SA-CAPITAL OY v. FINLAND

Cea de-a doua secțiune Cerere nr. 5556/10 de către SA-CAPITAL OY împotriva Finlandei depusă la 25 ianuarie 2010 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, SA-Capital Oy, este o societate de răspundere limitată finlandeză care are scaunul său în Rovaniemi. Ea este reprezentată în fața Curții de către dl Ari Huhtamäki, un avocat practicant în Helsinki. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. Societatea reclamantă este o societate de răspundere limitată care a fost implicată în activitatea de asfalt până în februarie 2000. În 2002, Autoritatea Finlandeză de Concurență (kilpailuvirasto, konkurrensverket ) a început să investigheze dacă societatea reclamantă a fost implicată în carteluri naționale sau regionale. La 31 martie 2004, Autoritatea de Concurență a propus Curții de Piață ( markkinaoikeus, marknadsdomstolen ) că constată că societatea reclamantă a fost implicată într-un cartel din 1995 până în 2000. La 19 decembrie 2007, Curtea de Comerț a constatat, printre altele În ceea ce privește repartizarea piețelor contractelor de asfalt de stat, societatea reclamantă a participat la un cartel în ceea ce privește repartizarea piețelor contractelor de asfalt de stat. O plată de penalizare (seuraamusmaksu, påföljdsavdon ) de 75 000 de euro a fost impusă societății solicitantă. În ceea ce privește dovezile, instanța a remarcat că dovezile în materie de concurență ar putea fi fie directe, fie indirecte, precum dovezile economice. Având în vedere că dovezile directe nu erau întotdeauna disponibile, trebuia să se evalueze dacă dovezile indirecte erau suficiente pentru a dovedi existența unui cartel. Curtea a constatat că, în acest caz, doar dovezile economice nu erau suficiente pentru a dovedi existența unui cartel. Decizia conține două avize discordante. La 18 ianuarie 2008, Autoritatea de Concurență și la 17 ianuarie 2008, societatea reclamantă, au apelat la Curtea Supremă Administrativă (korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen ). Autoritatea de Concurență a susținut, printre altele , care ar fi trebuit să fie luată în considerare de către Curtea de Piață, societatea reclamantă a susținut că Curtea de Piață a obținut concluzii greșite din dovada, deoarece Autoritatea de Concurență nu a putut demonstra că societatea a participat la un cartel. La 29 septembrie 2009, Curtea Supremă Administrativă, după audierea orală, a anulat decizia Curții de Piață și a acceptat propunerea Autorității de Concurență ca atare în ceea ce privește societatea reclamantă. Societatea reclamantă a fost ordonată să plătească pedeapsa cu 500.000 de euro. Curtea a constatat că există, între 1994 și 2000, un cartel național în ceea ce privește toate contractele private, comunitare și de stat de asfalt. Curtea a remarcat că art. 6 din Convenția se aplică, în temeiul pieței sale penale, procedurilor de impunere a unei penalități. În ceea ce privește dovezile, Curtea a avut la dispoziție toate dovezile scrise, inclusiv dovezile economice, precum și declarațiile martorilor înregistrate ale tuturor martorilor auziți de Curtea de Comerț. A auzit, de asemenea, șase martori în persoană. Curtea a remarcat că, în cazurile de concurență, dovezile nu sunt supuse aceleași cerințe ca în cazurile penale și, prin urmare, ar putea fi făcute indicii. În urma indiciunilor, nimic nu a împiedicat instanța să țină seama de dovezile auditive, alături de alte dovezi circumstanțiale. A fost esențial să se adopte o abordare holistică a probelor prezentate. Curtea a constatat că Autoritatea de Concurență a prezentat dovezi largi cu privire la existența unui cartel și că societatea reclamantă nu a putut prezenta explicații alternative credibile pentru comportamentul său pe piețe, nici a contesta concluziile Autorității de Concurență. După decizia Curții Supreme Administrative din 29 septembrie 2009 și pe baza acestei decizii, statul finlandez și mai multe municipalități au introdus cereri de compensare împotriva societății reclamante în instanțe civile. Aceste reclamații se ridică în total la mai multe milioane de euro.Dispoziții interne relevante privind plata penalității Secțiunea 8 din Actul privind restricțiile concurenței ( Laki kilpailunrajoituksista, lagen om kankurrensbegränningar , Legea nr. 480/1992, în vigoare la momentul respectiv), cu condiția ca un antreprenor care a încălcat dispozițiile Actului să fie supus unei plăți de pedeapsă, cu excepția cazului în care măsurile impugnate nu erau insignificante sau impunerea unei plăți de pedeapsă nu a fost justificată având în vedere situația concurenței. În momentul impunerii unei plăți de penalizare, trebuie luată în considerare natura, amploarea și durata măsurii anticoncurențiale. Sumă a plății de penalitate a variat de la 5.000 de marci finlandezi (FIM, aproximativ 980 Euro (EUR) până la 4 milioane de FIM (aproximativ 785.000 EUR). Dacă este necesar, limita superioară ar putea fi depășită. Cu toate acestea, plata pedepsei nu ar putea depăși 10% din cifra de afaceri anuală anterioară a antreprenorului. O plată pedepsită este impusă de Curtea de Piață pe o propunere a Autorității de Concurență. Potrivit lucrărilor pregătitoare ale Actului privind restricțiile în materie de concurență (HE 162/1999 vp), o plată de penalizare este un tip punitiv de plată care este impus în procedura de drept administrativ. Valoarea unei penalități ar trebui să depășească valoarea profitului obținut ca urmare a măsurilor anticoncurențiale. Potrivit unui raport al grupului de lucru pregătitor (KTM mietintö 1991:15), o plată a sancțiunii ar trebui să fie suficient de severă pentru ca antreprenorul să nu poată beneficia de niciun avantaj economic de la o încălcare intenționată a unei norme. Întrucât sancțiunile trebuiau impuse în cadrul procedurilor administrative, garanțiile juridice trebuie să fie adecvate. Trebuie aplicate principiile juridice aplicate în domeniul dreptului penal. Ar trebui să se acorde o atenție deosebită existenței principiilor privind justificarea și scuză. Procedura de lege administrativă trebuie să îndeplinească criteriile de previsibilitate și raționarea în deciziile necesare pentru a fi clare și suficiente. Dispoziții privind procedurile în materie de concurență În conformitate cu art. 15a din Legea privind restricțiile în materie de concurență, dispozițiile Legii privind procedurile judiciare administrative (haintolainkäyttölaki, förvaltningsproceslagen ) sunt aplicabile procedurii în fața Curții de Piață. În ceea ce privește dovezile, art. 33 din Lege prevede că autoritatea de apel este responsabilă pentru clarificarea chestiunii. Dacă este necesar, aceasta informează partea sau autoritatea administrativă care a luat decizia cu privire la orice dovadă suplimentară care urmează să fie prezentată. Autoritatea de apel trebuie să obțină, de proprie inițiativă, dovezi în măsura în care este necesară imparțialitatea și echitatea procedurii și natura cazului. În conformitate cu art. 34 din Lege, înainte de soluționarea chestiunii, părțile vor avea posibilitatea de a formula observații asupra cererilor altor părți și asupra dovezilor care pot afecta rezoluția chestiunii. Secțiunea 51 din Lege prevede că autoritatea de apel trebuie, în decizia sa, să rezolve toate cererile formulate în această chestiune. Ea trebuie să revizuiască toate dovezile disponibile și să determine pe care pot fi bazate rezoluția. Societatea reclamantă se plâng în temeiul articolului 6 alineatul (3) litera (d) din Convenție că nu a avut un proces echitabil, deoarece a fost ordonat să plătească pedeapsa în cadrul procedurii de drept administrativ în care Curtea Supremă Administrativă a acceptat probele de audiție fără ca societatea reclamantă să poată examina sau să examineze persoanele de la originea acestor probe. În plus, Curtea Administrativă Supremă a acceptat, de asemenea, că, în materie de concurență, standardul de probă ar putea fi mai mic decât standardul de „în afara îndoielilor rezonabile” sau, ca în cazul în cauză, mai mic decât standardul de „preponderență a probei”. Societatea reclamantă s-a plâns că mutarea sarcinii de probă în favoarea acesteia de către Curtea Supremă Administrativă a încălcat presupunerea de inocence în temeiul articolului 6 § 2 din Convenție. Societatea reclamantă a fost în măsură să examineze martorii împotriva acestuia, în conformitate cu art. 6 § 3 litera (d) din Convenție? În special, a fost în măsură să aibă dovezile de audiere, acceptate de Curtea Supremă de Administrație, testate prin interviu? Societatea reclamantă a avut o audiere echitabilă în determinarea acuzației penale împotriva acesteia, în conformitate cu art. 6 § 1 din Convenție? În special, standardul de probă utilizat de Curtea Supremă Administrativă îndeplinește cerințele Convenției? Presupunerea de inocență, garantată de art. 6 § 2 din Convenția, a fost respectată în acest caz?

