The Fortum Corporation împotriva Finlandei

Reclamantul este o societate multinațională specializată, printre altele, în angroul produselor petrochimice, așa cum a fost Neste la momentul relevanței cazului. 10. Având în vedere observațiile prezentate de o altă societate din domeniu – Suomalainen Energiaosuuskunta („SEO”) – Biroul de Concurență (kilpailuvirasto, konkurrensverket), la 11 octombrie 1993, a inițiat proceduri în fața Consiliului de Concurență (kilpailuneuvosto, konkurrensrådet), solicitând ca Neste să înceteze abuzul de poziția sa dominantă pe piața finlandeză pentru combustibilul motor. În opinia Oficiului de Concurență, reducerile prețurilor de gros ale lui Neste au fost discriminate față de unii dintre clienții săi, încălcând astfel Legea privind restricțiile de concurență din 1992 (laki kilpailunrajoituksista, lag om konkurrensbegränningar 480/1992).

Oficiul de Concurență a solicitat, prin urmare, ca Neste să fie ordonat să înceteze și să dezactiveze aplicarea anumitor criterii de preț. 11. Oficiul de Concurență a solicitat să se impună o amendă administrativă (seuraamusmaksu, påföljdsavdon) ca noul fapt că Oficiul de Concurență s-a referit la refuzul lui Neste de a acorda că a încălcat dispozițiile relevante și, în consecință, de a schimba prețul combustibilului vândut la SEO. 12. La 16 iunie 1994, Consiliul Concurenței a susținut că Neste a abuzat de poziția sa dominantă pe piața relevantă, dar nu a găsit niciun motiv pentru a impune o amendă societății. Neste, SEO și Oficiul Concurenței au apelat la Curtea Supremă Administrativă (korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen).

Neste a susținut că aceasta nu deține o poziție dominantă pe piață în cauză și, în orice caz, nu a fost abuzat de ea. SEO apelat în măsura în care Consiliul Concurenței a acceptat anumite criterii de diferențiere a prețurilor lui Neste. Biroul de Concurență a susținut că o amendă ar fi trebuit impusă. 13. La 9 și 14 septembrie 1994, Neste a transmis Biroului de Concurență interpretarea deciziei Consiliului de Concurență cu privire la criteriile de preț care urmează să fie aplicate în temeiul deciziei acesteia. La 17 octombrie 1994, Oficiul de Concurență a răspuns că intervențiile sale se limitează la chestiuni de principiu. Prin urmare, nu s-a putut pronunța asupra propunerii de interpretare a lui Neste în ceea ce privește criteriile de preț acceptabile.

14. La 14 și 30 noiembrie 1994, Neste a atras din nou atenția Biroului de Concurență asupra dificultăților sale în interpretarea hotărârii Consiliului Concurenței. 15. Într-o prezentare la Curtea Administrativă Supremă din 26 iunie 1995 Neste a solicitat egalitatea de arme în cadrul procedurii. Se face trimitere la o conversație telefonică între reprezentantul lui Neste și un ofițer juridic al Curții Supreme de Administrație din care s-a desfășurat că un memorandum secret al Oficiului de Concurență din 19 iunie 1995 a fost depus la Curtea Supremă de Administrație. Memorandumul a discutat comportamentul lui Neste în urma hotărârii Consiliului Concurenței. Documentul a fost lansat la Neste de către Oficiul de Concurență însuși la 22 iunie 1995 ca răspuns la cererea companiei.

16. Într-o prezentare suplimentară la Curtea Supremă Administrativă din 24 iulie 1995 Neste a contestat acuratețea memorandumului Oficiului de Concurență, inclusiv concluziile formulate. Neste s-a opus din nou Curtei Supreme de Administrație neaudiți în mod oficial în ceea ce privește observațiile Oficiului de Concurență și, aparent, alte memorande. 17. Prin decizia din 30 noiembrie 1995 (referită în Anuarul A din 1995, p. 246) Curtea Supremă de Administrație, fără a face observații cu privire la obiecțiile procedurale ale lui Neste din 26 iunie și 24 iulie 1995, a susținut în mare parte decizia Consiliului Concurenței. Curtea a constatat, printre altele, că Neste, fiind într-o poziție dominantă pe piața relevantă, ar putea, în principiu, avea motive obiectiv justificabile pentru a-și trata clienții în mod diferit în conformitate cu anumite criterii.

