Decizia nr. 58 din 11 septembrie 2017

Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 13 martie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 1.578/118/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 lit. c), art. 26 lit. d) şi art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 94/1992), în cadrul unui audit financiar, Curtea de Conturi se poate raporta la oportunitatea încheierii unui contract de către entitatea auditată, din perspectiva alocării de fonduri publice sau la oportunitatea adoptării unui act administrativ de către entitatea auditată şi poate constata, din această perspectivă, existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii?”. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa la data de 8.03.2016, reclamanţii preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa au chemat în judecată Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a Judeţului Constanţa, solicitând anularea parţială a Încheierii nr. 32 din 16.02.2016 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, a Deciziei nr. 38 din 13.08.2015 şi a Procesului-verbal de constatare nr. 14.861 din 15.07.2015, emise de Camera de Conturi a Judeţului Constanţa, precum şi suspendarea executării acestor acte.

Reclamanţii au arătat că, la nivelul unităţii administrativ- teritoriale Constanţa, a fost efectuat auditul financiar asupra contului de execuţie bugetară pe anul 2014, controlul fiind finalizat prin emiterea Procesului-verbal de constatare nr. 14.861 din 15.07.2015 şi a Deciziei nr. 38 din 13.08.2015, iar prin Încheierea nr. 32 din 16.02.2016 a fost admisă, în parte, contestaţia administrativă formulată de reclamanţi, fiind menţinute măsurile dispuse de Curtea de Conturi a Judeţului Constanţa la pct. 8-10, 12-15 şi 20 din Decizia nr. 38 din 13.08.2015. Reclamanţii s-au referit punctual la măsurile dispuse de autoritatea de audit, în esenţă invocând nelegalitatea actelor de audit pe motiv că dispoziţiile legale presupus încălcate nu interziceau angajarea cheltuielilor şi că nu s-a indicat vreo lege specială care să interzică încheierea contractelor menţionate în actele de audit, iar cheltuielile au fost prevăzute în bugetul anual.

Pârâtele au arătat că măsurile contestate au fost dispuse în temeiul prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 şi ale pct. 174 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr. 155/2014, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi), că actele a căror anulare, respectiv suspendare a executării se solicită au fost emise în condiţii de deplină legalitate.

Prin Sentinţa nr. 832 din 14.06.2016, Tribunalul Constanţa a respins, ca nefondată, acţiunea, motivând, în esenţă, că autorităţile pârâte nu s-au pronunţat asupra legalităţii convenţiilor/contractelor sub aspectul conformităţii clauzelor lor cu dispoziţiile legale ce guvernează materia contractelor, ci s-au raportat la legalitatea oportunităţii încheierii lor, din perspectiva alocării de fonduri publice, respectiv a ordonanţării şi efectuării plăţilor, cu ignorarea prescripţiilor cuprinse în legislaţia specială.

Deficienţele constatate în actul de control au existat în mod real, fiind susţinute nu de simple supoziţii ale auditorilor publici externi, ci de întreaga documentaţie menţionată în cuprinsul centralizatorului anexelor la Procesul-verbal din 15.07.2015. Astfel, analiza relativă la situaţia factuală a fost corect raportată la prevederile legale menţionate în cuprinsul actului de control, iar Curtea de Conturi nu s-a pronunţat asupra legalităţii convenţiilor/contractelor, sub aspectul conformităţii clauzelor pe care acestea le conţin, cu dispoziţiile legale care guvernează materia contractelor.

Referitor la capătul de cerere privind suspendarea executării actelor contestate, instanţa de fond a reţinut că acesta este nefondat pentru că în argumentarea cererii nu au fost prezentate aspecte, împrejurări vădite, de fapt şi de drept, care pot crea o îndoială serioasă asupra legalităţii actelor administrative respective, ci au fost expuse, în rezumat, motivele pentru care reclamanţii apreciază că se impune anularea actelor administrative.