FOURTH SECTION

Application no. 5556/10

by SA-CAPITAL OY

against Finland

lodged on 25 January 2010

STATEMENT OF FACTS

THE FACTS

The applicant, SA-Capital Oy, is a Finnish limited liability company which has its seat in Rovaniemi. It is represented before the Court by Mr

Ari

Huhtamäki, a lawyer practising in Helsinki.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.

The applicant company is a limited liability company which was involved in the asphalt business until February 2000. In 2002 the Finnish Competition Authority (

kilpailuvirasto, konkurrensverket

) started to investigate whether the applicant company had been involved in national or regional cartels.

On 31 March 2004 the Competition Authority proposed to the Market Court (

markkinaoikeus, marknadsdomstolen

) that it find that the applicant company had been involved in a cartel from 1995 to 2000.

On 19 December 2007 the Market Court found,

inter alia

, that the applicant company had taken part in a cartel as far as the sharing of the markets of State asphalt contracts were concerned. A penalty payment (

seuraamusmaksu, påföljdsavgift

) of 75,000 euros was imposed on the applicant company. As to the evidence, the court noted that evidence in competition matters could be either direct or indirect, such as economic evidence. As direct evidence was not always available, an assessment was to be made of whether indirect evidence was sufficient to prove the existence of a cartel. The court found that in the present case the economic evidence alone was not sufficient to prove the existence of a cartel. The court also found that the existence of a cartel could not be proved on the basis of hearsay evidence either. The decision contained two dissenting opinions.

On 18 January 2008 the Competition Authority, and on 17 January 2008 the applicant company, appealed to the Supreme Administrative Court (

korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen

). The Competition Authority argued,

inter alia

, that the hearsay evidence should have been taken into account by the Market Court. The applicant company claimed that the Market Court had drawn wrong conclusions from the evidence as the Competition Authority had not been able to show that the company had participated in a cartel.

On 29 September 2009 the Supreme Administrative Court, after having held an oral hearing, quashed the Market Court’s decision and accepted the Competition Authority’s proposal as such in respect of the applicant company. The applicant company was ordered to pay a penalty payment of 500,000 euros. The court found that there had existed, between 1994 and 2000, one nationwide cartel in respect of all private, community and State asphalt contracts. The court noted that Article 6 of the Convention applied, under its criminal limb, to proceedings imposing a penalty payment. As to the evidence, the court had at its disposal all written evidence, including economic evidence, as well as the recorded witness statements of all witnesses heard by the Market Court. It also heard six witnesses in person. The court noted that in competition cases the evidence was not subject to the same requirements as in criminal cases and therefore inferences could also be drawn. In drawing inferences nothing prevented the court from taking into account hearsay evidence, alongside other circumstantial evidence. It was essential to take a holistic approach to the evidence presented. The court found that the Competition Authority had presented extensive evidence about the existence of a cartel and that the applicant company had not been able to present credible alternative explanations for its behaviour on the markets, nor to dispute the Competition Authority’s conclusions.