Cu toate acestea, în cazul în care a fost examinat, Neste nu a arătat niciun motiv convingător pentru diferența între clienții săi pe orice alt teren decât pe baza volumului de combustibil achiziționat. Prin aplicarea altor criterii de preț, Neste a abuzat în consecință poziția sa dominantă. 18. După concluzia că ar fi trebuit să se fi impusă o amendă lui Neste, Curtea Supremă de Administrație a făcut referire la stabilirea sumei sale către Consiliul Concursului. Acesta a ordonat, de asemenea, ca comportamentul lui Neste după 16 iunie 1994, în ceea ce privește care a primit instanța „noile informații substanțiale” să fie luată în considerare. Curtea a refuzat să examineze în sine ce semnificație ar trebui acordată acestei informații.

19. Dosarul Curții Supreme de Administrație indică că a deliberat la 22 și 30 mai, precum și la 14 iunie 1995. 20. La 4 decembrie 1995, Consiliul Concurenței a confirmat părților că singura întrebare care a rămas să fie hotărâtă a fost dimensiunea amenzii care urmează să fie impuse Neste. În ianuarie 1996, Oficiul de Concurență a propus o amendă în valoare de 100.000.000 de marci finlandezi (FIM) (aproximativ 16.819.000 euro (EUR) ). Această propunere a fost respinsă de Consiliul Concurenței. Oficiul de Concurență a depus apoi o nouă propunere în care valoarea amenzii a fost menținută, dar pe motive diferite.

21. La începutul anului 1996, reprezentantul lui Neste a găsit în cazul Curții Supreme de Administrație o copie a observațiilor suplimentare elaborate de Oficiul de Concurență și din 6 martie 1995. Observațiile au încercat să refute argumentele lui Neste subliniind punctele principale ale unei decizii din 1994 ale Comisiei Europene în cazul Texaco c. Norsk Hydro, pe care Oficiul de Concurență a susținut-o susține decizia Consiliului de Concurență din 16 iunie 1994. Curtea administrativă Supremă nu a auzit-o pe Neste în ceea ce privește aceste observații.

22. În urma unei audieri orale, Consiliul Concurentei, prin decizia din 30 octombrie 1996, a fixat amenzile lui Neste la FIM 20.000.000 (aproximativ 336.000 EUR) și a remarcat că practica de preț a lui Neste de la 1 ianuarie la 8 februarie 1993 a fost discriminată în mod clar împotriva SEO și s-a constatat că este ilegală în temeiul legii din 1992. În timp ce practica interzisă a prețurilor nu a fost semnificativă, nu a fost atât de nesemnificativă încât să justifice o derogare a amenzii. 23. În ceea ce privește comportamentul lui Neste din 17 iunie 1994 până la 30 noiembrie 1995, Consiliul Concurenței a constatat că nu s-a deviat într-o asemenea măsură de la decizia sa din 16 iunie 1994 pentru a justifica impunerea unei amenzi.

În plus, încercările lui Neste de a obține aprobarea practicii sale de preț modificate au fost în zadar, deoarece Oficiul de Concurență a eșuat în obligația sa de a direcționa și de a supraveghea punerea în aplicare a acestei decizii. În consecință, nu a fost impusă amendă pentru comportamentul lui Neste în acea perioadă. 24. La 5 iulie 2000, Curtea Administrativă Supremă a refuzat, în cadrul unei proceduri extraordinare, cererea societății reclamante de anulare a deciziei sale din 30 noiembrie 1995 în cadrul procedurii ordinare în temeiul legii din 1992. Curtea a constatat că nici o eroare procedurală nu a avut loc și a motivat, printre altele, faptul că, în măsura în care a ordonat ca amendă să fie impusă lui Neste să țină seama de comportamentul său între decizia Consiliului de Concurență din 16 iunie 1994 și de decizia instanței din 30 noiembrie 1995, nu s-a dovedit că instanța se bazase pe materiale în ceea ce privește care Neste nu a fost auzită.

În plus, instanța a refuzat în mod expres să tragă orice concluzie privind dacă informațiile suplimentare primite de aceaceasta ar trebui luate în considerare atunci când ia în considerare valoarea amenzii care urmează să fie impuse. 25. În momentul procedurii în fața Curții Supreme de Administrație, dreptul intern nu conține dispoziții generale privind modul în care părțile la procedurile administrative trebuie să fie auzite în scris. Chiar și în absența acestor dispoziții, se consideră că este o caracteristică esențială a procedurilor administrative echitabile pe care toate părțile au fost auzite în mod corespunzător. Cerințele de audiere au fost considerate includerea dreptului unei părți să fie informate cu privire la o chestiune care îl afectează, la progresul procedurii și la orice probă adăugat.