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs reclamanţii, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 448 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

Recurenţii au susţinut că instanţa de fond în mod greşit a respins acţiunea, ca nefondată, fără a observa că măsurile contestate vizează în esenţă servicii a căror contractare a fost apreciată de organul de control ca „nefiind necesară, justificată” şi, pe cale de consecinţă, plăţile pentru serviciile realizate au fost apreciate „nejustificate şi nelegale”, situaţie în raport cu care s-a tras concluzia că s-ar fi realizat activităţi „în mod neeconomic, ineficace şi ineficient” şi, astfel, s-ar fi încălcat principiul bunei gestiuni financiare, nefiind respectate economicitatea, eficacitatea şi eficienţa în utilizarea fondurilor publice. Or, aceste aspecte puteau fi constatate numai în urma unei acţiuni de audit al performanţei, nu de audit financiar.

În opinia recurenţilor, constatările realizate din perspectiva eficienţei, economicităţii şi eficacităţii excedează auditului financiar realizat de intimată, ce nu are latitudinea de a aprecia asupra oportunităţii contractării unor servicii, în condiţiile în care administraţiei publice îi este lăsat, chiar prin lege, un anumit grad de libertate de a alege între mai multe soluţii.

Concluzionează recurenţii că oportunitatea nu poate fi cenzurată decât prin raportare la noţiunea de „exces de putere”, astfel cum este reglementată de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004). III. Dispoziţiile normative supuse interpretării

Legea nr. 94/1992: „Art. 1. – (1) Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. (2) Funcţia de control a Curţii de Conturi se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaţionale general acceptate. (…) Art. 2. – În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: a) control – activitatea prin care se verifică şi se urmăreşte modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice; b) audit public extern – activitatea de audit desfăşurată de Curtea de Conturi care cuprinde, în principal, auditul financiar şi auditul performanţei; c) audit financiar – activitatea prin care se urmăreşte dacă situaţiile financiare sunt complete, reale şi conforme cu legile şi reglementările în vigoare, furnizându-se în acest sens o opinie; d) audit al performanţei – evaluarea independentă a modului în care o entitate, un program, o activitate sau o operaţiune funcţionează din punctele de vedere ale eficienţei, economicităţii şi eficacităţii; (…) f) eficacitate – gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare dintre activităţi şi raportul dintre efectul proiectat şi rezultatul efectiv al activităţii respective; g) eficienţă – maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele utilizate; h) economicitate – minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea rezultatelor estimate ale unei activităţi, cu menţinerea calităţii corespunzătoare a acestor rezultate; i) standarde de audit – setul de concepte, principii directoare, proceduri şi metode pe baza cărora auditorul public determină ansamblul etapelor şi procedurilor de verificare, care să permită atingerea obiectivului fixat; (…) l) fonduri publice – sumele alocate din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, credite externe contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale, împrumuturi interne contractate de autorităţile administraţiei publice locale, precum şi din bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale; (…) n) legalitate – caracteristica unei operaţiuni de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia; (…) q) regularitate – caracteristica unei operaţiuni de a respecta sub toate aspectele ansamblul principiilor şi regulilor procedurale şi metodologice care sunt aplicabile categoriei de operaţiuni din care face parte; (…) Art. 11. – (…) (2) Organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi. (…) Art. 21. – (1) Curtea de Conturi exercită funcţia de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, furnizând Parlamentului şi, respectiv, unităţilor administrativ- teritoriale rapoarte privind utilizarea şi administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii. (…) (3) Activitatea de audit extern exercitată de Curtea de Conturi se desfăşoară cu respectarea normelor proprii, adoptate pe baza standardelor de audit internaţionale general acceptate. (…) Art. 23. – În cadrul competenţelor prevăzute la art. 21, Curtea de Conturi îşi desfăşoară activităţile specifice asupra următoarelor categorii de entităţi publice: a) statul şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile şi instituţiile lor publice, autonome sau neautonome; (…) Art. 26. – Curtea de Conturi efectuează auditul financiar asupra următoarelor conturi de execuţie: (…) d) conturile anuale de execuţie a bugetelor locale, ale municipiului Bucureşti, ale judeţelor, ale sectoarelor municipiului Bucureşti, ale municipiilor, ale oraşelor şi comunelor; (…) Art. 29. – (1) Prin verificările sale la persoanele prevăzute la art. 23 şi 24, Curtea de Conturi urmăreşte, în principal: a) exactitatea şi realitatea situaţiilor financiare, aşa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare; b) evaluarea sistemelor de management şi control la autorităţile cu sarcini privind urmărirea obligaţiilor financiare către bugete sau către alte fonduri publice stabilite prin lege, ale persoanelor juridice sau fizice; c) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinaţiei stabilite; d) calitatea gestiunii economico-financiare; e) economicitatea, eficacitatea şi eficienţa utilizării fondurilor publice. (…) Art. 33. – (1) Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 11 alin. (2). (…) (3) În situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate. (…) Art. 42. – (1) În îndeplinirea atribuţiilor pe care i le conferă legea, Curtea de Conturi mai are următoarele atribuţii: a) să evalueze activitatea de control financiar propriu şi de audit intern a persoanelor juridice controlate, prevăzute la art. 23; (…)”

Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi: „181. În decizie se înscriu concret: a) erorile/abaterile de la legalitate şi regularitate şi, după caz, situaţiile de nerespectare a principiilor de economicitate, eficienţă şi eficacitate în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public şi privat al statului/unităţilor administrativ-teritoriale, constatate în urma acţiunilor de verificare ale Curţii de Conturi atât la entitatea supusă verificării, cât şi la entităţi aflate în subordine/coordonare/sub autoritate sau la alte entităţi care au primit fonduri publice prin bugetul entităţii verificate, chiar dacă aceste ultime categorii de entităţi nu au fost cuprinse în programul de activitate a Curţii de Conturi. Pentru fiecare eroare/abatere se vor indica succint şi actele normative încălcate; (…) 250. În baza prevederilor art. 21 alin. (3), art. 29 şi ale art. 42 alin. (1) din lege, Curtea de Conturi exercită activitatea de audit financiar asupra situaţiilor financiare încheiate de entităţile aflate în competenţa de verificare, urmărind, în principal: a) exactitatea şi realitatea situaţiilor financiare, aşa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare; b) evaluarea sistemelor de management şi control la autorităţile cu sarcini privind urmărirea obligaţiilor financiare către bugete sau către alte fonduri publice stabilite prin lege ale persoanelor juridice sau fizice; c) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale conform destinaţiei stabilite; d) calitatea gestiunii economico-financiare; e) economicitatea, eficienţa şi eficacitatea utilizării fondurilor publice; f) evaluarea activităţii de control financiar propriu şi de audit intern a entităţilor verificate. Totodată, potrivit prevederilor art. 1 alin. (2) din lege, auditul financiar se exercită de către Curtea de Conturi cu respectarea standardelor proprii de audit, care au fost elaborate având în vedere standardele de audit ale Organizaţiei Internaţionale a Instituţiilor Supreme de Audit (INTOSAI). Acţiunile de audit financiar se organizează şi se desfăşoară în conformitate cu metodologia stabilită prin prezentul regulament, cu standardele de audit proprii, precum şi cu manualul de audit financiar. (…) 255. Obiectivul general al auditului financiar la instituţiile publice este acela de a obţine o asigurare rezonabilă asupra faptului că: a) situaţiile financiare auditate nu conţin denaturări semnificative ca urmare a unor abateri sau erori, permiţând astfel să se exprime o opinie cu privire la măsura în care acestea sunt întocmite de către entitate în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil în România, respectă principiile legalităţii şi regularităţii şi oferă o imagine fidelă a poziţiei financiare, a performanţei financiare şi a celorlalte informaţii referitoare la activitatea desfăşurată de entitatea respectivă; b) modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al entităţii verificate sunt în concordanţă cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative prin care a fost înfiinţată entitatea verificată şi respectă principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii. (..) 457. Conform prevederilor art. 42 alin. (1) lit. a) din lege, Curtea de Conturi are atribuţia de a evalua activitatea de control financiar propriu şi de audit intern a persoanelor juridice care intră în competenţa sa de verificare. (…)” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Părţile nu au exprimat puncte de vedere propriu-zise cu privire la chestiunea de drept care face obiectul sesizării, altele decât cele care rezultă din motivele şi apărările formulate în cadrul litigiului de fond, care au fost expuse mai sus. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru formularea sesizării, reţinând următoarele: este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; soluţionarea cauzei depinde de lămurirea modului de interpretare a dispoziţiilor legale ce constituie obiectul sesizării; chestiunea de drept este nouă şi asupra ei Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nici a unei alte sesizări, în condiţiile art. 519 din Codul de procedură civilă. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Instanţa de trimitere a exprimat punctul său de vedere privind modul de dezlegare a chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, arătând că recurenţii-reclamanţi au susţinut pe parcursul judecăţii că, prin actele de control şi măsurile dispuse, intimatele au formulat concluzii, raportându-se la oportunitatea încheierii unor contracte sau adoptării unor acte administrative, reţinând abateri de la legalitate şi regularitate, precum şi producerea unor prejudicii, în condiţiile în care nu au putut fi identificate legi speciale care să interzică încheierea unor contracte de natura celor analizate.