After the Supreme Administrative Court decision of 29 September 2009 and on the basis of this decision, the Finnish State and several municipalities have brought compensation claims against the applicant company in civil courts. These claims amount in total to several million euros.

B.

Relevant domestic law

Provisions relating to penalty payment

Section 8 of the Act on Competition Restrictions (

laki kilpailunrajoituksista, lagen om konkurrensbegränsningar

, Act no. 480/1992, as in force at the relevant time) provided that an entrepreneur who violated the provisions of the Act should be subject to a penalty payment unless the impugned measures were insignificant or the imposition of a penalty payment was not justified in view of the competition situation. When imposing a penalty payment, the nature, extent and duration of the anti-competitive measure were to be taken into account. The amount of the penalty payment varied from 5,000 Finnish Marks (FIM, approximately 980

euros (EUR)) to 4 million FIM (approximately EUR 785,000). If necessary, the upper limit could be exceeded. However, the penalty payment could not exceed 10% of the entrepreneur’s previous annual turnover.

A penalty payment is imposed by the Market Court on a proposal of the Competition Authority. It is payable to the State.

According to the preparatory works of the Act on Competition Restrictions (HE 162/1999 vp), a penalty payment is a punitive type of payment which is imposed in administrative law proceedings. The amount of a penalty payment should exceed the amount of profit obtained as a result of the anti-competitive measures.

According to a preparatory working group report (KTM mietintö 1991:15), a penalty payment should be severe enough for the entrepreneur not to be able to draw any economic benefits from an intentional breach of a norm. As the sanction was to be imposed in administrative law proceedings, the legal guarantees needed to be adequate. The legal principles applied within the field of criminal law were to be applied. Particular attention should be paid to the existence of the principles on justification and excuse. The administrative law proceedings had to fulfil the criteria of foreseeability, and the reasoning in the decisions needed to be clear and sufficient.

Provisions concerning proceedings in competition matters

According to section 15a of the Act on Competition Restrictions, the provisions of the Administrative Judicial Procedure Act (

hallintolainkäyttölaki, förvaltningsprocesslagen

) are applicable to the proceedings before the Market Court.

As to the evidence, section 33 of the Act provides that the appellate authority is responsible for clarifying the matter. Where necessary, it shall inform the party, or the administrative authority that took the decision, of any additional evidence to be presented. The appellate authority shall, on its own initiative, obtain evidence in so far as the impartiality and fairness of the procedure and the nature of the case require.

According to section 34 of the Act, before the resolution of the matter, the parties shall be given an opportunity to comment on the requests of other parties and on evidence that may affect the resolution of the matter.

Section 51 of the Act provides that the appellate authority shall in its decision resolve all the demands made in the matter. It shall review all available evidence and determine on which grounds the resolution can be based.

COMPLAINTS

The applicant company complains under Article 6 § 3 (d) of the Convention that it did not have a fair trial as it was ordered to pay penalty payments in administrative law proceedings in which the Supreme Administrative Court had accepted hearsay evidence without the applicant company being able to examine or have examined the persons at the origin of this evidence. Moreover, the Supreme Administrative Court had also accepted that in competition matters the standard of proof could be lower than “beyond reasonable doubt” or, as in the present case, lower than “preponderance of evidence” standard. The applicant company complained that the shifting of the burden of proof to it by the Supreme Administrative Court violated the presumption of innocence under Article 6 § 2 of the Convention.

QUESTIONS TO THE PARTIES

1.

Was the applicant company able to examine witnesses against it, as required by Article 6 § 3 (d) of the Convention? In particular, was it able to have the hearsay evidence, accepted by the Supreme Administrative Court, tested by cross-examination?

2.

Did the applicant company have a fair hearing in the determination of the criminal charge against it, in accordance with Article 6 § 1 of the Convention? In particular, did the standard of proof used by the Supreme Administrative Court fulfil the requirements of the Convention?

3.

Was the presumption of innocence, guaranteed by Article 6 § 2 of the Convention, respected in the present case?