În cauza Garagounis c. Italia, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea întâi), care face parte dintr-un comitet compus din Frederic Krenc, președintele Raffaele Sabato, Alain Chablais, judecători și Liv Tigerstedt, grefătoare adjunctă de secțiune a cererii (n 37642/23) adresată împotriva Republicii Italiene și al cărei resortisant german și grec, domnul Nikolas Garagounis, născut în 1970 și rezident la Roma, reprezentat de domnul L. Coraggio, avocat la Roma, a sesizat Curtea la 5 octombrie 2023 în temeiul articolului 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ( Convenția, decizia de a aduce la cunoștința guvernului italian A se vedea, de asemenea, hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauzele conexate C-182/03 și C-212/03, ECLI:EU:C:2006:291, punctul 66. observațiile părților, decizia guvernelor germane și elene de a nu invoca dreptul lor de a-și exercita dreptul de a-și exercita drepturile în cadrul procedurii [art. 36 alineatul (1) din convenție], După ce au deliberat în camera Consiliului la 16 octombrie 2025, hotărârea a fost adoptată la această dată, în care se referă la domeniul de aplicare al garanțiilor procedurale de avertizare (ammonimento) ) care a fost impusă reclamantului de către șeful poliției din Roma (questore La 17 martie 2015, dl F. a formulat o cerere la Questore de la Roma pentru a pune la dispoziție un avertisment împotriva reclamantului, în temeiul articolului 8 din Decretul-lege nr. 11 din 23 februarie 2009 privind măsurile urgente de securitate publică și de combatere a violenței sexuale și a hărțuirii ( Decretul-lege nr. 11/2009 mai), convertit în Legea nr. 38 din 23 aprilie 2009, la 24 aprilie 2015, Questore a emis un avertisment cu privire la solicitant și i-a fost notificat personal la 19 mai 2015. AVÂND ÎN VEDERE motivele speciale legate de celeritatea măsurii administrative și de necesitatea și urgența de a adopta măsura de quo, în vederea protejării integrității părții respective, deschiderea procedurii nu a făcut obiectul unei notificări [în conformitate cu art. 7 alineatul (1) din Legea nr. 241/90]. (...) Avertizează GARAGO UNITE Nikolas, invitându-l să adopte o conduită în conformitate cu legea și solicitându-i să se abțină de la orice comportament persecutator la adresa părții vătămate și a rudelor sale. Ca urmare a unei căi de atac în mod direct formulate de reclamant prin care acesta contesta în special faptul că nu a fost ascultat înainte de adoptarea de către questore În ceea ce privește contestația reclamantului potrivit căreia nu a fost ascultat, prefectul a declarat următoarele: AVÂND ÎN VEDERE că adoptarea măsurii contestate viza să răspundă urgenței și necesității de a proteja partea vătămată și, prin urmare, de a-și păstra integritatea și confidențialitatea și de a evita ca dl GARAGOUIS să continue să comită acte de persecuție de același tip cu cele deja comise (...) La 7 decembrie 2015, reclamantul a făcut apel la măsura în litigiu în fața Tribunalului Administrativ Regional din Roma ("TAR") și s-a plâns în special de presupusa încălcare a dreptului său de participare la procedura administrativă garantată prin art. 7 din Legea nr 241 din 7 august 1990 (precum Legea nr. 241/1990). Pe motiv că nu a fost nici informat cu privire la deschiderea procedurii administrative, nici nu a fost ascultat. Prin hotărârea nr. 3200 din 2022, TAR a confirmat măsura contestată și, în ceea ce privește motivul invocat de aceasta, stabilește următoarele: Prin urmare, termenele procedurii trebuie să fie compatibile cu posibilitatea persoanei vătămate de a depune plângere, iar o durată excesivă ar putea compromite această posibilitate (...), pe lângă faptul că nu garantează realizarea obiectivului (...) constând în descurajarea autorului comportamentului dăunător de a-și continua acțiunea. Consecințele menționate au un impact asupra sănătății psihice și fizice a victimei care suferă acte de persecuție și, prin urmare, au un impact rezonabil asupra dreptului la o dezbatere contradictorie a persoanei vizate de o avertizare orală, care trebuie amânată. La 21 octombrie 2022, reclamantul a făcut apel la hotărârea în fața Consiliului de Stat. El a repetat faptul că a fost nici informat