Susţinerile recurenţilor-reclamanţi au fost primite de instanţa de trimitere, care a reţinut că nu se pot identifica legi care să interzică perfectarea unor contracte de natura celor analizate, unele dintre ele având la bază legislaţia achiziţiilor publice, care prevede expres încheierea unor asemenea contracte, ca de altfel şi modalitatea de contestare a acestora.

Curtea de apel a reţinut că, pronunţând sentinţa civilă recurată, nici instanţa de fond nu a indicat vreun act normativ care să interzică încheierea contractelor analizate de Curtea de Conturi, ci s-a referit la „legalitatea oportunităţii încheierii lor din perspectiva alocării de fonduri publice”. Or, actele de control au vizat un audit financiar, nu o evaluare independentă a modului în care entitatea funcţionează din punctul de vedere al eficienţei, economicităţii şi eficacităţii, specifică auditului de performanţă.

Considerând astfel că, în parte, actele de control se referă la evaluarea entităţii auditate din punctul de vedere al eficienţei, economicităţii şi eficacităţii, Curtea de apel a apreciat a fi necesară sesizarea instanţei supreme, pentru a statua asupra aspectului dacă, în cadrul auditului financiar, Curtea de Conturi se poate raporta la oportunitatea încheierii unor contracte, respectiv la oportunitatea alocării de fonduri publice şi poate constata, din această perspectivă, existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal au fost identificate următoarele decizii, care pot prezenta relevanţă cu privire la problema de drept a cărei dezlegare se solicită: nr. 3.436 din 25 septembrie 2014, nr. 1.746 din 28 aprilie 2015, nr. 2.277 din 2 iunie 2015 şi nr. 1.385 din 26 aprilie 2016.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, majoritatea instanţelor de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă referitoare la problema de drept supusă dezlegării; câteva instanţe au transmis hotărâri şi/sau puncte de vedere din analiza cărora rezultă că există două orientări cu privire la chestiunea de drept supusă dezbaterii: A) Unele instanţe 1 au apreciat că interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 lit. c), art. 26 lit. d) şi art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 trebuie făcute în sensul că, în cadrul unui audit financiar, Curtea de Conturi se poate raporta la oportunitatea încheierii unui contract de către entitatea auditată, din perspectiva alocării de fonduri publice, sau la oportunitatea adoptării unui act administrativ de către entitatea auditată şi poate constata, din această perspectivă, existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii. 1 Curtea de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia civilă nr. 204 din 27.01.2015); Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal (Decizia civilă nr. 872 din 7.04.2017); Curtea de Apel Craiova; Curtea de Apel Galaţi; Curtea de Apel Constanţa (Decizia nr. 1.035 din 21.10.2015; Decizia nr. 582 din 13.07.2016; Decizia nr. 98 din 11.02.2016; Decizia nr. 117 din 17.02.2016); Tribunalul Galaţi – Secţia contencios administrativ şi fiscal (Sentinţa nr. 607 din 1.07.2016); Tribunalul Botoşani – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Sentinţa nr. 413 din 30.06.2016, definitivă prin Decizia nr. 1.526 din 22.11.2016 a Curţii de Apel Suceava); Tribunalul Braşov – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Sentinţa nr. 64 din 22.01.2015); Tribunalului Sălaj (Sentinţa nr. 857 din 5.05.2017); Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal (Sentinţa nr. 2.144 din 23.09.2014, rămasă definitivă prin respingerea recursului, prin Decizia nr. 140 din 9.02.2015 a Curţii de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, şi Sentinţa nr. 1.580 din 16.11.2016); Judecătoria Sfântu Gheorghe.

