele clădiri ale LCL. Raidul a fost efectuat de către poliție în prezența oficialilor Comitetului de Jocuri pentru Marea Britanie („Consiliul de Jocuri”), un organism statutar care reglementează și monitorizează industria de jocuri de noroc.

O cantitate mare de documente a fost confiscat. În martie 1992, Consiliul de joacă a depus obiecții cu secretarul judecătorilor de licență în ceea ce privește cererea anuală a LCL de reînnoire a licențelor pe care le deține în legătură cu fiecare cazinou. Comitetul de joacă a făcut, de asemenea, cereri de anulare în ceea ce privește licențele existente deținute de LCL. S-a desfășurat o ședință între Consiliul de Jocuri și directorii non-executivi ai LCL și consilierii lor juridici la 26 martie 1992. Ca urmare a acestei ședințe, reclamantul și celelalte directori executivi (cu excepția directorului financiar) au demisionat cu efect de la 30 aprilie 1992, în ceea ce privește înțelegerea că această demisie a fost involuntară și constituie concedierea de către London Clubs.

După aceea, s-a ajuns la un acord între Consiliul de Jocuri și Cluburile de la Londra, prin care LCL ar solicita noi licențe pentru cazinourile prin intermediul societăților de operare reconstituite, la care aplicațiile Comitetul de Jocuri de Jocuri nu ar obiecta. În cazul în care cererile au avut succes și noi licențe au fost acordate de către Magistrații de Licență, LCL s-ar angaja să își predea licențele existente, evitând astfel necesitatea ca cererile de anulare sau reînnoire să fie ascultate. Comitetul de Jocuri a emis LCL cu certificate de consimțământ, pe care LCL le-a fost obligat în mod statistic să le obțină de la Comitetul de Jocuri de Jocuri ca condiție pentru a face o cerere la Magistrații de Licență pentru noi licențe.

Obiecții la eliberarea noi licențe au fost făcute de un proprietar rival de cazino. Cu toate acestea, aceste obiecții au fost respinse și au fost acordate noi licențe în octombrie 1992, după o audiere de trei zile înaintea magistratului de licență. Consiliul de joacă a fost reprezentat la audiere și a exprimat judecătorilor de licență sprijinul său pentru aplicarea LCL, explicând motivele pe care Consiliul de joacă însăși a acordat certificate de consimțământ LCL în următoarele termeni: „În determinarea că ar trebui să elibereze certificate de consimțământ, Consiliul a luat în considerare, printre alți factori relevante, gradul în care LCI a abordat gravele preocupări ale Consiliului în materie de plângere menționată mai sus, și, în special, a avut în vedere următoarele: [Reclamantul a fost numit împreună cu nouă altele] au părăsit compania și a renunțat la acțiunile de conducere…

Consiliul și Poliția au privit în mod extrem de serios chestiunile legate de cererile lor de anulare. Cu toate acestea, ei sunt mulțumiți că practicile inacceptabile au fost eradicate acum și că persoanele responsabile pentru încurajarea sau tolerarea lor au fost eliminate.” 13. În noiembrie 1992, Președintele Comitetului de Jocuri, Lady Littler, s-a adresat Asociației British Casino la prânzul său anual. Discursul ei s-a referit la London Clubs și a comentat: „Noi [Consiliul de Jocuri] ne-am mulțumit că practicile noi și Poliția considerase inacceptabile s-au oprit, că persoanele considerate de Consiliu și de Poliție ca fiind nepotrivă și adecvate au fost eliminate ...” 14. Ca urmare a acestui discurs, consilierii juridici reclamanților au intrat în corespondență cu avocatii Comitetului de joc, pe baza faptului că discursul a fost difamat.

Consiliul de joc a afirmat că „persoanele” menționate au fost acționari minoritari și nu s-a intenționat nicio trimitere la solicitant. Reclamantul nu a acceptat această explicație, dar nu a instituit procedura de difamare. 15. Prin scrisoarea din 22 decembrie 1992, consilierii juridici reclamanților au primit o notificare scrisă de faptul că Comitetul pentru jocuri de noroc a examinat dacă reclamantul este o persoană potrivită și adecvată pentru a deține certificatul de aprobare al Consiliului, astfel cum se prevede în art. 19 din Legea privind jocurile de noroc din 1968 („Legea din 1968”), pentru a deține o poziție de gestionare în industria jocurilor de noroc.

Prin scrisoarea din 23 aprilie 1993, Comitetul pentru jocuri de noroc a informat reclamantul în mod oficial că „a fost în minte să revoce” certificatele din secțiunea 19 a reclamantului și că reclamantul va avea posibilitatea de a declara cazul său împotriva revocarii fie în scris, fie oral la un interviu înaintea Comitetului pentru jocuri de noroc („o audiere în secțiunea 19”). Scrisoarea detaliază chestiunile pe care Consiliul de Jocuri a dorit să le discute cu reclamantul și a făcut referire, de asemenea, la informațiile privind plângerile Comitetului de Jocuri în cererea de anulare a licențelor LCL (care nu au avut loc, de fapt, audierea acestora).