cu privire la deschiderea procedurii administrative, nici ascultat. În hotărârea sa nr. 2496 din 9 martie 2023, devenit definitiv la 10 martie 2023 octombrie 2023, Consiliul de Stat a confirmat măsura de avertizare și, în ceea ce privește cerința ca reclamantul să fie ascultat, a statuat în aceste condiții În cadrul procedurilor administrative care vizează emiterea unei măsuri de avertizare (...), [în ceea ce privește] natura eminent preventivă (...) a acestui act [nu este util] d a informa [autorul unui comportament prejudiciabil] de la deschiderea procedurii, în sensul articolului 7 din Legea nr. 241/1990 (Consiliul de Stat, nr. 2419, Hotărârea din 2016) și cu atât mai puțin audierea prealabilă a acesteia (Consiliul de Stat., nr. 11111, Hotărârea din 2022). De altfel, în prezenta cauză, motivele de urgență, spre deosebire de ceea ce este susținut în actul de punere în aplicare a măsurii în cauză, apar în mod clar din măsura în cauză, în partea în care se referă la comportamentele persecutoare dovedite, repetate și continue adoptate de către partea vătămată, precum și în partea în care aceasta justifică în mod expres decizia de a nu informa [acesta] cu privire la deschiderea procedurii, în vederea protejării integrității părții vătămate Aceste observații sunt suficiente pentru a afirma caracterul rezonabil și proporțional al deciziei adoptate cu privire la acest punct. (...) faptul că apelantul nu a fost ascultat de către autoritatea inferioară în cursul procedurii nu a avut nici o importanță, deoarece administrația a fost de o largă putere discreționară în desfășurarea anchetei. La art. 8 din Decretul-lege nr. 11/2009 prevede că alegerea instrumentelor care urmează să fie utilizate pentru desfășurarea activității este lăsată la latitudinea autorității publice de siguranță (Consiliul de Stat, nr. 2620, Hotărârea din 2020). În cele din urmă, în ceea ce privește intervalul de timp scurs între încheierea ultimului act de punere în aplicare și data la care avertismentul oral a fost comunicat la apel, acest termen poate fi imputat, fără îndoială, nevoilor de colectare, de luare în considerare și comparație a probelor obținute în cursul procesului de luare în custodie publică, care pot fi compuse din diverse informații sumare ale martorilor, precum și din e-mailuri, scrisori și declarații. Invocând articolele 6 și 13 din convenție, reclamantul susține că procedura internă, care a condus la adoptarea de către chestor În plus, consideră că motivele invocate de autoritățile naționale pentru a justifica măsura în cauză nu au fost nici relevante, nici suficiente. CU PRIVIRE LA GRIEF TIRÉTUL DE PARTICIPARE A recurentului la procesul decizional Având în vedere jurisprudența sa și natura plângerii reclamantului, Curtea, amanta calificării juridice a faptelor cauzei (a se vedea, de exemplu, Radomilja și alții c. Croația [GC], n 37685/10 și 22768/12, § 114 și 126, 20 martie 2018 și M.G. c. Lituania, 6406/21, § 78-79, 20 februarie 2024), consideră că este necesar să se ia în considerare spătarul formulat sub unghiul articolului 8 din Convenție (Giuliano Germano c. Italia, n 10794/12, § 58, 22 iunie 2023). Guvernul susține că argumentele pe care le-a dezvoltat pe fond sunt relevante și în raport cu cele două dispoziții. Cu privire la admisibilitatea 10. Zanola c. Italia 59963/21, § 33, 14 decembrie 2023), guvernul excită neobosirea căilor de atac interne, reproșându-l pe solicitant să fi invocat în mod explicit în fața instanțelor interne nici art. 8, nici dreptul la viață privată. Curtea ia notă de faptul că reclamantul a contestat în orice stadiu al procedurii interne faptul că nu a fost informat cu privire la deschiderea procedurii care a dus la adoptarea măsurii de avertizare referitoare la acesta (punctele 6 litera (c). Mai mult decât atât, având în vedere faptul că reclamanții nu sunt obligați să își exprime obiecțiunile, fie în fața instanțelor interne, fie în fața Curții, în termeni specifici sau în conformitate cu un raționament juridic care reflectă abordarea urmată de Curte cu privire la diferitele aspecte care pot fi ridicate în raport cu Convenția, fiind suficient de suficient ca acestea să își exprime cauza în esență ( Yüksel Yalçćnkaya c. Türkiye [GC], n 15669/20, § 280, 26 septembrie 2023, Radomilja și altele menționate anterior, §§ 116 și 117, și compară cu Farzalyev c. Azerbaidjan, n 29620/07, §§ 55-56, 28 mai 2020), Curtea consideră că este necesar să se respingă excepția guvernamentală. 