S-a arătat, în sprijinul acestei orientări, că în exerciţiul atribuţiilor de audit public extern, specifice Curţii de Conturi, controlul nu se realizează numai potrivit art. 2 lit. b) din Legea nr. 94/1992, prin audit financiar, ci şi potrivit art. 2 lit. c) din aceeaşi lege, prin audit al performanţei, iar controlul poartă atât asupra legalităţii, cât şi asupra oportunităţii diverselor forme ale activităţii administraţiei publice, respectiv ale entităţii controlate. În aceste condiţii, nu poate fi reţinută numai aplicarea art. 26 lit. d) din Legea nr. 94/1992, coroborat cu competenţa de certificare a conturilor, reglementată de art. 33 alin. (3) din aceeaşi lege, ci trebuie reţinut ca fiind aplicabil şi art. 28 din actul normativ în discuţie, ce permite auditul performanţei utilizării resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.

Or, potrivit art. 28 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, auditul performanţei înseamnă o evaluare independentă asupra economicităţii, eficienţei şi eficacităţii cu care o entitate publică, un program, un proiect, un proces sau o activitate utilizează resursele publice alocate pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite, iar aceste aspecte implică o analiză a oportunităţii încheierii unui contract administrativ, respectiv a oportunităţii emiterii/adoptării unui act administrativ, ce îşi produce efectele atât în planul dreptului administrativ, cât şi în planul altor materii de drept (civil, al muncii, statutul funcţiei publice etc.). În plan teoretic, o analiză a atribuţiilor Curţii de Conturi, ca organ al administraţiei centrale autonome, cu relaţie de subordonare direct către Parlamentul României, cu atribuţii reglementate la nivel constituţional, trebuie realizată prin prisma regimului aplicabil controlului administrativ specializat şi care vizează atât activitatea administraţiei, cât şi a celor administraţi, iar controlul derulat de către Curtea de Conturi este un control de legalitate sub toate aspectele, inclusiv al oportunităţii, oportunitatea fiind considerată ca o valenţă a legalităţii, ce priveşte aplicarea legii, în spiritul ei. B) Alte instanţe 2 au considerat că, în cadrul unui audit financiar, Curtea de Conturi poate constata existenţa unor abateri de la legalitate sau regularitate cuprinse în actele juridice şi operaţiunile juridice întocmite, efectuate de către entitatea auditată, prin raportare doar la legalitatea, nu şi la oportunitatea încheierii actelor/operaţiunilor juridice respective, întrucât altminteri s-ar încălca în mod flagrant principiul autonomiei locale a unităţilor administrativ-teritoriale şi dreptul de apreciere al autorităţilor publice, în general. 2 Curtea de Apel Oradea, Tribunalul Cluj, Tribunalul Bacău, Tribunalul Bihor, Tribunalul Satu Mare (Sentinţa nr. 633 din 29.03.2017) VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Prin Decizia nr. 203 din 7 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 470 din 23 iunie 2016, instanţa de contencios constituţional a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 lit. n) şi art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, statuând următoarele: „18. Cât priveşte primul aspect al criticii formulate, referitor la nerespectarea competenţelor constituţionale ale Curţii de Conturi, Curtea Constituţională constată că, potrivit prevederilor art. 140 alin. (1) teza întâi din Constituţie, această instituţie «exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.» Desigur, evaluarea acestor elemente trebuie să fie raportată la un reper, care stabileşte condiţiile şi criteriile de constituire a resurselor financiare publice, precum şi ale modului de administrare şi întrebuinţare a acestor resurse. Art. 137 alin. (1) din Legea fundamentală prevede în mod expres că acest reper este legea: «formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege.» Pe cale de consecinţă, controlul privind aceste resurse financiare nu se poate raporta decât la dispoziţiile legale. Acesta este motivul pentru care legiuitorul, dând eficienţă prevederilor Legii fundamentale, a prevăzut în art. 2 lit. a) din Legea nr. 94/1992 că, prin activitatea de control exercitată de Curtea de Conturi, «se verifică şi se urmăreşte modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice.» Aşa fiind, Curtea apreciază că dispoziţiile de lege criticate referitoare la constatarea de către Curtea de Conturi a unor abateri de la legalitate şi regularitate nu sunt neconstituţionale, ci, din contră, reprezintă o expresie a prevederilor art. 137 alin. (1) şi art. 140 alin. (1) din Legea fundamentală.” VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 1.236/C/2045/III-5 din 25 mai 2017, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie: – existenţa unei chestiuni de drept; problema care face obiectul sesizării trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele (intră în această categorie hotărârile pronunţate în recurs în interesul legii şi hotărârile preliminare) sau prin decizii în casare, care să constituie o practică judiciară unitară, consolidată.

