RAMOS ANDRADE v. the NETHERLANDS

Reclamantul, dna Alcidia Ramos Andrade, are atât Țările de Jos, cât și nașterea Capului Verdean. Ea s-a născut în 1966 și trăiește în Rotterdam. Ea a fost reprezentată în fața Curții de către dna Y.M. Schrevelius, avocat practicant la Rotterdam. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul s-a mutat din Insulele Cape Verde în Olanda la 24 octombrie 1993. Fiicele sale, Deisy Lara, născut în 1988, și Dercilene, născută în 1990, au rămas în spatele mamei reclamantului. Potrivit reclamantului, tatăl biologic al fetelor, dl T. Fortes Nascimento, nu a avut nicio implicare cu viața fiicelor sale; el locuiește în prezent în Luxemburg. La 16 martie 1994, reclamantul a solicitat un permis de ședere (verblijfsvergunning) care i-a permis să rezidă în Țările de Jos cu partenerul ei, dl V.V., național Țările de Jos. Această cerere a fost refuzată. Obiecția ulterioară (bezwaar) a reclamantului și apelul (beroep) au fost declarate inadmisibile la 22 mai și, respectiv, 21 noiembrie 1995. pe baza acestei relații, a fost acordată un permis de ședere la 4 septembrie 1995. La 28 noiembrie 1996, reclamantul a depus o cerere de viză provizorie de reședință (în numele fiicelor sale, Deisy și Dercilene). O astfel de viză este, în mod normal, o condiție pentru acordarea unui permis de ședere care conferă drepturi de ședere mai permanente. Reclamantul a susținut că a vizitat fetele în vara anului 1996, împreună cu partenerul ei, dl L. da L. În această ocazie a trebuit să concluzioneze că mama ei nu mai este fizică și mental capabilă să se ocupe de Deisy și Dercilene: fetele au fost lăsate la propriile dispozitive și au fost, chiar și după standardele locale, trăind în condiții nefavorabile. Reclamantul s-a referit la declarația unui medic în conformitate cu care mama ei suferă de o boală cronică și era într-adevăr incapabilă să aibă grijă de copii. De asemenea, a susținut că nu are alte rude care locuiesc în Insulele Capul Verde. Viza de reședință provizorie solicitată a fost refuzată de Ministrul Afacerilor Externe (Ministrul van Buitenlandse Zaken) la 21 aprilie 1997. Ministrul a fost de părere că din 1993 Deisy și Dercilene nu mai aparțineau în realitate unității familiale ale reclamantului (gezin). În plus, s-a susținut că refuzul vizei nu constituie o încălcare a articolului 8 din Convenție. Obiecția reclamantului împotriva acestei decizii, depusă în numele ei de un avocat, a fost declarată inadmisibilă de către ministru la 1 august 1997, deoarece nu au fost depuse motive pentru această opoziție. Deși nu a fost posibil, nu a fost interzis niciun recurs împotriva acestei decizii. La 8 octombrie 1997, reclamantul a depus o nouă cerere de viză de reședință provizorie în numele fiicelor sale. Ea a susținut că legăturile apropiate (soțul ei) dintre fiicele ei și ei înșiși au continuat să existe: ea a rămas în contact cu ei, atât prin scrisori, cât și prin conversații telefonice, și a contribuit, de asemenea, financiar și material, la îngrijirea și educarea fiicelor ei. Motivul pentru care ea nu a cerut să se reunească cu copiii ei la scurt timp după sosirea ei în Olanda se datorează faptului că atunci partenerul ei, dl V.V., i-a informat că acest lucru nu va fi posibil. Reclamantul a prezentat o altă declarație medicală din 29 august 1997, conform căreia mama sa suferă de spondilartită avansată a coloanei vertebrale, din cauza căreia nu a putut să aibă grijă de copiii minori. Având în vedere faptul că noua cerere de viză de reședință provizorie nu conține fapte noi și circumstanțele noi, Ministrul Afacerilor Externe a respins-o la 11 decembrie 1997 cu privire la deciziile sale anterioare. La 24 septembrie 1998, s-a desfășurat o audiere cu privire la obiecția reclamantului împotriva deciziei ministrului în fața unei comisii oficiale (commissie Ambtelijke). În această audiere, reclamantul a declarat că atunci când i-a vizitat fiicele în 1996, tocmai au părăsit spitalul unde au fost admise după ce bunica lor a folosit ulei de masaj în pregătirea alimentelor – acest lucru s-a întâmplat deoarece mama reclamantului era analfabetă. Ea a clarificat în continuare că a fost întotdeauna intenția ei de a trimite pentru copiii ei de îndată ce ea are un permis de reședință. Primul său partener în Olanda nu a vrut să aducă fetele în Olanda, în plus față de a-i spune că nu ar fi posibil. Obiecția reclamantului a fost respinsă la 20 octombrie 1998. Ministrul a susținut că copiii care stăteau în urmă în țara de origine ar putea fi considerați că continuă să aparțină unității de familie a părintelor lor dacă acel părinte ar fi încercat cât mai curând posibil să se alăture copiilor prin intermediul unei cereri de reuniune a familiei. Reclamantul nu a furnizat o explicație plauzibilă cu privire la motivul pentru care a așteptat până la 28 noiembrie 1996 înainte de a solicita o viză provizorie de reședință. Nu s-a stabilit în continuare că reclamantul a acordat o contribuție substanțială la costul îngrijirii și educației fiicelor sale. Nici nu a apărut că reclamantul – care a vizitat doar o dată copiii ei de când s-a mutat în Țările de Jos – a continuat să exercite autoritatea parentală sau că a luat decizii importante privind educația lor. Din aceste motive, ministrul a concluzionat că copiii au devenit integrati în unitatea de familie a bunica lor. Refuzul unei vize de reședință provizorie nu a fost contrar articolului 8 din Convenție: nu a existat nici o ingerință în dreptul la respectarea vieții de familie, deoarece copiii reclamanților nu au fost privați de un permis de reședință care le-a permis să exercite viața de familie în Țările de Jos, și nici statul nu a avut obligația pozitivă de a acorda reședința fetelor pentru a permite reclamantului să dezvolte viața de familie cu ei în Țările de Jos. La 5 martie 1999, reclamantul a obținut naționalitatea Țărilor de Jos. Reclamantul a apelat la Curtea Regională (arrondissementsrechtbank) de la Haga, la Haarlem, decizia ministrului din 20 octombrie 1998. În urma unei audieri, Curtea Regională a respins recursul la 2 iunie 1999. Acesta a fost de acord cu ministrul că legăturile apropiate dintre reclamant și fiicele sale nu mai existau. Potrivit Curții Regionale, perioada de timp între plecarea reclamantului din Insulele Cape Verde și prima cerere de viză provizorie de reședință pentru fiicele sale a fost de o astfel de durată, încât nu se poate spune că situația copiilor care locuiesc cu bunica lor era doar temporară. Faptul că nu a solicitat reuniunea familiei mai devreme, deoarece primul ei partener din Olanda s-a opus acesteia, a indicat că reclamantul a lăsat relația cu dl V.V. să prevaleze asupra legăturilor ei cu fiicele sale. De asemenea, Curtea Regională a constatat că refuzul unei vize de reședință provizorie nu este contrar articolului 8 din Convenție, având în vedere faptul că nu a apărut că există vreo obstacolă obiectivă care împiedică reclamantul și fiicele sale să își continue viața de familie, așa cum făceau deja de un număr considerabil de ani. În acest context, aceasta a atașat relevanță pentru faptul că modul în care reclamantul și copiii ei au exercitat viața de familie a fost datorită alegerii propriului reclamant de a-și lăsa fiicele în urmă în Insulele Cape Verde. Din moment ce se mută în Olanda, reclamantul a transferat în mod regulat bani mamei sale în Insulele Cape Verde pentru a plăti pentru educația fiicelor sale. În plus, o dată