11. Reiserând argumentele prezentate în cadrul cauzei Giuliano Germano (citată la punctul 71), guvernul ridică, de asemenea, o excepție de la o incompatibilitate rațională cu dispoziția în litigiu. Acesta se bazează în special pe caracterul izolat al interpretării reținute în hotărârea menționată anterior Giuliano Germano , în care Curtea aplică pentru prima dată art. 8 unei măsuri de avertizare și asupra faptului că această măsură nu este de natură penală și nu are niciun efect stigmatizant. În plus, potrivit guvernului, spre deosebire de cauza Õ Giuliano Germano , dreptul la viață de familie nu intră în joc în prezenta cauză. Giuliano Germano (citată la punctul 79), Curtea respinge, de asemenea, această excepție. 12. Constatând că acest at nu este în mod vădit nefondat sau inadmisibil pentru un alt motiv prevăzut la art. 35 din Convenție, Curtea declară că este admisibil. Pe fond 13. Principiile generale privind protecția dreptului la viață privată, în special cele privind garanțiile procedurale în materie de avertizare și cadrul juridic relevant au fost recent rezumate în Hotărârea Giuliano Germano (citată la punctul 23-58, 73-82 și 90-145) 14. Reclamantul susține că procedura internă nu a permis garantarea participării sale la procesul decizional într-o măsură suficientă pentru a asigura protecția necesară a intereselor sale. 15. Guvernul contestă concluziile la care a ajuns Curtea în cauza Giuliano Germano În plus, el observă că, potrivit jurisprudenței urmate cel mai adesea de Consiliul de Stat, dreptul de a fi notificat un act și dreptul de a fi ascultat în cursul procedurii administrative nu se aplică procedurii care duce la adoptarea unui avertisment, deoarece o cerință de urgență este inerentă acestui tip de măsură. În orice caz, el consideră că, în speță, questore a furnizat, deși într-o manieră succintă, o motivare suficientă a deciziei pe care a luat-o el de a nu-l asculta pe solicitant. În sfârșit, acesta a precizat că acesta și-a putut expune argumentele ex post, în primul rând prin exercitarea unei căi de atac ierarhice în fața prefectului și, în al doilea rând, în fața instanțelor administrative. 16. În speță, Curtea arată că reclamantul nu a fost ascultat de către questore înainte ca acesta să adopte măsura în litigiu. Prin urmare, nu a avut posibilitatea de a formula argumente în sprijinul poziției sale. În plus, Curtea constată că procesul-verbal al avertizării nu a dat naștere circumstanțelor urgente care ar fi făcut necesară o măsură urgentă. Procesul-verbal se limita la menionarea faptului că există o necesitate mai mult decât atât, Comisia a considerat că questorele a considerat că questorele a fost considerat ca fiind o măsură preventivă (a se vedea punctul 3 de mai sus) și că, în cazul unei situații de urgență, prefectul, TAR și Consiliul de Stat au considerat că questorele a fost o chestiune de urgență. a avut o largă putere discreționară și că alegerea modalităților de investigare ar trebui lăsată la aprecierea sa liberă (punctele 7 de mai sus). 17. Curtea observă că abordarea jurisprudențială a instanțelor administrative în speță este în contradicție cu abordarea jurisprudențială pe care Curtea a invocat-o în cauza Giuliano Germano (citată anterior, §§ 37-40 și 115-117), care a fost urmată în principal de jurisprudența națională. În plus, aceasta arată că: în sine, și pe baza unei jurisprudențe recente a Consiliului de Stat (hotărârea nr. 3420 din 2023), guvernul susține că, potrivit jurisprudenței de astăzi, procedurile de prevenire a hărțuirii, ca urmare a naturii lor preventive, trebuie să fie întotdeauna considerate urgente: aceasta înseamnă că art. 7 din Legea nr. 241/1990, care prevede obligația de a notifica persoanei vizate de avertizarea privind deschiderea unei proceduri administrative, nu se aplică și că această obligație nu este, în general, respectată în cadrul procedurilor privind avertizarea. 