În aceste plângeri, numărul B1 la B9, s-a afirmat, printre altele, că au existat încălcări ale articolului 16 din Legea din 1968, în cazul în care cecurile au fost acceptate fără așteptare că acestea vor fi îndeplinite prompt (B1); că reclamantul a fost implicat în acordarea unor facilități de evaziune a cecurilor către membrii fără a face o investigație adecvată a creditability lor (B2); că cecurile au fost acceptate care au depășit facilitățile de evaziune a cecurilor de autor (B3); că cecurile de terțe părți au fost acceptate într-un mod care să permită evaziunea orientărilor din 1984 ale Asociației British Casino (B4); că jucătorii japonezi au fost asistați în încălcarea reglementărilor japoneze de control al schimburilor (B5); că darurile sau ospitalitatea au fost făcute jucătorilor substanțiali în încălcarea orientările din 1984 (B7) și că metoda informării de calculul „ca de cazinouri de inexurare” în cazinouri produse și era deschise (B9) 16. Consilierii legali ai reclamantului au opus că Consiliul de Jocuri de Jocuri prezidarea audierii secțiunii 19, sugerând crearea unui tribunal independent ca alternativă.

Obiecția principală a reclamantului s-a bazat pe faptul că Comitetul pentru jocuri de noroc a exprimat deja public opinia (la audiere înaintea magistratului de licență) că reclamantul nu era o persoană potrivită și adecvată pentru a rămâne director executiv al cluburilor din Londra. În acest sens, reclamantul a susținut că Consiliul de joc nu a putut fi considerat un tribunal imparțial adecvat pentru a examina problema dacă certificatele reclamantului trebuie revocate. 17. Consiliul de joc a respins cererea de un tribunal independent și audierea din secțiunea 19 deschisă la 11 aprilie 1994 înainte de un grup de trei membri ai Comitetului de joc („panelul”). Ședința a fost desfășurată în privat și a durat șapte zile și jumătate.

Reclamantul a fost reprezentat de avocatul senior. Avocații Comitetului de Jocuri de Jocuri, un oficial al Consiliului de Jocuri de Jocuri și un reprezentant al contabililor Comitetului de Jocuri de Jocuri a participat, de asemenea, la audiere. Prin scrisoarea din 28 mai 1994, reclamantul a fost informat că Comitetul pentru jocuri de noroc nu a considerat că reclamantul este o persoană potrivită și adecvată pentru a continua să dețină certificatele de aprobare ale Consiliului și că, în consecință, Consiliul ar revoca secțiunea 19 certificatele sale în termen de douăzeci și unu de zile de la primirea acestei scrisori. Prezenta scrisoare detaliază chestiunile care au avut legătură cu Comitetul pentru jocuri de noroc și cu plângerile pe care le-a considerat înființate împotriva reclamantului.

18. Efectul revocarii certificatelor din secțiunea 19 a fost faptul că reclamantul nu a putut obține o angajare în orice sector al industriei jocurilor de noroc din Regatul Unit sau în orice jurisdicție care avea o relație cu autoritățile de jocuri de noroc din Regatul Unit. 19. Prin cererea din 23 august 1994, reclamantul a solicitat permisiunea de a solicita revizuirea judiciară a deciziei Comitetului pentru jocuri de noroc de a revoca certificatele sale din secțiunea 19. Decizia a fost contestată din motivul că Comitetul a fost prejudecat sau a avut apariția prejudecății, și că constatările sale au fost vițiate de erori de drept și au fost iraționale. 20. În cursul procedurii de revizuire judiciară, a fost elaborat un document intitulat „Anexa confidențială la procesul-verbal al celei de-a 281-a reuniuni a Consiliului de Jocuri pentru Marea Britanie”, din 21 ianuarie 1993, atașat la o declarație jurată de către președintele Comitetului de Jocuri.

Acest document a consemnat că Consiliul de Jocuri a decis în ședința sa din 21 ianuarie 1993 că are „dovada suficientă înaintea acestuia pentru a concluziona că [reclamantul] ... nu este o persoană potrivită și adecvată pentru a fi director al unei societăți de cazino”. 21. Toate membrii comitetului înainte de care au avut loc audierea secțiunea 19 au fost prezente la ședința consiliului și au fost părți la această decizie, care a fost luată înainte de audierea în sine. 22. Cererea de reexaminare judiciară a fost respinsă la 11 ianuarie 1996 de dl Justiție Jowitt după o audiere care a durat peste șaisprezece zile. El a pronunțat trei hotărâri separate în ceea ce privește recursul reclamantului.

