COLACRAI (n° 1) contre l'ITALIE

PRIMĂ DECIZIE FINALĂ PRIVIND RECEVABILITATEA cererii nr. 63296/00 prezentate de Rocco COLACRAI (n împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), care are loc la 29 aprilie 2004 într-o cameră compusă din domnii C.L. Rozakis președintele Lorenzen Botousarova, domnii Kovler Zagrebelsky Steiner hagiev, judecători și domnii Nielsen, grefier de secțiune Având în vedere cererea menționată mai sus formulată la 11 mai 2000, având în vedere decizia parțială din 29 noiembrie 2001, având în vedere observațiile prezentate de solicitant, După ce a deliberat, face următoarea decizie FACUTă de recurentul Rocco Colacrai, este un resortisant italian, născut în 1932 și rezident în Castelpagano (Benevent). L. Crisci, avocat în Benevent. Guvernul pârât este reprezentat de agenții săi succesive, domnul U. Leanza și, respectiv, domnul I.M. Braguglia și partenerul său, domnul F. Crisafolli. Circumstanțele speciei Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează: Reclamantul deținea un teren de 767,67 metri pătrați situat în Castelpagano și înregistrat în cadastru, fișa 8, parcelele 55 și 56. Prin decizia din 15 martie 1980, municipalitatea Castelpagano a aprobat proiectul de construcție a unei școli care urma să fie realizată pe terenul reclamantului. Prin intermediul unui decret din 16 martie 1981, primarul Castelpagano a autorizat ocuparea de urgență a terenului reclamantului, pentru o perioadă de maximum trei ani, în vederea exproprierii sale din motive de utilitate publică. La 7 aprilie 1981, administrația a efectuat ocupația materială a terenului și a început lucrările de construcție. Printr-un act notificat la 16 septembrie 1995, reclamantul a atribuit orașul Castelpagano în fața Tribunalului Civil din Benevent. Reclamantul susținea că ocuparea terenului său era ilegală pe motiv că aceasta se prelungise dincolo de termenul permis fără a se efectua exproprierea formală a terenului și plata unei despăgubiri În plus, acesta susținea că lucrarea publică fusese parțial construită, că nu era utilizată și că municipalitatea a decis să vândă clădirea construită. Reclamantul solicita în primul rând restituirea terenului în plus față de daunele-interese care decurg din ocuparea terenului ;în subsidiar, solicita daune-interese în limita valorii de piață a terenului, în plus față de o sumă pentru prejudiciul suferit de părțile de teren care nu au fost ocupate, și o despăgubire pentru anii de ocupație. Administrația pârâtă excipa că dreptul la daune-interese a fost prescris. Punerea în aplicare a cauzei a început la 2 decembrie 1995 La o dată nespecificată, a fost depusă o expertiză la grefă, iar din această expertiză reiese că primul lot al școlii fusese construit pe terenul reclamantului și că lucrările aferente se încheiaseră la 15 noiembrie 1982. Această dată a avut loc în perioada de ocupație autorizată. Începând cu 15 martie 1983, ocuparea terenului devenise ilegală. Având în vedere faptul că construcția lucrărilor publice a transformat ireversibil locurile, referindu-se la jurisprudența Curții de Casație în materie de expropriere indirectă (ocupazione acquisitiva), expertul consideră că reclamantul și-a pierdut proprietatea asupra terenului la 15 martie 1983. În plus, expertul a remarcat că lucrarea publică era într-o stare de abandon, municipalitatea a decis să nu completeze construcția școlii; la 29 septembrie 1994 municipalitatea Castelpagano a aprobat o deliberare pentru punerea în vânzare a școlii. Expertul a efectuat o evaluare a valorii terenului la 15 martie 1983, data pierderii proprietății ; a stabilit indemnizația care trebuie plătită pentru perioada de ocupație autorizată, a evaluat prejudiciul legat de deprecierea părții rămase a terenurilor și de distrugerea arborilor. În 2002, Tribunalul din Benevent a declarat că proprietatea asupra terenului a trecut la administrație ca efect al construcției lucrării publice, cu toate acestea dreptul reclamantului la despăgubiri