18. Curtea constată că această abordare este în contradicție cu principiul pe care Curtea l-a considerat compatibil cu art. 8 din Convenție, potrivit căruia chestora poate decide dacă se poate deroga de la dreptul de a lua o decizie în cazul unei urgențe, cu condiția ca acesta să justifice o astfel de derogare și cu condiția ca măsura în cauză să fie supusă controlului jurisdicțional al instanțelor administrative competente (Giuliano Germano, menționat anterior, §§ 115-117).În opinia Curții, revenirea la această abordare consacrată în cauza Giuliano Germano ar putea constitui o problemă în ceea ce privește calitatea bazei juridice și a garanțiilor împotriva arbitrarului. Cu toate acestea, aceasta nu are nevoie să tragă concluzii în prezenta cauză ținând cont de considerațiile de mai jos. 19. nu și-a motivat în mod corespunzător decizia și că autoritățile interne nu au efectuat o examinare independentă a existenței unui risc iminent sau a altor motive care ar putea justifica o derogare de la dreptul reclamantului de a fi ascultat. motivele de urgență (...) apar în mod clar din măsura în cauză, în partea în care se face referire la comportamentele persecutoare dovedite, repetate și continue adoptate de către persoana care face apel la aceasta, Curtea consideră că este foarte generică și nu se sprijină pe nici o bază de fapt care să o poată susține. 20. În plus, Curtea constată că faptul că măsura în cauză a fost notificată numai la aproape două luni de la sesizarea questore , notificarea propriu-zisă care a durat mai mult de trei săptămâni (punctele 3 de mai sus) este suficientă pentru a respinge argumentul autorităților naționale și al guvernului cu privire la caracterul urgent al măsurii în cauză 21. Prin urmare, a existat o încălcare a articolului 8 din Convenție. PRIVIND SUPRAFĂCAREA A tras din lipsă de motive suficiente pentru a justifica miza în condiții de siguranță 22. Având în vedere faptele din speță, argumentele părților și concluziile de mai sus, Curtea consideră că a statuat cu privire la principala chestiune juridică ridicată în prezenta cauză și că nu există niciun motiv pentru a se considera că nu există suficiente motive pentru a justifica impunerea măsurii în cauză (Centrul de resurse juridice în numele Valentine Câmpeanu c. România [GC], nr. 47848/08, § 156, CEDO 2014). APLICAREA ARTICOLULUIUI 41 DIN CONVENȚIE 23. Reclamantul nu a depus o cerere în vederea unei satisfacții echitabile. Prin urmare, Curtea consideră că nu este necesar să i se acorde o sumă în acest sens. Prin aceste motive, Curtea, la LUNANIMITATE, să declare cauza cu privire la dreptul de a fi ascultat în cursul procedurii administrative admisibile; A declarat că a existat o încălcare a articolului 8 din Convenție A declarat că . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
PREMIÈRE SECTION
AFFAIRE GARAGOUNIS c. ITALIE
(Requête n
o
37642/23)
ARRÊT
13 novembre 2025
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Garagounis c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant en un comité composé de
:
Frédéric Krenc
, président
,
Raffaele Sabato,
Alain Chablais
, juges
,
et de Liv Tigerstedt,
greffière adjointe de section
,
Vu
:
la requête (n
o
37642/23) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant allemand et grec, M. Nikolas Garagounis («
le requérant
»), né en 1970 et résidant à Rome, représenté par M
e
en vertu de l’article
34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales («
la Convention
»),
la décision de porter à la connaissance du gouvernement italien («
le Gouvernement
»), représenté par son agent, L. D’Ascia, avocat d’État, les griefs, sous l’angle de l’article 8 de la Convention puis, séparément, sous celui de l’article 6, concernant l’impossibilité pour le requérant de participer au processus décisionnel ayant débouché sur une mise en garde et l’insuffisance de raisons ayant justifié ladite mesure, et de déclarer la requête irrecevable pour le surplus,
les observations des parties,
la décision des gouvernements allemand et grec de ne pas se prévaloir de leur droit d’intervenir dans la procédure (article 36 § 1 de la Convention),
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 16 octobre 2025,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date
:
1.