Prima hotărâre a abordat domeniul de aplicare al expresiei „o persoană potrivită și adecvată” în lista 5 din Legea din 1968. A doua hotărâre a luat în considerare afirmația reclamantului că a avut o „așteptare legitimată” că Consiliul de Jocuri ar fi împiedicat să țină seama de orice încălcare a oricărei linii sale directive, cu excepția cazului în care încălcările sunt ilegale. A treia hotărâre, care a abordat provocările „Wednesbury” și acuzațiile de prejudecăți, a mers la 165 de pagini. Dl judecător Jowitt a afirmat că domeniul de aplicare al revizuirii judiciare este astfel încât nu este preocupat să revizuiască concluziile de fapt, precum și un recurs, ci mai degrabă să evalueze dacă concluziile Comitetului a dezvăluit ilegalitate, iraționalitate („iraționalitate din „Wednesbury”) sau necorespunzătoarea procesuală.

23. La paginile 28-93 din a treia hotărâre, dl judecător Jowitt a abordat provocările reclamantei „Wednesbury” cu privire la concluziile referitoare la diferitele plângeri formulate de el. 24. De exemplu, s-a acceptat că cecurile extrase de un jucător, un dl S., pe o bancă spaniolă și elvețiană nu au fost eliminate în termen de douăzeci și o zi după plata într-o bancă britanică, așa cum ar fi cursul normal al evenimentelor. Mai degrabă, timpul mediu pentru clearance-ul a fost de 179 de zile. Consiliul a constatat că această practică a încălcat art. 16 din Legea din 1968, care interzice pariurile de credit, cu excepția cazului în care se schimbă un cec pentru jetonuri. Reclamantul a afirmat că cecurile acceptate nu erau rupte, deoarece niciunul dintre cecurile spaniole nu a fost niciodată dezonorat.

Judecătorul a constatat că concluzia Consiliului – că ceea ce a avut loc a constituit un acord între dl S. și LCL, astfel încât art. 16 a fost încălcat – a fost o concluzie pe care a avut-o dreptul de a ajunge. 25. Cincizeci și șapte de pagini ale celei de-a treia hotărâre au fost dedicate problemei de prejudecare. Dl Justiție Jowitt a descris testul de prejudecare în temeiul legii engleze în următoarele termeni (pp. 93-96 din hotărâre: [Consiliu pentru solicitant] susține că decizia de a revoca certificatele de aprobare ale reclamantului ar trebui să fie anulată pentru că comitetul a fost prejudecat. Motivele pe care au fost acordate permisiunile de deplasare pentru reexaminare judiciară au fost atestate în primul rând că comitetul nu a putut și nu a abordat decizia sa cu obiectivitate și imparțialitate.

În al doilea rând, s-a afirmat că dacă a existat sau nu prejudecăți efective reclamantul a considerat că există și că Consiliul ar fi trebuit să aibă în vedere apariția prejudecății care au fost create prin acțiunile sale ... Nu a existat nici un dezacord între părți cu privire la abordarea pe care instanța ar trebui să o adopte atunci când este susținută prejudecăție. Este un test de două etape. Reclamantul trebuie, în primul rând, să arate din dovada că există o viziune (R. Inner West London Coroner, ex parte Dallaglio [1994] 4 Toate Rapoartele Legii Angliei 139). [Counsel for the Gaming Board] acceptă în mod corespunzător și realist că, având în vedere dovezile disponibile, reclamantul a depășit acest obstacol.

După ce a făcut acest lucru, el trebuie să continue să demonstreze că la o examinare adecvată de către instanța de probă înaintea acesteia se demonstrează un pericol real de nedreptate care s-a produs ca urmare a prejudecății ... [Analiză în acest caz decizia Casei Lordilor din R. Gough [1993] Cazurile de apel 646 ... ilustrează sarcina mea în raport cu această a doua etapă. (1) Orice instanță sesizată de o provocare pe baza prejudecății aparente trebuie să se asigure circumstanțele relevante și să ia în considerare toate dovezile pentru sine, astfel încât să ajungă la propria concluzie cu privire la faptele. (3) În concluzia sa, instanța „personează omul rezonabil”. (4) Întrebarea cu privire la care instanța trebuie să ajungă la propria concluzie de fapt este aceasta: există un pericol real de nedreptate care s-a produs ca urmare a prejudecății?

Prin „real” se menționează nu fără substanță. Un pericol real implică în mod clar mai mult decât un risc minim, mai puțin de o probabilitate. Unul ar putea, cred, de asemenea, să vorbească despre un risc real sau o posibilitate reală. (5) Injustiția va fi avut loc ca urmare a prejudecății dacă „decizia-decizia-decizie a fost considerată în mod incorect cu disfavorabil cazul unei părți la chestiunea examinată de el”. Am luat în considerare „în mod echitabil cu disfavor” în sensul că „a fost predispus sau prejudecat cazul unei părți din motive neconectate cu meritul acestei chestiuni”. (6) Un hotărâtor poate fi considerat în mod incorect în cazul unei părți, fie în mod conștient, fie inconștient.

În cazul în care, ca aici, reclamanții dezacordă în mod expres orice sugestie de prejudecată reală, mi se pare că instanța trebuie să se întrebe neapărat dacă există un pericol real că hotărâtorul a fost prejudecat inconștient. (7) ... instanța [nu] se referă strict la apariția prejudecății, ci mai degrabă la stabilirea posibilității că există o prejudecăție reală, deși inconștientă…

(9) Nu este necesar ca reclamantul să demonstreze o posibilitate reală că ... hotărârea ar fi fost diferită, dar pentru prejudecată; ceea ce trebuie stabilit este adevăratul pericol de prejudecată care a afectat decizia în sensul de a-l fi cauzat pe persoana care a decis, deși inconștient, să cânte în judecată, și astfel să decidă meritele, nedrept.””” Dl judecător Jowitt a aplicat apoi testul prejudecății pe care le-a stabilit faptelor din cauză și a concluzionat că, pe baza dovezilor din față, nu a putut spune că reclamantul a stabilit că există un pericol real de nedreptate care a avut loc ca urmare a prejudecății. El a concluzionat că nu există prejudecăți inconștienți din partea oricărui membru al grupului.

27. Dl judecător Jowitt a afirmat în continuare că dacă, în contravenția constatării sale, există prejudecăți inconștienți din partea grupului, „doctrina necesității” a căzut să fie luată în considerare.

El a spus: „Când un organism este acuzat prin statut cu puterea sau datoria, care nu poate fi delegat, de a lua o decizie în circumstanțe în care apare o chestiune de prejudecăți, deoarece: (i) în conformitate cu această putere sau obligație statutară, s-a constituit o viziune inițială pe o chestiune care afectează interesele cuiva, în ceea ce privește care organismul în exercitarea competenței sau datoriei sale statutare, are după aceea de a lua o decizie, sau de a lua o decizie finală, după primirea și examinarea reprezentărilor pe care le are dreptul de a face sau (ii) în exercitarea unei puteri legale sau a obligației de a lua o decizie de conflict între interesele altora sau celelalte care trebuie să fie luate în considerare propriile interese ale organismului, și (ii) decizia nu va fi convinsă în contitudinea acestuia, cu condițională că: (i) dacă unele dintre persoane care sunt afectate decisiuni pot fi afectate în mod rezonabil de justi și de a legetul său, nu vor fi luate, în mod corespun, în mod corespun, în mod corespun, în mod corespun, în mod corespun, nu vor fi, de a se vedeat în mod corespun, în mod corespun, în mod corest în mod corespun, de a legetul de a nesă.

Avocatul reclamantului a susținut în fața dlui judecător Jowitt că consiliul nu a luat pasul rezonabil de numire a unui organism independent pentru a auzi dovezi și a raporta comitetului. Dl judecător Jowitt a respins depunerea, deoarece nu ar fi putut fi făcută nicio trimitere utilă unui tribunal independent care nu implică o delegație impermisibilă. 28. În ceea ce privește toate celelalte acuzații formulate de reclamant, dl judecător Jowitt a concluzionat că reclamantul nu a stabilit că decizia Comitetului este irațională sau irațională sau să prezinte motive suficiente de reexaminare judiciară. Dl judecător Jowitt a remarcat că, încercând să-și întocmească acuzațiile în termeni de „irazonabilitate” în ceea ce privește „Wednesbury”, reclamantul face, de fapt, o încercare imposibilă de a readresa cazul ca și în cazul apelului pentru a avea meritele factuale ale cauzei reexaminate.

29. Curtea de Apel, după o audiere orală din 4 iulie 1996, a refuzat o cerere de concediu de recurs din decizia dlui judecător Jowitt. Lordul Justiție Morritt (cu care a fost de acord Lordul Justiție Hobhouse) a susținut, în ceea ce privește „doctrina de necesitate”, după cum urmează: „Sunt pregătit să presupun în favoarea [reclamantului] că ar avea un caz argumentabil suficient pentru a justifica concedierea de recurs, că există un risc real că hotărârea tribunalului a fost acționată prin prejudecăți, chiar dacă nu au fost de fapt prejudecat împotriva lui. Acest lucru ar lăsa întrebarea modul în care doctrina necesității ar fi aplicată faptelor cazului.