Instanţa de trimitere întreabă dacă, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 lit. c), art. 26 lit. d) şi art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, în cadrul unui audit financiar, Curtea de Conturi se poate raporta la oportunitatea unei decizii administrative şi poate constata, din această perspectivă, existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii.

Se constată din cuprinsul actelor administrative care fac obiectul cererii în anulare în dosarul de fond (Decizia nr. 38/13.08.2015, Procesul-verbal de constatare nr. 14.861 din 15.07.2015 – parte a raportului de audit al Camerei de Conturi a Judeţului Constanţa şi Încheierea nr. 32 din 16.02.2016 a Curţii de Conturi) că aceste acte au fost emise în urma acţiunii de audit financiar la unitatea administrativ-teritorială a Judeţulului Constanţa, audit financiar prin care Curtea de Conturi a exercitat funcţia sa de control prevăzută de art. 2 şi art. 26 lit. d) din Legea nr. 94/1992 asupra contului de execuţie bugetară al entităţii auditate în anul 2014.

Procesul-verbal de constatare nr. 14.861 din 15.07.2015 şi, respectiv, Decizia nr. 38/13.08.2015 ale Camerei de Conturi Constanţa constată o seamă de încălcări ale unor prevederi din acte normative, contestate în cadrul litigiului de fond.

În esenţă, actele administrative contestate se referă la nelegalitatea contractării unor servicii de consultanţă, respectiv la angajarea din fonduri publice a cheltuielilor pentru plata acestor servicii, cu încălcarea dispoziţiilor Legii privind finanţele publice locale nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 273/2006) [art. 1 alin. (1) şi (2), art. 14 alin. (2) şi (3), art. 23 alin. (1), art. 51 alin. (3), art. 54 alin. (5) şi (6) ], în condiţiile în care activităţile contractate fie intrau în atribuţiile specifice ale unor angajaţi ai entităţii auditate, fie nu aveau legătură cu activitatea entităţii auditate, respectiv au excedat cadrului normativ special invocat în justificarea alocării fondurilor. De asemenea, s-au constatat nereguli în situaţiile financiare ţinând de dimensionarea şi recepţia unor produse/servicii, cu încălcarea Legii contabilităţii nr. 82/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 82/1991) [art. 9 alin. (1) ], şi a Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.917/2005 (Normele metodologice) [pct. 1.4.1].

Totodată, s-a constatat încălcarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999) [art. 3, art. 4 alin. (2) lit. a) şi art. 5], prin lipsa vizei de control financiar preventiv propriu menită să ateste îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi regularitate a operaţiunilor.

Având în vedere aceste premise, se constată că nu sunt îndeplinite două dintre condiţiile de admisibilitate ale sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, şi anume existenţa unei chestiuni de drept veritabile, care să dea naştere unor interpretări diferite şi, respectiv, de lămurirea acesteia să depindă soluţionarea pe fond a cauzei.