La requête concerne l’étendue des garanties procédurales de la mise en garde (
ammonimento
) qui a été imposée au requérant par le chef de la police de Rome (
questore
).
2.
Le 17 mars 2015, M.F. formula une demande auprès du
questore
de Rome pour qu’une mise en garde fût émise à l’égard du requérant, sur le fondement de l’article 8 du décret-loi n
o
11 du 23 février 2009 portant mesures urgentes en matière de sécurité publique et de lutte contre la violence sexuelle et le harcèlement («
décret-loi n
o
11/2009
»), converti en loi n
o
38 du 23
avril 2009.
3.
Le 24 avril 2015, le
questore
émit une mise en garde à l’égard du requérant. Celle-ci lui fut personnellement notifiée le 19 mai 2015. Les parties pertinentes du procès-verbal rédigé par le
questore
étaient libellées dans les termes suivants
:
«
CONSIDÉRANT les raisons particulières liées à la célérité de la mesure administrative et à la nécessité et l’urgence d’adopter la mesure
de quo
, en vue de protéger l’intégrité de la partie lésée, l’ouverture de la procédure n’a pas fait l’objet d’une notification [à M. GARAGOUNIS], conformément à l’article 7, paragraphe
1, de la loi n
o
241/90.
(...)
Met en garde GARAGOUNIS Nikolas, en l’invitant à adopter une conduite conforme à la loi et en lui enjoignant de s’abstenir de tout comportement persécutoire à l’égard de la partie lésée et de ses proches.
»
4.
À la suite d’un recours hiérarchique formé par le requérant par lequel celui-ci contestait notamment le fait de n’avoir pas été entendu avant l’adoption par le
questore
de la mesure de mise en garde, le préfet confirma, par un décret du 28
septembre 2015, ladite mesure. Quant à la contestation du requérant selon laquelle il n’avait pas été entendu, le préfet déclara ce qui suit
:
«
CONSIDÉRANT que l’adoption de la mesure contestée visait à répondre à l’urgence et à la nécessité de protéger la partie lésée et donc de préserver son intégrité et sa tranquillité et d’éviter que M. GARAGOUNIS ne puisse continuer à commettre des actes de persécution du même type que ceux déjà commis (...)
»
5.
Le 7 décembre 2015, le requérant fit appel de la mesure litigieuse devant le tribunal administratif régional («
le TAR
») de Rome. Il se plaignait, en particulier, de la violation alléguée de son droit de participation à la procédure administrative garanti par l’article 7 de la loi n
o
241 du 7
août 1990 («
loi n
o
241/1990
»), au motif qu’il n’avait été ni informé de l’ouverture de la procédure administrative, ni entendu. Par un jugement n
o
3200 de 2022, le TAR confirma la mesure contestée et, quant au moyen soulevé par l’intéressé, il établit ce qui suit
:
«
(...) Les délais de la procédure doivent donc être compatibles avec la possibilité pour la personne lésée de porter plainte, et une durée excessive pourrait compromettre cette possibilité (...), en plus de ne pas garantir la réalisation de l’objectif (...) consistant à dissuader l’auteur du comportement préjudiciable de poursuivre son acte.
Les conséquences dont il est question ont une incidence sur la santé psychique et physique de la victime qui subit les actes de persécution et l’emportent donc raisonnablement sur le droit à un débat contradictoire de la personne visée par une mise en garde orale, qui doit faire l’objet d’un report.