la fiecare patru luni a trimis bunuri cum ar fi îmbrăcăminte, pantofi, hrană, materiale pentru utilizare în școală și, într-o ocazie, ochelari. A ținut în contact cu fiicele sale prin telefon și, mai puțin frecvent, prin poștă. În momentul în care se aplică prezentei cereri, admiterea, reședința și expulzarea extratereștrilor au fost reglementate prin Legea din 1994 privind extratereștrii („Legea” - Vreemdelingenwet 1994). La 1 aprilie 2001 a intrat în vigoare o nouă Lege privind extratereștrii, dar acest lucru nu are nicio influență asupra cazului în cauză. În general, oricine dorește să solicite un permis de ședere în Țările de Jos trebuie să se aplice în primul rând din țara sa de origine Ministrul Afacerilor Externe de Țările de Jos pentru o viză provizorie de reședință (angajarea tot voorlopig verblijf). Numai odată ce o astfel de viză a fost eliberată în străinătate poate fi acordată un permis de ședere pentru Țările de Jos. O cerere de viză de ședere provizorie este evaluată pe baza aceleași criterii ca un permis de ședere. Guvernul urmărește o politică restrictivă de imigrare datorită situației populației și ocupării forței de muncă în Țările de Jos. Extratereștrii sunt eligibili pentru admitere numai pe baza obligațiilor care rezultă din acorduri internaționale, sau dacă prezența lor servește un interes național esențial sau pe motive umanitare convingătoare. Politica de admitere pentru reuniunea familiei a fost stabilită în capitolul B1 din circularul extratereștriilor 1994 („Circulara” - Vreemdelingencirculaire 1994). Cu condiția ca următoarele persoane, după caz, să poată fi calificate pentru reuniunea familiei în cazul în care sunt îndeplinite anumite condiții (în ceea ce privește aspecte precum politica publică și mijloacele de subsistance): – soțul unei persoane, – un copil minor născut din căsătorie care de fapt aparține unității familiale (gezin), și – un copil minor născut în afara căsătoriei care de fapt aparține unității familiale (de exemplu. un copil al unuia dintre soții dintr-o căsătorie anterioară sau al unui copil adoptiv. Fraza „de fapt aparține unității familiale” („feitelijk behoren tot het gezin”) utilizată în legislația Țărilor de Jos doar parțial se suprapune cu termenul „vieții familiale” la art. 8 din Convenție. Primul este înțeles să înțeleagă, de exemplu, că legăturile de familie apropiate (soțul gezins) dintre copil și părinții săi pe care dorește să le alăture în Țările de Jos au existat deja într-o altă țară și au fost menținute. Pentru restul, se răspunde la întrebarea dacă legăturile apropiate ale familiei ar trebui considerate a fi tăiate pe baza faptelor și circumstanțelor fiecărui caz specific. Factorii luati în considerare includ durata de timp în care părintele și copilul au fost separati și motivele de separare, modul în care relația dintre părinte și copil a fost dezvoltată în timpul separației, implicarea părintelui în îngrijirea și în educația copilului, aranjamentele privind custodia, valoarea și frecvența contribuțiilor financiare ale părintei la îngrijirea și la educarea copilului, intenția părintei de a trimite copilului cât mai curând posibil și eforturile sale de a face acest lucru, precum și durata de timp pe care copilul a trăit-o într-o altă familie decât cu părintele. Sarcina de a dovedi că legăturile apropiate dintre părinte și copil nu au fost tăiate se referă la părintele care locuiesc în Țările de Jos. Cu cât părintele și copilul au fost separate mai mult, cu atât sarcina dovezii asupra persoanei din Țările de Jos devine mai grea. Atunci, părintele trebuie să prezinte motive solide în ceea ce privește motivul pentru care el sau ea nu a încercat să aducă copilul în Țările de Jos mai devreme.

The applicant, Mrs Alcidia Ramos Andrade, has both Netherlands and Cape Verdean nationality. She was born in 1966 and lives in Rotterdam. She was represented before the Court by Ms Y.M. Schrevelius, a lawyer practising in Rotterdam. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant moved from the Cape Verde Islands to the Netherlands on 24 October 1993. Her daughters Deisy Lara, born in 1988, and Dercilene, born in 1990, stayed behind in the care of the applicant’s mother. According to the applicant, the girls’ biological father, Mr T. Fortes Nascimento, has never had any involvement with his daughters’ lives; he is currently living in Luxembourg. On 16 March 1994 the applicant applied for a residence permit (verblijfsvergunning) enabling her to reside in the Netherlands with her partner Mr V.V., a Netherlands national. This request was refused. The applicant’s subsequent objection (bezwaar) and appeal (beroep) were declared inadmissible on 22 May and 21 November 1995 respectively. Since 1995 the applicant has been living with Mr L. da L., a Netherlands national. On the basis of this relationship she was granted a residence permit on 4 September 1995. On 28 November 1996 the applicant lodged a request for a provisional residence visa (machtiging tot voorlopig verblijf) on behalf of her daughters Deisy and Dercilene. Such a visa is normally a prerequisite for the grant of a residence permit which confers more permanent residence rights. The applicant submitted that she had visited the girls in the summer of 1996, together with her partner Mr L. da L. On this occasion she had had to conclude that her mother was physically and mentally no longer capable of looking after Deisy and Dercilene: the girls were being left to their own devices and were, even by local standards, living in unfavourable conditions. The applicant referred to a doctor’s declaration according to which her mother was suffering from a chronic illness and was indeed incapable of looking after children. She further submitted that she had no other relatives living in the Cape Verde Islands. The requested provisional residence visa was refused by the Minister of Foreign Affairs (Minister van Buitenlandse Zaken) on 21 April 1997. The Minister was of the opinion that from 1993 Deisy and Dercilene no longer actually belonged to the applicant’s family unit (gezin). It was further held that the refusal of the visa did not constitute a breach of Article 8 of the Convention. The applicant’s objection against this decision, filed on her behalf by a lawyer, was declared inadmissible by the Minister on 1 August 1997 as no grounds for the objection had been submitted. Although possible, no appeal was lodged against this decision. On 8 October 1997 the applicant lodged a new request for a provisional residence visa on behalf of her daughters. She argued that the close family ties (gezinsband) between her daughters and herself had always continued to exist: she had remained in contact with them, both through letters and through telephone conversations, and she had also contributed financially and materially to her daughters’ care and upbringing. The reason she had not asked to be reunited with her children soon after her arrival in the Netherlands was due to the fact that her then partner, Mr V.V., had informed her that this would not be possible. The applicant submitted another medical declaration, dated 29 August 1997, according to which her mother was suffering from advanced spondylarthritis of the spine as a result of which she was incapable of caring for minor children. Considering that the new application for a provisional residence visa contained neither new facts nor new circumstances, the Minister of Foreign Affairs rejected it on 11 December 1997 with reference to his previous decisions. The applicant and Mr L. da L. were married on 27 July 1998. On 24 September 1998 a hearing on the applicant’s objection against the Minister’s decision was held before an official committee (ambtelijke commissie). At this hearing, the applicant stated that when she had visited her daughters in 1996, they had only just left hospital where they had been admitted after their grandmother had used massage oil in the preparation of food – this had happened because the applicant’s mother was illiterate. She further clarified that it had always been her intention to send for her children as soon as she had a residence permit. Her first partner in the Netherlands had not wanted her to bring the girls to the Netherlands, in addition to telling her that it would not be possible. The applicant’s objection was rejected on 20 October 1998. The Minister held that children who had stayed behind in the country of origin could only then be considered as continuing to belong to their parent’s family unit if that parent had attempted as soon as reasonably possible to have the children join him or her by means of an application for family reunion. The applicant had not provided a plausible explanation as to why she had waited until 28 November 1996 before applying for a provisional residence visa. It had further not been established that the applicant had made a substantial contribution to the cost of her daughters’ care and upbringing. Neither had it appeared that the applicant – who had only once visited her children since moving to the Netherlands – had continued to exercise parental authority or that she had taken any important decisions relating to their upbringing. For these reasons, the Minister concluded that the children had become integrated in the family unit of their grandmother. The refusal of a provisional residence visa was not contrary to Article 8 of the Convention: there was no interference with the right to respect for family life since the applicant’s children were not deprived of a residence permit which had enabled them to exercise family life in the Netherlands, and neither was the State under a positive obligation to grant the girls residence so as to enable the applicant to develop family life with them in the Netherlands. On 5 March 1999 the applicant obtained Netherlands nationality. The applicant appealed the Minister’s decision of 20 October 1998 to the Regional Court (arrondissementsrechtbank) of The Hague sitting in Haarlem. Following a hearing, the Regional Court rejected the appeal on 2 June 1999. It agreed with the Minister that the close family ties between the applicant and her daughters had ceased to exist. According to the Regional Court, the period of time between the applicant’s departure from the Cape Verde Islands and the first application for a provisional residence visa for her daughters had been of such duration that it could not be said that the situation of the children living with their grandmother was only temporary. The fact that she had not applied for family reunion sooner because her first partner in the Netherlands was opposed to it, indicated that the applicant had let the relationship with Mr V.V. prevail over her ties with her daughters. The Regional Court also found that the refusal of a provisional residence visa was not contrary to Article 8 of the Convention, having regard to the fact that it had not appeared that there were any objective impediments preventing the applicant and her daughters from continuing their family life as they had already been doing for a considerable number of years. In this context it attached relevance to the fact that the manner in which the applicant and her children exercised family life was due to the applicant’s own choice to leave her daughters behind in the Cape Verde Islands. Since moving to the Netherlands, the applicant has regularly transferred money to her mother in the Cape Verde Islands in order to pay for her daughters’ upbringing. In addition, once every four months she has sent goods such as clothing, shoes, food, materials for use in school and, on one occasion, glasses. She has kept in contact with her daughters by telephone and, less frequently, by mail. At the time relevant to the present application, the admission, residence and expulsion of aliens were regulated by the Aliens Act 1994 (“the Act” - Vreemdelingenwet 1994). On 1 April 2001 a new Aliens Act entered into force but this has no bearing on the present case. As a rule, anyone wishing to apply for a residence permit in the Netherlands must first apply from his or her country of origin to the Netherlands Minister of Foreign Affairs for a provisional residence visa (machtiging tot voorlopig verblijf). Only once such a visa has been issued abroad may a residence permit for the Netherlands be granted. An application for a provisional residence visa is assessed on the basis of the same criteria as a residence permit. The Government pursue a restrictive immigration policy due to the population and employment situation in the Netherlands. Aliens are eligible for admission only on the basis of obligations arising from international agreements, or if their presence serves an essential national interest, or on compelling humanitarian grounds. The admission policy for family reunion purposes was laid down in Chapter B1 of the Aliens Circular 1994 (“the Circular” - Vreemdelingencirculaire 1994). It provided that the following persons, where relevant, may qualify for family reunion if certain conditions (relating to matters such as public policy and means of subsistence) are met: – a person’s spouse, – a minor child born of the marriage who actually belongs to the family unit (gezin), and – a minor child born outside the marriage who actually belongs to the family unit (e.g. a child of one of the spouses from a previous marriage or a foster child). The phrase “actually belonging to the family unit” (“feitelijk behoren tot het gezin”) used in Netherlands law only partly overlaps with the term “family life” in Article 8 of the Convention. The former is understood to mean, for instance, that the close family ties (gezinsband) between the child and its parents whom it wishes to join in the Netherlands already existed in another country and have been maintained. For the rest, the question of whether the close family ties should be deemed to have been severed is answered on the basis of the facts and circumstances of each specific case. Factors taken into consideration include the length of time during which parent and child have been separated and the reasons for the separation, the way in which the relationship between parent and child has been developed during the separation, the parent’s involvement in the child’s care and upbringing, custody arrangements, the amount and frequency of the parent’s financial contributions to the child’s care and upbringing, the parent’s intention to send for the child as soon as possible and his/her efforts to do so, and the length of time that the child has lived in a family other than with the parent. The burden of proving that the close family ties between parent and child have not been severed rests with the parent residing in the Netherlands. The longer the parent and child have been separated, the heavier the burden of proof on the person in the Netherlands becomes. It is then incumbent on the parent to present sound reasons as to why he or she did not seek to bring the child to the Netherlands sooner.