a fost impus. La 2 februarie 2004, reclamantul a solicitat această hotărâre în fața Curții de Apel din Napoli. Procedura este în continuare pendinte. Dreptul și practica internă relevantă Ocupația de urgență a unui teren În dreptul italian, procedura accelerată de expropriere permite administrației să ocupe și să construiască înainte de expropriere. Odată declarată de utilitate publică lucrarea care urmează să fie realizată și adoptată proiectul de construcție, administrația poate decide ocuparea de urgență a zonelor care urmează să fie expropriate pentru o perioadă determinată de maximum cinci ani (art. 20 din Legea nr. 865 din 1971). Acest decret devine caduc dacă ocupația materială a terenului nu are loc în termen de trei luni de la promovarea sa. După perioada de ocupație, trebuie luat un decret de expropriere formală. Ocupația autorizată a unui teren dă dreptul la o indemnizație de ocupație. Prin hotărârea nr. 470 din 1990, Curtea Constituțională a recunoscut dreptul de acces imediat la o instanță pentru a solicita indemnizația de ocupație de îndată ce terenul este ocupat din punct de vedere material, fără a fi necesar să se aștepte ca administrația să facă o ofertă de despăgubire. ii. Principiul exproprierii indirecte (occiazione dobânditetiva sau accessione Aghasta) În anii '70, mai multe administrații locale au desfășurat activități de urgență de terenuri, care nu au fost urmate de decrete de expropriere. Instanțele italiene s-au confruntat cu cazuri în care proprietarul unui teren a pierdut de facto disponibilitatea acestuia din cauza ocupației și a realizării lucrărilor de construcție a unei lucrări publice. Cu privire la întrebarea dacă, pur și simplu prin efectul lucrărilor efectuate, persoana în cauză și-a pierdut proprietatea asupra terenului, printr-o hotărâre nr. 1464 din 16 februarie 1983, Curtea de Casație a dat un răspuns afirmativ acestei întrebări, stabilind astfel principiul "exproprierii indirecte" O prezentare generală a acestei jurisprudențe în anii 80-90 figurează în Belvedere Alberghiera srl. Italia, nr 31524/96, CEDO 2000-IV și Carbonara și Ventura c. Italia, nr 24638/94, CEDH 2000-VI. 2001, astfel cum a fost modificat prin Decretul legislativ nr. 302 din 27 decembrie 2002, intrat în vigoare la 30 iunie 2003 și denumit În ceea ce privește procedura de expropriere în lumina celei mai recente jurisprudențe a Curții de Casație și, în special, codifică principiul exproprierii indirecte. Dosarul, care nu are efect retroactiv și, prin urmare, nu se aplică în cazul de față, s-a substituit, de la intrarea sa în vigoare, întregii legislații anterioare în materie de expropriere din motive de utilitate publică. 2003, Curtea de Casație în camere reunite s-a pronunțat din nou asupra principiului exproprierii indirecte, susținând că un astfel de principiu joacă un rol important în cadrul sistemului juridic italian și că acesta este compatibil cu Convenția. Mai precis, Curtea de Casație a afirmat că, având în vedere uniformitatea jurisprudenței în acest domeniu, principiul exproprierii indirecte este acum pe deplin previzibil. În ceea ce privește despăgubirea, Curtea de Casație a afirmat că despăgubirea datorată în caz de expropriere indirectă este suficientă pentru a asigura un echilibru corect între cerințele interesului general al comunității și imperativele protejării drepturilor fundamentale ale individului. (iii). Despăgubirea în caz de expropriere indirectă Conform jurisprudenței Curții de Casație aplicabilă în materie de expropriere indirectă, despăgubirea integrală, sub formă de daune-interese pentru pierderea terenului, a fost datorată persoanei interesate în schimbul pierderii proprietății pe care o implică ocupația ilegală. Legea bugetară din 1992 (art. 5a din Decretul-lege nr. 333 din 11 iulie 1992) a modificat această jurisprudență, în sensul că suma datorată în caz de expropriere indirectă nu putea depăși valoarea indemnizației prevăzute pentru cazul unei exproprieri formale. Cu toate acestea, printr-o hotărâre nr. 369 din 1996, Curtea Constituțională a declarat această dispoziție neconstituțională. 