»
6.
Le 21 octobre 2022, le requérant fit appel du jugement devant le Conseil d’État. Il répéta qu’il n’avait été ni informé de l’ouverture de la procédure administrative, ni entendu.
7.
Dans son arrêt n
o
2496 du 9 mars 2023, devenu définitif le 10
octobre 2023, le Conseil d’État confirma la mesure de mise en garde et, concernant l’exigence selon laquelle le requérant devait être entendu, il statua en ces termes
:
«
Dans les procédures administratives visant à l’émission d’une mesure de mise en garde (...), [eu égard à] la nature éminemment préventive (...) de cet acte [il n’est pas utile] d’informer [l’auteur d’un comportement préjudiciable] de l’ouverture de la procédure, au sens de l’article 7 de la loi n
o
241/1990 (Conseil d’État, n
o
2419, arrêt de 2016) et encore moins de procéder à son audition préalable (Conseil d’État., n
o
10211, arrêt de 2022). D’ailleurs, dans la présente affaire, les raisons d’urgence – contrairement à ce qui est soutenu dans l’acte d’appel – ressortent clairement de la mesure en question, dans la partie où elle fait référence aux comportements persécutoires avérés, répétés et continus adoptés par l’appelant, ainsi que dans la partie où elle justifie expressément le choix de ne pas informer [celui-ci] de l’ouverture de la procédure « en vue de protéger l’intégrité de la partie lésée
».
Ces observations suffisent à affirmer le caractère raisonnable et proportionné de la décision adoptée sur ce point.
(...) le fait que l’appelant n’ait pas été entendu par l’autorité inférieure au cours de la procédure n’a pas d’importance, car l’administration jouit d’un large pouvoir discrétionnaire dans la conduite de l’enquête.
L’article 8 du décret-loi n
o
11/2009 prévoit que le choix des instruments à utiliser pour mener l’instruction est laissé à la libre appréciation de l’autorité de sécurité publique (Conseil d’État, n
o
2620, arrêt de 2020).
Enfin, en ce qui concerne le laps de temps écoulé entre l’accomplissement du dernier acte d’instruction et la date à laquelle la mise en garde orale a été communiquée à l’appelant, ce laps de temps peut être imputé sans doute aux besoins de collecte, d’appréciation et comparaison des preuves obtenues au cours de l’instruction, lesquelles peuvent être composées de diverses informations sommaires de témoins, ainsi que de courriels, de lettres et de déclarations.
»
8.
Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, le requérant allègue que la procédure interne, qui a débouché sur l’adoption par le
questore
de la mesure de mise en garde, n’a pas garanti sa participation au processus décisionnel dans une mesure suffisante pour assurer la protection requise de ses intérêts. En outre, il estime que les raisons invoquées par les autorités nationales pour justifier la mesure contestée n’étaient ni pertinentes ni suffisantes.
SUR LE GRIEF TIRé du dÉfaut de participation du requérant au processus décisionnel
9.
Eu égard à sa jurisprudence et à la nature du grief du requérant, la Cour, maîtresse de la qualification juridique des faits de la cause (voir, par exemple,
Radomilja et autres c. Croatie
[GC], n
os
37685/10 et 22768/12, §§
114 et 126, 20
mars 2018, et
M.G. c. Lituanie
, n
o
6406/21, §§ 78-79, 20 février 2024), considère qu’il convient d’examiner le grief formulé sous l’angle de l’article
8 de la Convention (
Giuliano Germano c. Italie
, n
o
10794/12, §§
57
‑
58, 22
juin 2023). Le Gouvernement fait valoir que les arguments qu’il a développés sur le fond sont également pertinents au regard des deux dispositions.
Sur la recevabilité
10.
En s’appuyant sur l’affaire
Zanola c. Italie
(n
o
59963/21, §
33, 14
décembre 2023), le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes, reprochant au requérant de n’avoir invoqué explicitement devant les juridictions internes ni l’article 8, ni le droit à la vie privée. La Cour note que le requérant a contesté à tout stade de la procédure interne le fait de ne pas avoir été informé de l’ouverture de la procédure ayant abouti à l’adoption de la mesure de mise en garde le concernant (paragraphes
4
‑
6 ci
‑
dessus). Compte tenu du fait que les requérants ne sont pas tenus de formuler leurs griefs, que ce soit devant les instances internes ou devant la Cour, en des termes particuliers ou en suivant un raisonnement juridique reflétant l’approche suivie par la Cour sur les différentes questions pouvant être soulevées au regard de la Convention, étant suffisant qu’ils expriment leur grief en substance (
Yüksel Yalçınkaya c.
Türkiye
[GC], n
o
15669/20, §
280, 26 septembre 2023,
Radomilja et autres
,
précité, §§ 116 et 117, et comparer avec
Farzaliyev c. Azerbaïdjan
, n
o
29620/07, §§ 55-56, 28 mai 2020), la Cour estime qu’il y a lieu de rejeter l’exception soulevée par le Gouvernement.
11.
En réitérant les arguments avancés dans le cadre de l’affaire
Giuliano Germano
(précité, § 71), le Gouvernement soulève également une exception tirée d’une incompatibilité
ratione materiae
avec la disposition litigieuse. Il s’appuie notamment sur le caractère isolé de l’interprétation retenue dans l’arrêt précité
Giuliano Germano
, dans lequel la Cour applique pour la première fois l’article 8 à une mesure de mise en garde et sur le fait que cette mesure n’est pas de nature pénale et n’a pas d’effet stigmatisant. En outre, selon le Gouvernement, contrairement à l’affaire précitée
Giuliano Germano
, le droit à la vie familiale n’entre pas en jeu dans la présente affaire. Pour les raisons exposées dans l’arrêt
Giuliano Germano
(précité, § 79), la Cour rejette également cette exception.
12.
Constatant que ce grief n’est pas manifestement mal fondé ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour le déclare recevable.
Sur le fond
13.
Les principes généraux concernant la protection du droit à la vie privée et notamment ceux portant sur les garanties procédurales en matière d’avertissement et le cadre juridique pertinent ont été récemment résumés dans l’arrêt
Giuliano Germano
(précité, §§ 23-58, 73-82 et 90-145).
14.
Le requérant allègue que la procédure interne n’a pas permis de garantir sa participation au processus décisionnel dans une mesure suffisante pour lui assurer la protection requise de ses intérêts.
15.
Le Gouvernement conteste les conclusions auxquelles est parvenue la Cour dans l’affaire
Giuliano Germano
(précitée). En outre, il note que, selon la jurisprudence suivie le plus souvent du Conseil d’État, le droit de se voir notifié un acte et celui d’être entendu au cours de la procédure administrative ne sont pas applicables à la procédure conduisant à l’adoption d’une mise en garde, car une exigence d’urgence est inhérente à ce type de mesure. En tout état de cause, il considère qu’en l’espèce le
questore
a fourni, bien que de façon succincte, une motivation suffisante de la décision qu’il a prise de ne pas entendre le requérant. Enfin, il précise que celui-ci a pu exposer ses arguments
ex post
, d’abord en exerçant un recours hiérarchique devant le préfet et, ensuite, devant les juridictions administratives.
16.
En l’espèce, la Cour relève que le requérant n’a pas été entendu par le
questore
avant que celui-ci adopte la mesure litigieuse. Par conséquent, il n’a pas eu la possibilité de faire valoir des arguments à l’appui de sa position. La Cour observe en outre que le procès-verbal de la mise en garde n’énonçait pas les circonstances pressantes qui auraient rendu nécessaire une mesure urgente. Le procès-verbal se contentait de mentionner qu’il existait une «
nécessité
» et une «
urgence
» de «
protéger l’intégrité de la partie lésée
» (paragraphe 3 ci-dessus). Le préfet, le TAR et le Conseil d’État, en partant du principe que la mise en garde en question, en tant que mesure préventive, était en soi caractérisée par la nécessité d’intervenir en cas d’urgence, ont estimé que le
questore
jouissait d’un large pouvoir discrétionnaire et que le choix des modalités d’enquête devait être laissé à sa libre appréciation (paragraphes
4
‑
7 ci
‑
dessus).