[Counsel pentru reclamant] nu a încercat să propună că propunerile de drept care [domnul Justiție Jowitt] denunțate, și pe care le-am citat, nu au fost formulate cu exactitate de el, dar el a încercat să provoace concluzia finală, la care tocmai am menționat, că nu ar fi putut fi [nu] utilă trimitere la un tribunal independent care nu a implicat o delegație impermisibilă. Întrebarea prejudecății depinde, prin urmare, de punctul foarte limitat al faptului că este argumentabil că [Dl. Justiție Jowitt] a fost greșit în acest sens. Sunt obligat să spun că, în acest punct limitat, cred că el a fost manifeste dreptate. Decizia pentru Consiliu a fost, la sfârșitul zilei, dacă dl Kingsley a fost sau nu o persoană potrivită și potrivită.

Aceasta nu ar putea fi delegată într-o comisie independentă și dacă acestea ar fi acționate prin prejudecăți, aparente sau reale, atunci decizia ar trebui să fie luată de acestea. Prin urmare, pe baza doctrinei de necesitate, care este acceptată, nu ar fi putut exista un comitet independent semnificativ și decizia ar fi susținută deoarece decizia trebuie luată de Consiliu și nu ar putea fi delegată la tribunalul independent. Mi se pare că nu există nici un punct argumentant, vulnerabil în această parte a cazului, care ar justifica concedierea de recurs.” 30. Consiliul de Jocuri pentru Marea Britanie („Consiliul de Jocuri”) este un organism statutar, înființat în temeiul articolului 10 din Legea de Jocuri din 1968 („Legea din 1968”) pentru a reglementa și monitoriza industria de jocuri de noroc.

Pentru ca orice societate să obțină licența de joc necesară pentru sedii, un certificat trebuie să fie eliberat în primul rând de către Comitetul pentru jocuri de noroc care consimțează societății care solicită o astfel de licență (Schedulul 2, punctul 3 alineatul (1) din Legea din 1968). 31. În temeiul articolului 19 din Legea din 1968, Consiliul de Jocuri emite certificate persoanelor fizice pentru a le permite să dețină anumite poziții în industria jocurilor de noroc. Un certificat, o dată emis, continuă să fie în vigoare cu excepția cazului în care și până când acesta este revocat. Consiliul de Jocuri poate revoca certificatul în orice moment, dacă pare la comitetul că persoana cui se referă nu este o persoană potrivită și adecvată pentru a îndeplini funcția specificată sau să acționeze în capacitatea specificată (Schedul 5, punctul 6, din Legea 1968). Notificarea scrisă a revocației trebuie dată titularului certificatului de douăzeci de zile.

Consiliul de Jocuri a elaborat o procedură prin care un individ este trimis o scrisoare în care Consiliul afirmă că este de acord să își revoce certificatul, urmată de prezentarea de rapoarte scrise și/sau o audiere orală.

11. Between 1984 and 1992 the applicant was the sole managing director of London Clubs Limited (“LCL”), a company which owned and controlled six of the twenty casinos licensed to operate in London. LCL was a subsidiary company of London Clubs International PLC (“LCI”) of which the applicant was also managing director. Both companies will hereafter be collectively referred to as London Clubs. 12. In June 1991 a raid took place at the various premises of LCL. The raid was carried out by the police in the presence of officials of the Gaming Board for Great Britain (“the Gaming Board”), a statutory body which regulates and monitors the gaming industry. A large quantity of documents was seized. In March 1992 the Gaming Board lodged objections with the clerk to the Licensing Magistrates with regard to LCL's annual application for renewal of the licences it held in respect of each of its casinos.

The Gaming Board also made cancellation applications in respect of the existing licences held by LCL. A meeting was held between the Gaming Board and the non-executive directors of LCL and their legal advisers on 26 March 1992. As a result of that meeting, the applicant and the other executive directors (with the exception of the finance director) resigned with effect from 30 April 1992, on the understanding that such resignation was involuntary and constituted dismissal by London Clubs. Subsequently an agreement was reached between the Gaming Board and London Clubs, whereby LCL would apply for new licences for the casinos via reconstituted operating companies, to which applications the Gaming Board would not object.

If the applications were successful and new licences were granted by the Licensing Magistrates, LCL would undertake to surrender its existing licences, thereby avoiding the necessity for the applications for cancellation or renewal to be heard. The Gaming Board issued LCL with certificates of consent, which LCL was statutorily obliged to obtain from the Gaming Board as a prerequisite to making an application to the Licensing Magistrates for new licences. Objections to the issuing of new licences were made by a rival casino owner. However, these objections were rejected and new licences were granted in October 1992, after a three day hearing before the Licensing Magistrates.

The Gaming Board was represented at the hearing and expressed to the Licensing Magistrates its support for the application of LCL, explaining the grounds on which the Gaming Board itself had granted LCL certificates of consent in the following terms: “In determining that it should issue certificates of consent the Board took into consideration, amongst other relevant factors, the degree to which LCI had addressed the Board's grave concerns at the matters of complaint referred to above, and in particular had in mind the following: Those executive directors of LCI and of [LCL] who in the Board's view carried the principal responsibility for the matters of complaint ... [the applicant was named along with nine others] have left the company and relinquished their management shares…

The Board and Police viewed the matters raised in their cancellation applications extremely seriously. However they are satisfied that the practices that were unacceptable have now been eradicated and that those individuals responsible for encouraging or tolerating them have been removed.” 13. In November 1992 the Chairman of the Gaming Board, Lady Littler, addressed the British Casino Association at its annual luncheon. Her speech referred to London Clubs and commented: “We [the Gaming Board] satisfied ourselves that the practices we and the Police had regarded as unacceptable had ceased, that persons regarded by the Board and Police as not fit and proper had been removed ...” 14. As a result of this speech, the applicant's legal advisers entered into correspondence with the Gaming Board's solicitors, on the basis that the speech was defamatory.

The Gaming Board alleged that the “persons” referred to were minority shareholders and no reference to the applicant was intended. The applicant did not accept this explanation, but did not institute defamation proceedings. 15. By a letter of 22 December 1992, the applicant's legal advisers received written notice that the Gaming Board was considering whether the applicant was a fit and proper person to hold the Board's certificate of approval, as required by section 19 of the Gaming Act 1968 (“the 1968 Act”) in order to hold a management position in the gaming industry. By a letter dated 23 April 1993, the Gaming Board informed the applicant formally that it was “minded to revoke” the applicant's section 19 certificates and that the applicant would be given the opportunity to state his case against revocation either in writing or orally at an interview before the Gaming Board (“a section 19 hearing”).

The letter detailed the matters which the Gaming Board wished to discuss with the applicant and also referred to the particulars of the Gaming Board's complaints in the application for cancellation of LCL's licences (the hearing of which had, in fact, never taken place).

In these complaints, numbered B1 to B9, it was claimed, inter alia, that there had been breaches of section 16 of the 1968 Act, in that cheques had been accepted without any expectation that they would be met promptly (B1); that the applicant had been involved in granting cheque-cashing facilities to members without proper investigation of their creditworthiness (B2); that cheques had been accepted which exceeded the authors' cheque-cashing facility (B3); that third-party cheques had been accepted in a way which would permit circumvention of the 1984 Guidelines of the British Casino Association (B4); that Japanese players had been assisted in breaching Japanese exchange-control regulations (B5); that gifts or hospitality had been made to substantial players in breach of further 1984 guidelines (B7); and that the method for computing the “cash drop” in casinos produced inaccuracies, and was open to abuse (B9).

Examples were given. 16. The applicant's legal advisers objected to the Gaming Board presiding the section 19 hearing, suggesting that an independent tribunal be set up as an alternative. The applicant's principal objection was based on the fact that the Gaming Board had already publicly expressed the view (at the hearing before the Licensing Magistrates) that the applicant was not a fit and proper person to remain an executive director of London Clubs. As such, the applicant contended, the Gaming Board could not be considered an impartial tribunal appropriate to consider the issue of whether the applicant's section 19 certificates should be revoked. 17. The Gaming Board rejected the request for an independent tribunal and the section 19 hearing opened on 11 April 1994 before a panel of three, all members of the Gaming Board (“the Panel”).

The hearing was conducted in private and lasted for seven and a half days. The applicant was represented by senior counsel. The Gaming Board's solicitors, a senior Gaming Board official and a representative of the Gaming Board's accountants also attended the hearing. By a letter dated 28 May 1994, the applicant was informed that the Gaming Board did not consider the applicant to be a fit and proper person to continue to hold the Board's certificates of approval and that, accordingly, the Board would revoke his section 19 certificates within twenty-one days of receipt of the letter. This letter detailed the matters which had been of concern to the Gaming Board and the complaints that it deemed established against the applicant.

18. The effect of the revocation of the section 19 certificates was that the applicant was unable to obtain employment in any sector of the gaming industry in the United Kingdom or in any jurisdiction which had a relationship with the United Kingdom gaming authorities. 19. By an application dated 23 August 1994, the applicant sought leave to apply for judicial review of the decision of the Gaming Board to revoke his section 19 certificates. The decision was challenged on the grounds that the Panel was biased, or had the appearance of bias, and that its findings were vitiated by errors of law and were irrational. 20. In the course of the judicial review proceedings, a document entitled “Confidential Annex to Minutes of the 281st Board Meeting of the Gaming Board for Great Britain”, dated 21 January 1993, was produced, attached to an affidavit sworn by the Chairman of the Gaming Board.