662 din 1996, care a modificat dispoziția declarată neconstituțională, compensația integrală nu poate fi acordată pentru o ocupație de teren care a avut loc înainte de 30 septembrie 1996. În acest caz, compensația atinge aproximativ 55% din valoarea terenului. 148 din 30 aprilie 1999, Curtea Constituțională a considerat o astfel de indemnizație compatibilă cu Constituția. Cu toate acestea, în aceeași hotărâre, Curtea a precizat că o indemnizație integrală, în limita valorii de piață a terenului, poate fi solicitată în cazul în care ocupația și privarea de teren nu au avut loc din motive de utilitate publică. În ceea ce privește terenurile ocupate înainte de data respectivă și procedurile pendinte la 1 ianuarie 1997, regimul prevăzut de Legea bugetară nr. 662 din 1996 rămâne în vigoare, prin urmare dispozițiile repertoriului nu se aplică în cazul de față. GRIEF Reclamantul se plânge că a fost privat de teren într-un mod incompatibil cu art. 1 din Protocolul nr. 1. Acesta susține în special că, la mai mult de douăzeci și trei de ani de la ocuparea terenului, nu a primit încă o compensație. ÎN DREPT, reclamantul se plânge că a fost privat de teren într-un mod incompatibil cu art. 1 din Protocolul nr. (1) Comitetul susține în special că, la mai mult de douăzeci și trei de ani de la ocuparea terenului, nu a primit încă compensații; art. 1 din Protocolul nr. 1 dispune de orice persoană fizică sau juridică care are dreptul la respectarea proprietăților sale; nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât din motive de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile anterioare nu aduc atingere dreptului statelor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru reglementarea utilizării bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau amenzi. La 30 noiembrie 2001, Curtea a invitat guvernul italian să prezinte înainte de 1 În februarie 2002, Curtea constată că guvernul nu și-a prezentat observațiile în termenul stabilit, în special că, la mai mult de douăzeci și trei de ani de la ocuparea terenului, reclamantul susține că nu a primit nicio compensație. Acesta subliniază că este privat de disponibilitatea terenului său din 1981 și că această pierdere de disponibilitate a devenit totală odată cu finalizarea lucrărilor. Reclamantul subliniază ilegalitatea acestei situații, în absența unui decret de expropriere. În această privință, susține că a trebuit să introducă o acțiune în despăgubire și că aceaceasta este încă în curs de desfășurare. Pe fond, reclamantul observă că aplicarea principiului exproprierii indirecte în cazul de față nu este conformă cu principiul legalității și nici cu principiul preeminării dreptului. Acesta susține că exproprierea indirectă nu a avut loc în urma unor proceduri care respectă formele, ci în urma unei activități materiale desfășurate în afara oricărei trimiteri la norme pozitive. Reclamantul observă că instanța a declarat că dreptul la despăgubire este prescris și susține că construcția școlii nu a fost niciodată finalizată și că criteriul de utilitate publică nu a fost îndeplinit. Din aceste motive, administrația nu ar fi devenit proprietară a terenului său și termenul de prescripție nu ar trebui să fie luat în considerare. Reclamantul solicită Curții să declare cererea admisibilă. Curtea consideră, în lumina tuturor argumentelor părților, că acest motiv ridică întrebări serioase de fapt și de drept care nu pot fi soluționate în această etapă a examinării cererii, dar necesită o examinare pe fond ; rezultă că acest motiv nu poate fi declarat în mod vădit nefondat, în sensul articolului 35 alineatul (3) din Convenție. Nu a fost invocat niciun alt motiv de inadmisibilitate. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară restul cererii admisibile, toate mijloacele de fond rezervate. Soren Nielsen Christos Rozakis Modulul Președinte

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n

o

63296/00

présentée par Rocco COLACRAI (n

o

1)

contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 29 avril 2004 en une chambre composée de

:

MM.

C.L.

Rozakis

,

président

,

P.

Lorenzen

,

M

me

S.

Botoucharova,

MM.

A.

Kovler

,

V.

Zagrebelsky

,

M

me

E.

Steiner

,

M.

K.

Hajiyev,

juges

,

et de M. S. N

ielsen,

greffier de section

,

Vu la requête susmentionnée introduite le 11 mai 2000,

Vu la décision partielle du 29 novembre 2001,

Vu les observations soumises par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante

:

EN FAIT

Le requérant, M. Rocco Colacrai, est un ressortissant italien, né en 1932 et résidant à Castelpagano (Bénévent). Il est représenté devant la Cour par M

e

L. Crisci, avocat à Bénévent. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et son coagent M. F. Crisafulli.

A.

Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le requérant était propriétaire d'un terrain de 767,67 mètres carrés sis à Castelpagano et enregistré au cadastre, feuille 8, parcelles 55 et

56.

Par une décision du 15 mars 1980, la municipalité de Castelpagano approuva le projet de construction d'une école à réaliser sur le terrain du requérant.

Par un arrêté du 16 mars 1981, le maire de Castelpagano autorisa l'occupation d'urgence du terrain du requérant, pour une période maximale de trois ans, en vue de son expropriation pour cause d'utilité publique.

Le 7 avril 1981, l'administration procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

Par un acte notifié le 16 septembre 1995, le requérant assigna la ville de Castelpagano devant le tribunal civil de Bénévent.

Le requérant alléguait que l'occupation de son terrain était illégale au motif que celle-ci s'était prorogée au-delà du délai autorisé sans qu'il soit procédé à l'expropriation formelle du terrain et au paiement d'une indemnité

; en outre, il faisait valoir que l'ouvrage public avait été partiellement construit, qu'il n'était pas utilisé et que la municipalité avait décidé de mettre en vente le bâtiment construit. Le requérant demandait en premier lieu la restitution du terrain en plus des dommages-intérêts découlant de l'occupation du terrain

; subsidiairement il demandait les dommages-intérêts à concurrence de la valeur vénale du terrain, en plus une somme pour le préjudice subi par les parties de terrain non occupées, et d'une indemnité pour les années d'occupation.

L'administration défenderesse excipa que le droit aux dommages-intérêts était prescrit.

La mise en état de l'affaire commença le 2 décembre 1995

.

A une date non précisée, une expertise fut déposée au greffe. Il ressort de cette expertise qu'un premier lot de l'école avait été construit sur le terrain du requérant et que les travaux y relatifs s'étaient terminés le 15

novembre

Compte tenu de ce que la construction de l'ouvrage public avait irréversiblement transformé les lieux, se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte (

occupazione acquisitiva

), l'expert estima que le requérant avait perdu la propriété de son terrain le 15 mars 1983.

L'expert releva en outre que l'ouvrage public était dans un état d'abandon, la municipalité ayant décidé de ne pas compléter la construction de l'école; le 29 septembre 1994 la municipalité de Castelpagano avait approuvé une délibération pour la mise en vente de l'école.

L'expert procéda à une évaluation de la valeur du terrain au 15

mars

1983, date de la perte de propriété

; il détermina l'indemnité à verser pour la période d'occupation autorisée, il évalua le dommage afférent à la dépréciation de la partie restante des terrains et à la destruction d'arbres.