Ori de câte ori aceste dovezi au fost aduse, Curtea nu s-a putut baza pe aceasta decât dacă nu a fost auzită cealaltă parte. O parte nu are nevoie să fie auzită atunci când o anumită cerere nu a fost examinată cu privire la fondul său sau a fost respinsă imediat. 26. Legea Curții Supreme de Administrație (74/1918) prevede, printre altele, că instanța poate solicita un aviz sau alte observații în scopul de a solicita dovezi. Cazurile au fost tratate respectând „procedura judiciară” (secțiunea 14-15). 27. De la 1 decembrie 1996, Legea privind procedura Curții Administrative (hallintolainkäyttölaki, förvaltningsproceslag 586/1996) se aplică procedurilor în fața Curții Administrative Supreme. Conține dispoziții explicite privind audierea părților.

Dispozițiile privind dreptul de a fi ascultate ale părților pot fi, de asemenea, găsite în art. 21 alin. (2) din Constituție (Suomen Hallitusmuoto, Regeringsform för Finlanda 731/1999; art. 16 alin. (2) din fosta Constituție, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 969/1995). 28. În conformitate cu secțiunea 2, subsecțiunea 1 din Actul privind publicitatea documentelor oficiale (laki yleisten assiakirjojen julkisuudesta, lag om allmänna manipulars offentlighet 83/1951), astfel cum este în vigoare la momentul respectiv, orice document elaborat și emis de o autoritate, precum și orice document trimis sau transmis unei autorități și care rămâne în posesia sa, a fost considerat un document oficial.

Cu toate acestea, în secțiunea 9, un document ar putea fi ordonat să fie păstrat secret prin decret, de exemplu atunci când acest lucru a fost considerat necesar pentru a proteja activitățile de afaceri.

29. Decretul privind anumite excepții la publicitatea documentelor oficiale (asetus sisältävä eräitä poikkeuksia yleisten assiakirjain julkisuudesta, förordning innefattande vissa undantag i fråga om allmänna handlingars offentlighet 650/1951) prevedea, printre altele, că documentele care conțin informații despre activitățile comerciale sau industriale, urmărirea unui comerț sau a unei profesii sau despre poziția financiară a unei persoane private ar trebui păstrate secrete, cu excepția cazului în care societatea sau persoana în cauză a consimțit divulgarea (secțiunea 1). 30. Pe de o parte, o parte în sensul articolului 19 din Actul privind publicitatea documentelor oficiale (al căror interes, drept sau obligație în cauză) are dreptul de a obține informații chiar și dintr-un document care nu a fost desemnat ca public accesibil, dacă aceste informații ar putea influența, sau ar fi putut influența, examinarea cazului.

Pe de altă parte, a fost posibil să se respingă de la o parte informații care apar chiar și într-un document de natura menționată, în cazul în care divulgarea acestuia ar fi fost contrar unui interes public sau privat deosebit de important. 31. Legea și decretul din 1951 au fost înlocuite, la 1 decembrie 1999, cu o nouă lege privind caracterul public al activităților conduse de autoritățile publice (laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta, lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet 621/1999) care conține dispoziții comparabile privind interesele economice private și dreptul părților de acces la documente. 32. În conformitate cu Actul privind Oficiul de Concurență (711/1988), Oficiul publică concluziile sale în măsura în care este considerată adecvată.

Informațiile considerate secrete de afaceri sau profesionale nu sunt divulgate, cu excepția cazului în care partea în cauză a consimțit acest lucru (secțiunea 3).

9. The applicant is a multinational company specialising, inter alia, in the wholesale of petrochemical products, as was Neste at the time of relevance to the case. 10. In light of submissions lodged by another company in the field – Suomalainen Energiaosuuskunta (“SEO”) – the Competition Office (kilpailuvirasto, konkurrensverket), on 11 October 1993, initiated proceedings before the Competition Council (kilpailuneuvosto, konkurrensrådet), requesting that Neste be ordered to cease abusing its dominant position on the Finnish market for motor engine fuel. In the view of the Competition Office the reductions in Neste's wholesale prices discriminated against some of its clients, thereby violating the 1992 Act on Competition Restrictions (laki kilpailunrajoituksista, lag om konkurrensbegränsningar 480/1992).

The Competition Office therefore requested that Neste be ordered to cease and desist from applying certain pricing criteria. 11. In a further submission of 11 February 1994 the Competition Office requested that an administrative fine (seuraamusmaksu, påföljdsavgift) be imposed. As a new fact the Competition Office referred to Neste's unwillingness to concede that it had been violating the relevant provisions and accordingly to change the price of fuel sold to SEO. 12. On 16 June 1994 the Competition Council held that Neste had abused its dominant position on the relevant market but found no reason to impose a fine on the company. Neste, SEO and the Competition Office all appealed to the Supreme Administrative Court (korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen).

Neste maintained that it did not hold a dominant position on the market in question and in any case had not been abusing it. SEO appealed in so far as the Competition Council had accepted certain of Neste's criteria for price differentiation. The Competition Office contended that a fine should have been imposed. 13. On 9 and 14 September 1994 Neste forwarded to the Competition Office its interpretation of the Competition Council's decision as to the pricing criteria to be applied in light of the latter's decision. On 17 October 1994 the Competition Office replied that its interventions were limited to questions of principle. It could therefore not pronounce itself on Neste's proposed interpretation regarding the acceptable pricing criteria.

14. On 14 and 30 November 1994 Neste again drew the Competition Office's attention to its difficulties in interpreting the Competition Council's decision. 15. In a submission to the Supreme Administrative Court dated 26 June 1995 Neste demanded equality of arms in the proceedings. Reference was made to a telephone conversation between Neste's representative and a legal officer of the Supreme Administrative Court from which it had transpired that a secret memorandum of the Competition Office dated 19 June 1995 had been filed with the Supreme Administrative Court. The memorandum discussed Neste's conduct following the Competition Council's decision. The document had been released to Neste by the Competition Office itself on 22 June 1995 in response to the company's request.

16. In a further submission to the Supreme Administrative Court dated 24 July 1995 Neste challenged the accuracy of the Competition Office's memorandum, including the conclusions drawn. Neste again objected to the Supreme Administrative Court's failure to hear it formally in respect of the Competition Office's observations and apparently other memoranda. 17. By decision of 30 November 1995 (reported in its 1995 Yearbook A, p. 246) the Supreme Administrative Court, without commenting on Neste's procedural objections of 26 June and 24 July 1995, upheld the Competition Council's decision in large part. The court found, inter alia, that Neste, being in a dominant position on the relevant market, could in principle have objectively justifiable grounds for treating its clients differently according to certain criteria.

In the case under examination Neste had not, however, shown any convincing grounds for differentiating between its clients on any ground other than on the basis of the volume of fuel purchased. By applying other pricing criteria Neste had accordingly abused its dominant position. 18. Having concluded that a fine should have been imposed on Neste, the Supreme Administrative Court referred the fixing of its amount to the Competition Council. It further ordered that Neste's conduct after 16 June 1994, in respect of which the court had received “substantial new information”, was to be taken into account. The court declined to examine itself what significance should be given to that information.

19. The Supreme Administrative Court's case-file indicates that it deliberated on 22 and 30 May as well as on 14 June 1995. 20. On 4 December 1995 the Competition Council confirmed to the parties that the sole question which remained to be decided was the size of the fine to be imposed on Neste. In January 1996 the Competition Office proposed a fine in the amount of 100,000,000 Finnish Marks (FIM) (approximately 16,819,000 euros (EUR) ). This proposal was rejected by the Competition Council. The Competition Office then filed a new proposal in which the amount of the fine was maintained but on different grounds.

21. In the beginning of 1996 Neste's representative found in the Supreme Administrative Court's case-file a copy of further observations drawn up by the Competition Office and dated 6 March 1995. They bore a stamp indicating that they had been received by the Supreme Administrative Court on 8 March 1995. The Competition Office had forwarded a copy to the Competition Council but not to Neste. The observations sought to refute Neste's arguments by highlighting the salient points of a 1994 decision of the European Commission in the case Texaco v. Norsk Hydro which the Competition Office argued supported the Competition Council's decision of 16 June 1994. The Supreme Administrative Court had not heard Neste in respect of those observations.

22. Following an oral hearing the Competition Council, by decision of 30 October 1996, fixed Neste's fine at FIM 2,000,000 (about EUR 336,000). It noted that Neste's pricing practice from 1 January to 8 February 1993 had clearly discriminated against SEO and had been found to be unlawful under the 1992 Act. While the prohibited pricing practice had not been significant in nature, it had not been so insignificant as to justify a waiver of the fine. 23. As regards Neste's conduct from 17 June 1994 to 30 November 1995 the Competition Council found that it had not deviated to such an extent from its decision of 16 June 1994 as to justify the imposition of a fine. In addition, Neste's attempts to obtain approval of its amended pricing practice had been in vain, since the Competition Office had failed in its obligation to direct and supervise the implementation of that decision.

Accordingly, no fine was imposed for Neste's conduct during that period. 24. On 5 July 2000 the Supreme Administrative Court refused, in extraordinary proceedings, the applicant company's request for an annulment of its decision of 30 November 1995 in the ordinary proceedings under the 1992 Act. The court found that no procedural error had taken place and reasoned, inter alia, that in so far as it had ordered that the fine to be imposed on Neste should take account of its conduct between the Competition Council's decision of 16 June 1994 and the court's decision of 30 November 1995, it had not become evident that the court had based itself on material in respect of which Neste had not been heard.

Moreover, the court had expressly declined to draw any conclusion as to whether the supplementary information received by it should be taken into account when considering the amount of the fine to be imposed. 25. At the time of the proceedings before the Supreme Administrative Court, domestic law contained no general provisions on the manner in which parties to administrative proceedings were to be heard in writing. Even in the absence of such provisions it was considered an essential feature of fair administrative proceedings that all parties were properly heard. The hearing requirement was considered to include the right of a party to be informed of a matter affecting him or her, of the progress of the proceedings and of any evidence adduced.

It entitled a party to submit observations on any evidence adduced by other parties but only if that evidence could affect the outcome of the case. Whenever such evidence had been adduced, the court could not rely on it unless the other party had been heard. A party needed not be heard when a certain claim was not examined on its merits or was rejected immediately. 26. The Act on the Supreme Administrative Court (74/1918) provided, inter alia, that the court could request an opinion or other observations for the purpose of seeking evidence. The cases were dealt with by respecting “lawful court procedure” (sections 14-15). 27. As from 1 December 1996 the Act on Administrative Court Procedure (hallintolainkäyttölaki, förvaltningsprocesslag 586/1996) applies to proceedings before the Supreme Administrative Court.

It contains explicit provisions on the hearing of parties. Provisions on parties' right to be heard can also be found in section 21 (2) of the Constitution (Suomen Hallitusmuoto, Regeringsform för Finland 731/1999; section 16 (2) of the former Constitution as amended by Act no. 969/1995). 28. According to section 2, subsection 1 of the Act on Publicity of Official Documents (laki yleisten asiakirjojen julkisuudesta, lag om allmänna handlingars offentlighet 83/1951), as in force at the relevant time, any document prepared and issued by an authority as well as any document sent or handed in to an authority and remaining in its possession was to be deemed an official document. Under section 9, however, a document could be ordered to be kept secret by Decree, for example when this was deemed necessary in order to safeguard business activities.

29. The Decree on Certain Exceptions to the Publicity of Official Documents (asetus sisältävä eräitä poikkeuksia yleisten asiakirjain julkisuudesta, förordning innefattande vissa undantag i fråga om allmänna handlingars offentlighet 650/1951) stipulated, inter alia, that documents containing information about commercial or industrial activities, the pursuit of a trade or profession or about the financial position of a private person were to be kept secret, unless the concerned company or person consented to disclosure (section 1). 30. On the one hand, a party within the meaning of section 19 of the Act on Publicity of Official Documents (whose interest, right or obligation the matter concerned) had the right to obtain information even from a document not designated as publicly accessible, if that information could influence, or could have influenced, the consideration of the case.

On the other hand, it was possible to withhold from a party information appearing even in an document of the aforementioned nature, if disclosure thereof would have been contrary to a particularly important public or private interest. 31. The 1951 Act and Decree were replaced, on 1 December 1999, by a new Act on the Public Character of Activities Conducted by Public Authorities (laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta, lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet 621/1999) which contains comparable provisions on private economic interests and on parties' right of access to documents. 32. According to the Act on the Competition Office (711/1988), the Office shall publish its findings to the extent deemed appropriate.

Information regarded as a business or professional secret shall not be disclosed, unless the concerned party has consented thereto (section 3).