This document recorded that the Gaming Board had decided at its meeting on 21 January 1993 that it had “sufficient evidence before it to conclude that [the applicant] ... was not a fit and proper person to be a director of a casino company”. 21. All the members of the Panel before which the section 19 hearing took place had been present at the Board meeting and were parties to this decision, which had been taken prior to the hearing itself. 22. The application for judicial review was dismissed on 11 January 1996 by Mr Justice Jowitt after a hearing lasting over sixteen days. He delivered three separate judgments in respect of the applicant's appeal. The first judgment dealt with the scope of the phrase “a fit and proper person” in Schedule 5 of the 1968 Act.

The second judgment considered the applicant's claim that he had a “legitimate expectation” that the Gaming Board would be precluded from taking account of any breaches of its guidelines unless the breaches were unlawful. The third judgment, which dealt with “Wednesbury” challenges and allegations of bias, ran to 165 pages. Mr Justice Jowitt stated that the scope of the judicial review was such that he was not concerned to review findings of fact, as for an appeal, but rather to assess whether the findings of the Panel disclosed illegality, irrationality (“Wednesbury unreasonableness”) or procedural impropriety. 23. On pages 28 to 93 of the third judgment, Mr Justice Jowitt dealt with the applicant's “Wednesbury” challenges to the findings in respect of the various complaints made of him.

24. By way of example, it was accepted that cheques drawn by one player, a Mr S., on a Spanish and a Swiss bank were not cleared within twenty-one days after payment into a British bank, as would be the normal course of events. Rather, the average time for clearance was 179 days. The Board found that this practice breached section 16 of the 1968 Act, which prohibits credit betting save when a cheque is exchanged for tokens. The applicant alleged that the cheques he accepted were not shams, as none of the Spanish cheques was ever dishonoured. The judge found that the Board's conclusion – that what took place amounted to an agreement between Mr S. and LCL, such that section 16 was breached – was a conclusion it was entitled to reach.

25. Fifty-seven pages of the third judgment were devoted to the issue of bias. Mr Justice Jowitt described the test of bias under English law in the following terms (pp. 93-96 of the judgment): “[Counsel for the applicant] submits that the decision to revoke the applicant's section 19 certificates of approval should be quashed because the Panel was biased. The grounds on which leave to move for judicial review were granted asserted firstly that the Board could not and did not approach its decision with objectivity and impartiality. Secondly, it was asserted that whether or not there was actual bias the applicant reasonably believed there was and that the Board should have had regard to the appearance of bias which had been created by its actions ... There was no disagreement between the parties as to the approach the court should adopt when bias is alleged.

It is a two-stage test. The applicant has first to show from the evidence that there is an appearance of bias (R. v. Inner West London Coroner, ex parte Dallaglio [1994] 4 All England Law Reports 139). [Counsel for the Gaming Board] properly and realistically accepts that in the light of the available evidence the applicant has surmounted this hurdle. Having done so, he has to go on to show that on a proper examination by the court of the evidence before it there is demonstrated a real danger of injustice having occurred as a result of bias ... [The analysis in that case of] the decision of the House of Lords in R. v. Gough [1993] Appeal Cases 646 ... illuminates my task in relation to this second stage.

'(1) Any court seised of a challenge on the ground of apparent bias must ascertain the relevant circumstances and consider all the evidence for itself so as to reach its own conclusion on the facts… (3) In reaching its conclusion the court “personifies the reasonable man”. (4) The question on which the court must reach its own factual conclusion is this: is there a real danger of injustice having occurred as a result of bias? By “real” is meant not without substance. A real danger clearly involves more than a minimal risk, less than a probability. One could, I think, as well speak of a real risk or a real possibility. (5) Injustice will have occurred as a result of bias if “the decision-maker unfairly regarded with disfavour the case of a party to the issue under consideration by him”.

I take “unfairly regarded with disfavour” to mean “was pre-disposed or prejudiced against one party's case for reasons unconnected with the merits of the issue”. (6) A decision-maker may have unfairly regarded with disfavour one party's case either consciously or unconsciously. Where, as here, the applicants expressly disavow any suggestion of actual bias, it seems to me that the court must necessarily be asking itself whether there is a real danger that the decision-maker was unconsciously biased. (7) ... the court is [not] concerned strictly with the appearance of bias but rather with establishing the possibility that there was actual although unconscious bias…

(9) It is not necessary for the applicant to demonstrate a real possibility that the ... decision would have been different but for the bias; what must be established is the real danger of bias having affected the decision in the sense of having caused the decision-maker, albeit unconsciously, to weigh the competing contentions, and so decide the merits, unfairly.' ” 26. Mr Justice Jowitt then applied the test of bias which he had set out to the facts of the case, and concluded that, on the evidence before him, he could not say that the applicant had established that there was a real danger of injustice having occurred as a result of bias. He concluded that there was no unconscious bias on the part of any of the Panel members.