Instanţa de trimitere nu a analizat distinct îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate pentru sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Se poate considera însă că s-a referit implicit la îndeplinirea acestor condiţii în cadrul punctului de vedere exprimat asupra chestiunii de drept. Astfel, a reţinut că neregulile identificate în actele de control ale Curţii de Conturi au la bază o analiză de oportunitate a deciziilor entităţii auditate, având în vedere că nu există legi care să interzică perfectarea unor contracte de natura celor încheiate de autoritatea publică auditată. A apreciat instanţa de trimitere că evaluarea activităţii entităţii auditate a avut loc din punctul de vedere al economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, situaţie în care se impune a se lămuri dacă reglementarea auditului financiar prin dispoziţiile Legii nr. 94/1992, enunţate în cuprinsul întrebării, priveşte şi controlul economicităţii, eficienţei şi eficacităţii utilizării fondurilor publice, aspecte pe care instanţa de trimitere le consideră ca intrând în marja de apreciere a autorităţii administrative, de vreme ce întrebarea se referă la oportunitatea angajării cheltuielilor.

În primul rând, instanţa de trimitere nu enunţă corect şi lămuritor chestiunea de drept a cărei dezlegare o cere, referindu-se, în cuprinsul întrebării, la oportunitatea deciziei administraţiei publice de alocare a fondurilor, respectiv de contractare a unor servicii, iar în cuprinsul punctului de vedere exprimat asupra chestiunii de drept, la economicitatea, eficienţa şi eficacitatea utilizării fondurilor publice.

În al doilea rând, în adresarea întrebării se referă incomplet la cadrul normativ incident, omiţând dispoziţii ale Legii nr. 94/1992 şi ale Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice ale Curţii de Conturi, referitoare la auditul financiar, care sunt clare în privinţa obiectivelor acestui tip de audit.

În al treilea rând, instanţa de trimitere porneşte de la premisa greşită că analiza economicităţii, eficienţei şi eficacităţii utilizării fondurilor publice este o problemă de oportunitate, care ar intra în competenţa de apreciere a autorităţii administrative auditate, iar nu o problemă de legalitate.

Legea nr. 94/1992, în acord cu prevederile art. 140 alin. (1) din Constituţie, reglementează o formă de control exercitată asupra administraţiei publice. În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) şi (2), art. 2 lit. a), c), f) e), h), i), l), n), q), art. 11 alin. (2), art. 21, art. 23 lit. a), art. 26 lit. d) şi art. 29 alin. (1) din lege, controlul pe care Curtea de Conturi îl exercită asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public se realizează prin proceduri de audit public extern, prevăzute în standardele proprii de audit elaborate în conformitate cu standardele de audit internaţionale general acceptate. Printre tipurile de audit menţionate de lege se numără auditul financiar, prin care se urmăreşte dacă situaţiile financiare sunt complete, reale şi conforme cu legile şi reglementările în vigoare.

Auditul financiar asupra conturilor anuale de execuţie a bugetelor locale, ale judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor este una dintre activităţile specifice ale Curţii de Conturi, care urmăreşte, în principal, conform prevederilor exprese ale art. 29 alin. (1) din Legea nr. 94/1992: a) exactitatea şi realitatea situaţiilor financiare, aşa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare; b) evaluarea sistemelor de management şi control la autorităţile cu sarcini privind urmărirea obligaţiilor financiare către bugete sau către alte fonduri publice stabilite prin lege, ale persoanelor juridice sau fizice; c) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinaţiei stabilite; d) calitatea gestiunii economico-financiare; e) economicitatea, eficacitatea şi eficienţa utilizării fondurilor publice.

Standardele de audit proprii ale Curţii de Conturi sunt elaborate în conformitate cu Standardele internaţionale de audit financiar public (ISSAI), emise de Organizaţia Internaţională a Instituţiilor Supreme de Audit (INTOSAI), organizaţie la care Curtea de Conturi a României, în calitate de instituţie supremă de audit, este parte. Conform ISSAI 1003, 2010, auditul financiar la entităţile din sectorul public comportă, pe lângă obiectivul specific, ce constă în verificarea întocmirii situaţiilor financiare în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil, şi alte obiective, cum sunt verificarea respectării de către entitatea auditată, în cadrul activităţilor analizate, a legislaţiei (incluzând legile bugetare) şi verificarea eficacităţii controlului intern referitor la informaţia financiară.