Par un jugement du 30

juillet

2002, le tribunal de Bénévent déclara que la propriété du terrain était passée à l'administration par effet de la construction de l'ouvrage public, toutefois le droit du requérant aux dommages-intérêts était prescrit.

Le 2

février

2004, le requérant interjeta appel de ce jugement devant la cour d'appel de Naples.

La procédure est encore pendante.

B.

Le droit et la pratique interne pertinents

i.

L'occupation d'urgence d'un terrain

En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi n

o

865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt n

o

470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)

Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu

de facto

la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.

Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt n

o

1464 du 16

février

1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de «

l'expropriation indirecte

».

Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans

Belvedere Alberghiera srl c. Italie

, n

o

31524/96, CEDH 2000-IV et

Carbonara et Ventura c. Italie

, n

o

24638/94, CEDH 2000-VI.

Le Décret Présidentiel n

o

327 du 8

juin

2001, modifié par le Décret législatif n

o

302 du 27

décembre

2002, entré en vigueur le 30

juin

2003 et dénommé «

Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique

» (ci-après «

le

Répertoire

»), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Par l'arrêt n

o

5902 du 28

mars

2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement «

prévisible

» et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un «

juste équilibre

» entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

iii.

L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte

Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

La loi budgétaire de 1992 (article 5

bis

du décret-loi n

o

333 du 11

juillet

1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt n

o

369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.

En vertu de la loi budgétaire n

o

662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30

septembre

Par l'arrêt n

o

148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

Le Répertoire a prévu de nouveaux critères en matière d'indemnisation, qui s'appliquent uniquement en ce qui concerne les terrains occupés après le 30 septembre 1996. Quant aux terrains occupés avant cette date et aux procédures pendantes au 1

er

janvier 1997, le régime prévu par la loi budgétaire n

o

662 de 1996 reste en vigueur. Les dispositions du Répertoire ne s'appliquent donc pas en l'espèce.

GRIEF

Le requérant se plaint d'avoir été privé de son terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole n

o

EN DROIT

Le requérant se plaint d'avoir été privé de son terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole n

o

L'article 1 du Protocole n

o

1 dispose

:

«

Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.

»

Le 30

novembre

2001, la Cour a invité le Gouvernement italien à présenter avant le 1

er

février 2002, ses observations sur la recevabilité et le bien fondé du grief tiré de l'article 1 du Protocole n

o

1 de la Convention.

La Cour note que le Gouvernement n'a pas présenté ses observations dans le délai imparti.

Le requérant fait valoir notamment que, plus de vingt-trois ans après l'occupation du terrain il n'a perçu aucune indemnité. Il fait observer qu'il est privé de la disponibilité de son terrain depuis 1981 et que cette perte de disponibilité est devenue totale avec l'achèvement des travaux. Le requérant souligne l'illégalité de cette situation, en l'absence d'un décret d'expropriation. A cet égard, il fait valoir qu'il a dû introduire une action en dommages-intérêts et que celle-ci est toujours pendante.

Sur le fond le requérant observe que l'application du principe de l'expropriation indirecte dans le cas d'espèce n'est pas conforme au principe de légalité ni au principe de la prééminence du droit. Il fait valoir que l'expropriation indirecte n'a pas eu lieu à l'issue de procédures respectueuses de formes, mais à la suite d'une activité matérielle réalisée en dehors de toutes références à des règles positives.

Le requérant observe que le tribunal a déclaré que le droit au dédommagement était prescrit. Il fait valoir que la construction de l'école n'a jamais était terminée et que le critère de l'utilité publique n'a pas été satisfait. Pour ces raisons l'administration ne serait pas devenue propriétaire de son terrain et le délai de prescription ne devrait pas être pris en compte.

Le requérant demande à la Cour de déclarer la requête recevable.

La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond

; il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Déclare

le restant de la requête recevable,

tous moyens de fond réservés.

Soren

Nielsen

Christos

Rozakis

Greffier

Président