27. Mr Justice Jowitt stated further that if, contrary to his finding, there was unconscious bias on the part of the Panel, the “doctrine of necessity” fell to be considered.

He said: “When a body is charged by statute with the power or duty, which cannot be delegated, to make a decision in circumstances in which a question of bias arises because: (i) in pursuance of that statutory power or duty an initial view has been formed upon a matter affecting the interests of someone in respect of whom the body in the exercise of its statutory power or duty has thereafter to make a decision, or final decision, after receiving and considering representations which he is entitled to make or (ii) in the exercise of a statutory power or duty to make a decision a conflict arises between the interests of another or others which have to be taken into account and the body's own interests: the decision will not be liable to be impugned on account of bias provided that: (i) if only some of those charged with the power or duty to decide are potentially affected by bias such of them as can lawfully withdraw from the decision-making do so, and (ii) those of the decision-makers who are potentially affected by bias but cannot lawfully withdraw use their best endeavours to avoid the effect of bias and, consistently with the purpose for which its decision has to be made, the body takes what reasonable steps are open to it to minimise the risk of bias affecting them ...” Mr Justice Jowitt indicated that if, contrary to his finding,

there was unconscious bias on the part of the Panel, the doctrine of necessity would apply, and the decision of the Panel would stand. Counsel for the applicant submitted before Mr Justice Jowitt that the Board had failed to take the reasonable step of appointing an independent body to hear evidence and report to the Panel. Mr Justice Jowitt rejected the submission, on the grounds that no useful reference could have been made to an independent tribunal which did not involve an impermissible delegation. 28. In respect of all other allegations brought by the applicant, Mr Justice Jowitt concluded that the applicant had failed to establish that the Panel's decision was irrational or unreasonable or to make out any sufficient ground for judicial review.

Mr Justice Jowitt noted that, by trying to frame his allegations in terms of “Wednesbury unreasonableness”, the applicant was in fact making an impermissible attempt to re-argue the case as though on appeal in order to have the factual merits of the case re-examined. 29. The Court of Appeal, after an oral hearing on 4 July 1996, refused an application for leave to appeal from Mr Justice Jowitt's decision. Lord Justice Morritt (with whom Lord Justice Hobhouse agreed) held, on the “doctrine of necessity,” as follows: “I am prepared to assume in favour of [the applicant] that he would have an arguable case sufficient to justify leave to appeal, that there was a real risk that the decision of the tribunal had been actuated by bias even though they were not in fact biased against him.

That would leave the question of how the doctrine of necessity would be applied to the facts of the case. [Counsel for the applicant] did not seek to suggest that the propositions of law which [Mr Justice Jowitt] enunciated, and which I have quoted, were not accurately formulated by him, but he sought to challenge the final conclusion, to which I have just referred, that there could have been [no] useful reference to an independent tribunal which did not involve an impermissible delegation. The question of bias, therefore, depends on the very limited point of whether it is arguable that [Mr Justice Jowitt] was wrong in that respect. I am bound to say that, on that limited point, I think he was manifestly right.

The decision for the Board was, at the end of the day, whether or not Mr Kingsley was a fit and proper person. That could not be delegated to an independent panel and if they were actuated by bias, apparent or real, then the decision would still have to be made by them. Therefore, on the doctrine of necessity, which is accepted, there could have been no meaningful independent panel and the decision would stand because the decision has to be made by the Board and could not be delegated to the independent tribunal. It seems to me that there is no arguable point, susceptible on this part of the case, which would justify giving leave to appeal.” 30. The Gaming Board for Great Britain (“the Gaming Board”) is a statutory body, established under section 10 of the Gaming Act 1968 (“the 1968 Act”) to regulate and monitor the gaming industry.

In order for any company to obtain the requisite gaming licence for premises, a certificate must first be issued by the Gaming Board consenting to the company applying for such a licence (Schedule 2, paragraph 3(1), of the 1968 Act). 31. Under section 19 of the 1968 Act the Gaming Board issues certificates to individuals in order that they be permitted to hold certain positions in the gaming industry. A certificate, once issued, continues to be in force unless and until it is revoked. The Gaming Board may revoke the certificate at any time if it appears to the Board that the person to whom it relates is not a fit and proper person to perform the specified function or act in the specified capacity (Schedule 5, paragraph 6, of the 1968 Act).

Twenty-one days' written notice of the revocation must be given to the certificate holder. The Gaming Board has developed a procedure whereby an individual is sent a letter in which the Board states that it is minded to revoke his certificate. This is followed by the submission of written representations and/or an oral hearing.