Cele trei tipuri de audit, auditul financiar, auditul de conformitate şi auditul de performanţă, partajează, conform normelor internaţionale de audit, forme şi obiective comune. Auditul financiar în sectorul public comportă verificarea conformităţii situaţiilor financiare cu legea şi reglementările aplicabile, împrumutând, astfel, elemente ale auditului de conformitate.

Cât priveşte auditul financiar, mandatul Curţii de Conturi, ca instituţie supremă de audit public extern, rezultă explicit din prevederile Legii nr. 94/1992 coroborate cu prevederile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice ale Curţii de Conturi.

Conform prevederilor Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, auditul financiar reprezintă activitatea prin care se urmăreşte dacă situaţiile financiare sunt complete, reale şi conforme cu legile şi reglementările în vigoare şi dacă modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ- teritoriale şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al entităţii verificate sunt în concordanţă cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative prin care a fost înfiinţată entitatea şi dacă respectă principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, furnizându-se în acest scop o opinie (pct. 5 din Regulament).

De asemenea, conform aceluiaşi Regulament, auditul financiar presupune şi verificarea exercitării controlului intern/managerial şi a controlului financiar preventiv la entităţile publice, cu privire la utilizarea fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public cu eficienţă, eficacitate şi economicitate (pct. 457 din Regulament).

Rezultă, din enunţarea prevederilor legale incidente, că analiza economicităţii, eficacităţii şi eficienţei utilizării fondurilor publice face parte din obiectivele auditului financiar public realizat de Curtea de Conturi, ca principii ale bunei gestiuni financiare, care, la rândul său, intră în noţiunile de regularitate procedurală, respectiv conformitate cu legea bugetară.

Instanţa de trimitere afirmă că nu a identificat legi care să interzică perfectarea unor contracte de natura celor analizate, însă actele administrative supuse controlului judecătoresc se referă la încălcarea cadrului legal (Legea nr. 273/2006, Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 şi Legea nr. 82/1991) referitor la angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi la responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul finanţelor publice locale.

Aceste acte de control ale Curţii de Conturi evidenţiază, în principal, încălcări ale legalităţii şi regularităţii, în sensul acestor noţiuni, definit atât prin art. 2 din Legea nr. 94/1992, cât şi prin art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 şi, în subsidiar, se referă la economicitatea, eficacitatea şi eficienţa utilizării fondurilor publice din perspectiva procedurală prevăzută expres de Legea nr. 94/1992, de Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi de standardele de audit public.

Instanţa de trimitere se referă, în întrebarea adresată, la oportunitatea deciziilor autorităţii administrative. Or, actele supuse controlului în contencios administrativ nu se referă la oportunitatea deciziilor autorităţii administrative materializate în acţiunile evidenţiate, ci la încălcări ale legilor, precum şi ale principiilor şi regulilor procedurale şi metodologice aplicabile categoriilor de operaţiuni din care aceste decizii fac parte.

În privinţa angajamentelor bugetare şi a execuţiei bugetare, autoritatea administrativă trebuie să se supună normelor legale şi regulamentare care guvernează activităţile sale, având competenţe legale sub acest aspect, aşa cum rezultă din chiar prevederile art. 137 alin. (1) din Constituţie, conform cărora „Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege”.

Autoritatea administrativă se bucură de competenţă de apreciere în acest domeniu, care este reglementat prin lege, numai în măsura în care legea însăşi îi conferă această competenţă.

În concluzie, susţinerile instanţei de trimitere, conform cărora economicitatea, eficacitatea şi eficienţa utilizării fondurilor publice, respectiv buna gestiune economico-financiară ar constitui un domeniu de exercitare a dreptului exclusiv de apreciere al autorităţii publice îndrituită cu aprobarea angajamentelor bugetare şi cu execuţia bugetară, nu corespund cadrului normativ incident, care, aşa cum s-a arătat mai sus, este unul clar şi punctual reglementat.

Sesizarea nu vizează, aşadar, norme legale îndoielnice, lacunare sau neclare, aplicabile cauzei în care a fost formulată, chestiunea de drept supusă dezbaterii nefiind una veritabilă, reală şi esenţială pentru soluţionarea pe fond a cauzei.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod,