Prima DECIZIE FINALĂ PRIVIND RECEVABILITATEA cererii nr. 65141/01 prezentate de Anna Maria SANTINELLI și de alții împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), care are loc la 23 septembrie 2004 într-o cameră compusă din domnii C.L. Rozakis președintele Lorenzen Bonello Kovler Zagrebelsky Steiner Insuranceyev, judecători și domnii S. Nielsen, grefier de secțiune Având în vedere cererea sus-menționată depusă la 29 mai 2000, având în vedere decizia parțială din 27 mai 2003, având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate ca răspuns de solicitanți, După ce au deliberat, face următoarea decizie DEFINITIVĂ Reclamanții, Anna Maria Santinelli și Stefano Santinelli și Olga Patrizi, sunt resortisanți italieni născuți în 1944, 1950 și 1919 și își au reședința în Città di Castello. Ei sunt reprezentați în fața Curții de către domnul G. Letizia, avocat la Roma. Guvernul pârât a fost reprezentat succesiv de către agenții săi, domnii U. Leanza și I.M. Braguglia, și de coagentul său, domnul F. Crisafolli. Circumstanțele speciei Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamanții au deținut mai multe terenuri din Città di Castello. În 1981, municipalitatea Città di Castello, în executarea planului detaliat de urbanism (pian partizanareggiato) ), a efectuat ocupația materială a terenurilor reclamanților, și anume parcelele 1308, 1309, 917, 1017, 904, 131, 116, 148, 370, 371, 916 foi 131 (aproximativ 30 000 de metri pătrați) pentru construcția de lucrări publice. Printr-un act notificat la 16 martie 1988, reclamanții au atribuit orașul Città di Castello în fața tribunalului civil din Peru. Ei susțineau că ocupația terenurilor lor era ilegală pe motiv că aceasta nu era autorizată și că administrația nu efectuase niciodată exproprierea formală a terenurilor. Referindu-se la jurisprudența Curții de Casație în materie de expropriere indirectă (ocupazione acquisitiva) ), reclamanții au considerat că, în urma finalizării lucrărilor publice, dreptul lor de proprietate fusese neutralizat și că, prin urmare, nu le era posibil să solicite restituirea terenurilor în litigiu, ci numai daunele-interese. Prin hotărârea din 29 martie 1996, Tribunalul din Peru a observat că reclamanții și-au pierdut proprietatea asupra terenurilor ca urmare a construcției lucrărilor publice și a condamnat administrația să plătească reclamanților suma de 366 680 000 de lire italiene (ITL) care urma să fie indexată începând cu 1984 și 1987. În decembrie 1999, Curtea de Apel din Peru a respins apelul administrației publice, a confirmat hotărârea instanței și a dispus continuarea procesului pentru a evalua suma care trebuie acordată reclamanților ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 662 din 1996. Prin hotărârea din 10 iulie 2002, Curtea de Casație a primit recursul formulat de administrație și a trimis procesul în fața Curții de Apel din Ancona. Procedura este pendinte în fața Curții de Apel din Ancona. Dreptul și practica internă relevante Dreptul intern relevant este descris în Decizia Donati și în alte acte din Italia ((dec.), nr 63242/00 din 13 mai 2004). 1 Reclamanții se plâng de o încălcare nejustificată a dreptului lor de a-și respecta bunurile și, în special, susțin că, la aproximativ 24 de ani de la ocuparea terenurilor lor, nu au primit încă despăgubiri. 1, reclamanții se plâng, în esență, de lipsa de echitate a procedurii pe motiv că nu pot fi despăgubiți la valoarea de piață a terenurilor prin aplicarea retroactivă a Legii nr. 662 din 1996. Reclamanții solicită Curții să declare că aplicarea principiului exproprierii indirecte în cazul de față nu este conformă cu principiul preeminenței dreptului și se plâng, de asemenea, de aplicarea retroactivă a Legii bugetare nr. 662 din 1996, prin efectul căruia despăgubirea va fi puternic redusă. Reclamanții susțin încălcarea articolului 1 din Protocolul nr. 1, care este astfel formulată: Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât din motive de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile anterioare nu aduc atingere dreptului statelor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru reglementarea utilizării bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau amenzi. Curtea a examinat, de asemenea, cererea din perspectiva articolului 6 alineatul (1) din Convenție (echitatea procedurii), în măsura în care reclamanții se plâng că adoptarea și aplicarea în cazul lor a Legii nr. 662 din 1996 constituie o interferență legislativă interzisă prin această dispoziție, care, în părțile sale relevante, prevede: Orice persoană are dreptul ca cauza sa să fie ascultată în mod echitabil (...) de o instanță (...), care va hotărî (...) contestațiile cu privire la drepturile și obligațiile sale cu caracter civil (...) Guvernul exclude depășirea termenului de șase luni de la data la care instanța a declarat, în 1996, că proprietatea terenurilor a trecut la administrație ca efect al construcției lucrărilor publice și exclude neobosirea căilor de atac interne pe motiv că reclamanții nu au contestat legitimitatea actelor administrative în fața instanțelor interne. Reclamanții se opun excepțiilor guvernului. Curtea amintește că a respins excepții similare în cauzele La Rosa și alții c. Italia (n ((dec.), n 58386/00, din 1 aprilie 2004), Donati și alții c. Italia (citată), Maselli c. Italia (dec.), n 63866/00, din 1 aprilie 2004) și Chirić c. Italia (n 2) (dec.), 65137/01 din 27 mai 2004). Ea nu percepe niciun motiv de derogare de la concluziile sale anterioare și, prin urmare, respinge excepțiile guvernului. Guvernul deduce din aceasta că situația denunțată este compatibilă cu art. 1 din Protocolul nr în ceea ce privește aplicarea legii nr. 662 din 1996, guvernul excită depășirea termenului de șase luni atât din momentul în care legea a intrat în vigoare, cât și din ziua în care Curtea Constituțională a declarat că Legea nr. 662 din 1996 este conformă cu Constituția. Reclamanții se opun tezei guvernului. Curtea reamintește că, în conformitate cu art. 35 § 1 din Convenție, aceasta poate fi sesizată în termen de șase luni de la data deciziei interne definitive. Or, atunci când presupusa încălcare constă într-o situație continuă, termenul de șase luni începe să curgă numai din momentul în care această situație continuă (a se vedea, printre altele, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao și alte c. Portugalia, 29813/96 și 3029/96, § 43, CEDO 2000-I latridis c. Grecia [GC], n 31107/96, § 50, CEDO 1999-II. În cazul de față, Curtea constată că procedura este încă în curs de desfășurare pentru a stabili suma care trebuie acordată reclamanților ca urmare a intrării în vigoare a legii în litigiu. În plus, în momentul în care reclamanții au introdus procedura în despăgubire în fața instanțelor naționale, această lege nu era aplicabilă. Prin urmare, regula termenului de șase luni nu se poate aplica în speță și această excepție nu poate fi reținută. Pe fond, guvernul consideră că exproprierea indirectă este prevăzută de lege. Prin urmare, chiar și în absența unei hotărâri naționale definitive, privarea de proprietate în beneficiul administrației ar fi avut deja loc ca urmare a construcției lucrărilor publice. În plus, guvernul susține că privarea unui bun care are loc prin intermediul exproprierii indirecte nu este ilegală în sine, ci pur și simplu nu respectă formele, de la un moment dat. Cu toate acestea, guvernul observă că reclamanții au avut posibilitatea de a obține o despăgubire proporțională cu valoarea terenurilor ca urmare a exproprierii indirecte. În primul rând, guvernul recunoaște că Legea nr. 662 din 1996 este mai puțin favorabilă decât legislația anterioară, însă reamintește că despăgubirea în caz de expropriere indirectă vizează compensarea prejudiciului impus reclamanților prin nerespectarea normelor procedurale care reglementează acțiunea administrației publice În plus, valoarea de piață a terenului este întotdeauna luată în considerare, în măsura în care aceasta constituie baza de plecare a calculului care urmează să fie efectuat pentru a determina întinderea măsurii de despăgubire. În concluzie, guvernul susține că sistemul de calcul al despăgubirii aplicate în speță nu este nejustificat și nu a distrus echilibrul corect. În ceea ce privește aplicarea retroactivă a Legii nr. 662 din 1996, guvernul recunoaște că aplicarea retroactivă a unei legi în curs de procedură poate constitui o interferență legislativă Cu toate acestea, guvernul observă că Legea nr. 662 din 1996 a fost creată pentru a acoperi lacuna legislativă stabilită prin declarația de neconstituționalitate a Legii nr 359 din 1992. Prin urmare, funcția specială a acestei legi justifică aplicarea retroactivă a acesteia. Aceștia subliniază că au fost privați de disponibilitatea terenurilor lor din 1981 și că această pierdere a devenit totală odată cu finalizarea lucrărilor; reclamanții subliniază ilegalitatea acestei situații, în absența unui decret de expropriere și având în vedere imposibilitatea de a obține restituirea terenurilor. Acestea consideră că exproprierea indirectă nu este conformă cu principiul legalității Reclamanții se așteaptă ca, în urma recunoașterii exproprierii indirecte în cazul de față, instanțele interne să aplice Legea nr. 662 din 1996 între timp intrată în vigoare, în detrimentul echilibrului corect. Curtea consideră, în lumina tuturor argumentelor părților, că cererea ridică întrebări serioase de fapt și de drept care nu pot fi soluționate în această etapă a examinării cererii, dar necesită o examinare pe fond ; rezultă că aceste obiecțiuni nu pot fi declarate în mod vădit nefondate, în sensul articolului 35 alineatul (3) din convenție. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, Declară admisibile, toate mijloacele de fond rezervate, obiecțiunile reclamanților trase din articolele 1 din Protocolul nr. 1 și 6 din convenție (echitatea procedurii, privind aplicarea în cazul de față a Legii nr. 662 din 1996). Søren Nielsen Christos Rozakis Moduler Președinte
de la requête n
o
65141/01
présentée par Anna Maria SANTINELLI et autres
contre l'Italie
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 23 septembre 2004 en une chambre composée de
:
MM.
C.L.
Rozakis
,
président
,
P.
Lorenzen
,
G.
Bonello
,
A.
Kovler
,
V.
Zagrebelsky
,
M
me
E.
Steiner
,
M.
K.
Hajiyev,
juges
,
et de M. S.
Nielsen,
greffier de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 29 mai 2000,
Vu la décision partielle du 27
mai
2003,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
Les requérants, Anna Maria Santinelli et Stefano Santinelli et Olga Patrizi, sont des ressortissants italiens nés respectivement en 1944, 1950 et 1919 et résidant à Città di Castello. Ils sont représentés devant la Cour par M
e
A.
Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants étaient propriétaires de plusieurs terrains sis à Città di Castello.
En 1981, la municipalité de Città di Castello, en exécution du plan détaillé d'urbanisme (
piano particolareggiato
), procéda à l'occupation matérielle des terrains des requérants, à savoir les parcelles 1308, 1309, 917, 1017, 904, 131, 116, 148, 370, 371, 916 feuilles 131 (environ 30
000 mètres carrés) pour y construire des ouvrages publics.
Par un acte notifié le 16
mars
1988, les requérants assignèrent la ville de Città di Castello devant le tribunal civil de Pérouse.
Ils alléguaient que l'occupation de leurs terrains était illégale au motif qu'elle n'était pas autorisée et que l'administration n'avait jamais procédé à l'expropriation formelle des terrains. Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte (
occupazione acquisitiva
), les requérants estimaient qu'à la suite de l'achèvement des ouvrages publics, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution des terrains litigieux, mais seulement les dommages-intérêts. Ils réclamaient une somme correspondant à la valeur vénale des terrains.
La mise en état de l'affaire commença le 9
mai
1988.