17.
La Cour observe que l’approche jurisprudentielle des juridictions administratives susmentionnée en l’espèce est en contradiction avec l’approche jurisprudentielle que la Cour avait notée dans l’affaire
Giuliano Germano
(précitée, §§
37-40 et 115-117), laquelle était majoritairement suivie par la jurisprudence nationale. De plus, elle relève qu’en s’appuyant également sur une jurisprudence récente du Conseil d’État (arrêt n
o
3420 de 2023), le Gouvernement soutient que, selon la jurisprudence aujourd’hui suivie majoritairement, les procédures de prévention du harcèlement, en raison de leur nature préventive, doivent toujours être considérées comme urgentes : cela signifie que l’article
7 de la loi n
o
241/1990, qui prévoit une obligation de notifier à la personne visée par la mise en garde l’ouverture d’une procédure administrative, ne s’applique pas et que ladite obligation n’est généralement pas respectée dans le cadre des procédures portant sur l’avertissement.
18.
La Cour note que cette approche est en contradiction avec le principe que la Cour avait estimé compatible avec l’article 8 de la Convention, selon lequel le
questore
peut décider s’il peut être dérogé au droit de l’intéressé d’être entendu lorsqu’il existe un cas d’urgence, à condition qu’il motive et justifie une telle dérogation et sous réserve que la mesure litigieuse soit soumise au contrôle juridictionnel des juridictions administratives compétentes (
Giuliano Germano
, précité, §§
115-117). La Cour considère que revenir sur cette approche consacrée dans l’affaire
Giuliano Germano
pourrait poser problème au regard de la qualité de la base légale et des garanties contre l’arbitraire. Toutefois, elle n’a pas besoin d’en tirer des conclusions dans la présente affaire compte tenu des considérations ci
‑
dessous.
19.
En effet, il appert que le
questore
n’a pas dûment motivé sa décision et que les autorités internes n’ont pas procédé à un examen indépendant de l’existence d’un risque imminent ou d’autres raisons censées justifier une dérogation au droit du requérant d’être entendu. Quant à l’affirmation selon laquelle «
les raisons d’urgence (...) ressortent clairement de la mesure en question, dans la partie où elle fait référence aux comportements persécutoires avérés, répétés et continus adoptés par l’appelant
», la Cour estime qu’elle est très générique et ne s’appuie sur aucune base factuelle pouvant l’étayer.
20.
En outre, la Cour note que le fait que la mesure litigieuse n’ait été notifiée que près de deux mois après la saisine du
questore
, la notification proprement dite ayant quant à elle pris plus de trois semaines (paragraphes
2
‑
3 ci-dessus), est suffisant pour réfuter l’argument des autorités nationales et du Gouvernement quant au caractère urgent de la mesure en cause.
21.
Partant, il y a eu violation de l’article 8 de la Convention.
SUR Le grief tirÉ de l’absence de raisons suffisantes pour justifier la mISE EN GARDE
22.
Eu égard aux faits de l’espèce, aux arguments des parties et aux conclusions ci-dessus, la Cour estime qu’elle a statué sur la principale question juridique soulevée dans la présente affaire et qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief concernant l’insuffisance de raisons ayant justifié l’imposition de la mesure litigieuse (
Centre de ressources juridiques au nom de Valentin Câmpeanu c. Roumanie
[GC], n
o
47848/08, §
APPLICATION DE L’ARTICLE
23.
Le requérant n’a pas présenté de demande au titre de la satisfaction équitable. En conséquence, la Cour estime qu’il n’y a pas lieu de lui octroyer de somme à ce titre.
Déclare
le grief concernant le droit d’être entendu au cours de la procédure administrative recevable ;
Dit
qu’il y a eu violation de l’article 8 de la Convention
;
Dit
qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief concernant l’absence de raisons suffisantes pour justifier l’imposition de la mesure litigieuse.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 novembre 2025, en application de l’article
77
§§
2 et
3 du règlement.
Liv Tigerstedt
Frédéric Krenc
Greffière adjointe
Président