Par un jugement du 29
mars
1996, le tribunal
de Pérouse observa que les requérants avaient perdu la propriété de leurs terrains à la suite de la construction des ouvrages publics et condamna
l'administration à payer aux requérants la somme de 366
680
000 lires italiennes (ITL) à indexer à partir de 1984 et 1987.
L'administration interjeta appel de ce jugement. Par un arrêt non définitif du 16
décembre
1999, la cour d'appel de Pérouse rejeta l'appel de l'administration, confirma le jugement du tribunal et ordonna la continuation du procès afin d'évaluer la somme à octroyer aux requérants à la suite de l'entrée en vigueur de la loi n
o
662 de 1996.
L'administration se pourvut en cassation contre l'arrêt non définitif de la cour d'appel de Pérouse. Elle faisait valoir qu'il n'était pas dûment motivé. Par un arrêt du 10
juillet
2002, la Cour de cassation accueillit le pourvoi formé par l'administration et renvoya le procès devant la cour d'appel d'Ancona.
La procédure est pendante devant la cour d'appel d'Ancona.
B.
Le droit et la pratique internes pertinents
Le droit interne pertinent est décrit dans la décision
Donati et autres c.
Italie
((déc.), n
o
63242/00, du 13 mai 2004).
1.
Invoquant l'article 1 du Protocole n
o
1 les requérants se plaignent d'une atteinte injustifiée à leur droit au respect de leurs biens. Ils font valoir notamment que, environ vingt-quatre ans après l'occupation de leurs terrains, ils n'ont pas encore perçu d'indemnisation.
2.
Invoquant l'article 1 du Protocole n
o
1, les requérants se plaignent en substance de l'absence d'équité de la procédure au motif qu'ils ne pourront pas être dédommagés à hauteur de la valeur vénale des terrains par effet de l'application rétroactive de la loi n
o
662 de 1996.
1.
Les requérants demandent à la Cour de déclarer que l'application du principe de l'expropriation indirecte dans le cas d'espèce n'est pas conforme au principe de la prééminence du droit. Ils se plaignent également de l'application rétroactive de la loi budgétaire n
o
662 de 1996, par l'effet de laquelle le dédommagement sera fortement réduit.
Les requérants allèguent la violation de l'article 1 du Protocole n
o
1, qui est ainsi libellé:
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect des ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.
»
La Cour a aussi examiné la requête sous l'angle de l'article 6 § 1 de la Convention (équité de la procédure), dans la mesure où les requérants se plaignent que l'adoption et l'application à leur cas de la loi n
o
662 de 1996 constituent une interférence législative prohibée par cette disposition, qui, dans ses parties pertinentes, prévoit :
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
Le Gouvernement excipe du dépassement du délai de six mois à compter du moment où le tribunal a déclaré, en 1996, que la propriété des terrains était passée à l'administration par effet de la construction des ouvrages publics et excipe du non-épuisement des voies de recours internes au motif que les requérants n'ont pas contesté la légitimité des actes administratifs devant les juridictions internes.
Les requérants s'opposent aux exceptions du Gouvernement.
La Cour rappelle qu'elle a rejeté des exceptions semblables dans les affaires
La Rosa et autres c. Italie (n
o
3)
((déc.), n
o
58386/00, du 1
er
avril
2004),
Donati et autres c. Italie
(précitée),
Maselli c. Italie (
(déc.), n
o
63866/00, du 1
er
avril 2004) et
Chirò c. Italie (n
o
2) (
(déc.), n
o
65137/01, du 27 mai 2004). Elle n'aperçoit aucun motif de déroger à ses précédentes conclusions et rejette donc les exceptions du Gouvernement.
Le Gouvernement en déduit que la situation dénoncée est compatible avec l'article 1 du Protocole n
o
1.
Quant à l'application de la loi n
o
662 de 1996, le Gouvernement excipe du dépassement du délai de six mois tant à compter du moment où ladite loi est entrée en vigueur qu'à compter du jour où la Cour Constitutionnelle a déclaré que la loi n
o
662 de 1996 était conforme à la Constitution.
Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.
La Cour rappelle qu'aux termes de l'article
35 §
1 de la Convention, elle peut être saisie dans un délai de six mois à partir de la date de la décision interne définitive. Or, lorsque la violation alléguée consiste en une situation continue, le délai de six mois ne commence à courir qu'à partir du moment où cette situation continue prend fin (voir, entre autres,
Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c.
Portugal
, n
os
29813/96 et 30229/96, §
;
Iatridis c.
Grèce
[GC], n
o
31107/96, §
Dans le cas d'espèce, la Cour note que la procédure est encore pendante afin d'établir la somme à octroyer aux requérants à la suite de l'entrée en vigueur de la loi litigieuse. De plus, au moment où les requérants ont introduit la procédure en dommages-intérêts devant les juridictions nationales, ladite loi ne trouvait pas à s'appliquer. Partant, la règle du délai de six mois ne saurait s'appliquer en l'espèce et cette exception ne saurait être retenue.
Sur le fond, le Gouvernement considère que l'expropriation indirecte est «
prévue par la loi
» étant donné qu'elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale depuis 1983. De ce fait, même en l'absence d'un jugement national définitif, la privation du bien au bénéfice de l'administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l'ouvrage public. En outre, le Gouvernement soutient que la privation d'un bien qui a lieu par l'effet de l'expropriation indirecte n'est pas illicite en soi, mais simplement non respectueuse des formes, à compter d'un moment donné. Toutefois, le Gouvernement observe que les requérants ont eu la possibilité d'obtenir un dédommagement proportionné à la valeur des terrains en conséquence de l'expropriation indirecte.
Le Gouvernement reconnaît tout d'abord
que la loi n
o
662 de 1996 est moins favorable par rapport à la législation précédente. Il rappelle toutefois que le dédommagement en cas d'expropriation indirecte vise à compenser le préjudice
imposé aux requérants par l'inobservation des règles procédurales qui régissent
l'action de l'administration publique
,
et non à les indemniser pour la perte de leur propriété. De plus, la valeur vénale du terrain est toujours prise en compte, dans la mesure où elle constitue la base de départ du calcul à effectuer pour déterminer l'étendue de la mesure de dédommagement. En conclusion, le Gouvernement soutient que le système de calcul de l'indemnité appliqué en l'espèce n'est pas déraisonnable et n'a pas détruit le juste équilibre.
S'agissant de l'application rétroactive de la loi n
o
662 de 1996, le Gouvernement reconnaît que l'application rétroactive d'une loi en cours de procédure peut constituer une «
interférence législative
» incompatible avec l'article 6 de la Convention. Toutefois, le Gouvernement observe que la loi n
o
662 de 1996 a été créée afin de combler la lacune législative déterminée par la déclaration d'inconstitutionnalité de la loi n
o
359 de 1992. Il s'ensuit que la fonction particulière de cette loi justifie son application rétroactive.
Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement. Ils font observer qu'ils ont été privés de la disponibilité de leurs terrains depuis 1981 et que cette perte est devenue totale avec l'achèvement des travaux. Les requérants soulignent l'illégalité de cette situation, en l'absence d'un décret d'expropriation et compte tenu de l'impossibilité d'obtenir la restitution des terrains. Ils considèrent que l'expropriation indirecte n'est pas conforme au principe de légalité
.
Les requérant s'attendent à ce que, suite à la reconnaissance de l'expropriation indirecte dans le cas d'espèce, les juridictions internes fassent application de la loi n
o
662 de 1996 entre-temps entrée en vigueur, et ceci au détriment du juste équilibre.
La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond
; il s'ensuit que ces griefs ne sauraient être déclarés manifestement mal fondés, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare
recevables,
tous moyens de fond réservés, les griefs des requérants tirés des articles 1 du Protocole n
o
1 et 6 de la Convention (équité de la procédure, relativement à l'application au cas d'espèce de la loi n
o
662 de 1996).
Søren
Nielsen
Christos
Rozakis
Greffier
Président