Lo Tufo împotriva Italiei

Reclamanții s-au născut în 1968 și 1964 și au locuit în Londra și Florența, respectiv. C.S. a fost proprietarul unui apartament din Florența, pe care l-a lăsat pe M.P. La 21 decembrie 1989, reclamanții au devenit proprietarii apartamentului. Reclamanții au notificat locatarul la 21 februarie 1990, informand-l că au intenționat să încheie contractul de închiriere atunci când a expirat la 30 iunie 1991, impunendu-l să anuleze sediul până la data respectivă și să-l anunțe să apară în fața Curții a Florenței. Într-o hotărâre din 18 iunie 1990, instanța a stabilit în mod oficial încheierea închirierii în 15 noiembrie 1993 și a decis că sediile ar trebui eliminate până la 15 septembrie 1994. Decizia a devenit executabilă la 17 iulie 1990. 10. La 17 noiembrie 1994, una dintre reclamante, dna Ilaria Lo Tufo, a semnat o declarație legală în sensul că ea a avut nevoie urgent pentru recuperarea utilizării apartamentului pentru propriile ei cazare.

11. La 25 mai 1995, reclamanții au notificat locatarului care l-a solicitat să abandoneze sediul. 12. La 3 august 1995 au comunicat chiriașul că va fi evacuat la 5 octombrie 1995 de către un judecător. 13. Între 5 octombrie 1995 și 1 octombrie 1998 un judecător a făcut șaisprezece încercări de a evacua chiriașul, dar fiecare încercare s-a dovedit că nu a reușit. Reclamanții nu au obținut asistență de poliție pentru executarea expulzării. 14. La 21 iulie 1999, se bazează pe secțiunea 6 din Legea nr. 431/98, chiriașul a solicitat Curtea de District pentru o ședere a executării expulzării. Curtea a rămas executată până la 23 septembrie 1999. 15. În octombrie 2000, chiriașul a evacuat spontan locația și reclamanții au putut recupera utilizarea apartamentului lor.

16. Începând cu 1947, autoritățile publice din Italia au intervenit frecvent în legislația rezidențială în scopul controlului închirierilor, ceea ce s-a realizat prin înghețarea închirierilor (ocazional relaxată atunci când guvernul a decretat creșteri legale), prin prelungirea legală a tuturor închirierilor curente și prin suspendarea sau uimirea executării ordinilor de posesie. În ceea ce privește prelungirea închirierilor și suspendarea sau scăderea executării ordinilor de posesie, legislația internă relevantă este stabilită în hotărârea Curții în cazul Immobiliare Saffi v. Italia ([GC], nr. 22774/93, §§ 18-35, CEDO 1999-V).

17. În sfârșit, decretul legislativ nr. 147 din 24 iunie 2003, care ulterior a devenit Legea nr. 200/03, suspendat executarea anumitor ordine de posesie până la 30 iunie 2004 18. Prin decretul legislativ nr. 240 din 13 septembrie 2004, suspendarea a fost prelungită până la 31 octombrie 2004 19. Istoria dezvoltării legislative în domeniul controlului închirierii poate fi rezumat după cum urmează. 20. Prima măsură relevantă a fost Legea nr. 392 din 27 iulie 1978, care prevedea un sistem de închirieri echitabile (equo canone) pe baza anumitor criterii, cum ar fi suprafața apartamentului și costul construcției sale. 21. Al doilea a fost adoptat de autoritățile italiene în august 1992, în vederea liberalizării progresive a pieței proprietății de închiriere.

Legislația restricții de închiriere relaxante (patti in deroga) a intrat în vigoare atunci. Proprietății și chiriașii au avut în principiu posibilitatea de a deroga de la chiria stabilită prin lege și de a conveni cu privire la o sumă diferită. 22. În sfârșit, Legea nr. 431 din 9 decembrie 1998 a reformat reglementările de închiriere și chiria liberalizată. 23. Locatarul este sub obligația generală de a compensa proprietarul pentru orice pierdere cauzată de returnarea tardivă a cazarei.

În acest sens, art. 1591 din Codul Civil prevede: „Centitorii care nu reușesc să șteargă sediile sunt obligați să plătească proprietarului suma convenită până la data plecării lor, împreună cu compensarea pentru orice altă pierdere.” 24. Cu toate acestea, Legea nr. 61 din 21 februarie 1989 prevedea, printre altele, că compensația solicitabilă de către proprietar ar fi limitată la valoarea chiriei plătite de locatar la expirarea închirierii, legată de costul de viață (secțiunea 24 din Legea nr. 392 din 27 iulie 1978) și au crescut cu 20%, în ceea ce privește întreaga perioadă în care proprietarul nu a putut recupera posesia proprietății sale. 25. În mai multe ocazii, Curtea Constituțională a fost solicitată să ia în considerare dacă sistemul statutar de prelungire a închirierilor și suspendarea sau scufundarea executării ordinilor de posesie a fost compatibil cu Constituția în ceea ce privește dreptul la bucurie pașnică a bunurilor și obligația de timp rezonabil.

De asemenea, s-a solicitat să se pronunțe cu privire la limitarea compensației pe care un proprietar are dreptul de a pretinde. 26. În răspunsul la prima întrebare, Curtea Constituțională a dat o serie de hotărâri între 1984 și 2004 (în special hotărârile nr. 89 din 1984, 108 din 1986 și 155 din 2004) în care a constatat că măsurile legislative sunt conforme, fiind justificate de natura lor tranzitorie și limitată. În ultimele hotărâri menționate mai sus, în special, Curtea Constituțională a afirmat că, chiar dacă legislatura are datoria de a pregăti persoanele care erau în mod deosebit neprihănite, sarcina nu mai putea fi transferată exclusiv proprietarului, care ar putea fi într-o situație de dificultate.

În plus, viitoarea continuare a aceleiași logice legislative nu ar mai putea fi considerată legitimă. 27. În ceea ce privește a doua întrebare, în hotărârea nr. 482 din 2000 Curtea Constituțională a confirmat că compensarea ar putea fi limitată în timpul perioadelor stabilite de lege pentru suspendarea expulzărilor. Acesta a explicat că introducerea unor astfel de limite este destinată reglementării inventarilor vizate de legislația de urgență în vigoare și că lipsa de locuințe a făcut necesară o astfel de suspendare a executării. În timp ce expulzările au fost suspendate ex lege, legea a determinat, de asemenea, cuantitatea compensației care ar putea fi revendicate de la chiriaș, ambele măsuri fiind temporare și excepționale.

În plus, pentru a compensa proprietarii într-o anumită măsură, acestea au fost scutite de a dovedi că au suferit o pierdere. 28. Curtea Constituțională a declarat limitarea compensației reclamabile de către proprietar neconstituțional în cazurile în care incapacitatea proprietarului de a recupera posesiune a fost cauzată de comportamentul locatarului, mai degrabă decât de orice intervenție legislativă. 29. Prin urmare, instanța a deschis calea ca proprietarii să aducă proceduri civile pentru a obține o compensare deplină pentru pierderea cauzată de chiriaș. 30. În hotărârea sa nr. 1463 din 5 februarie 1993, Curtea de Casație a susținut că art. 1591 din Codul Civil nu împiedică părțile în cauză să accepte în avans suma compensației, astfel încât proprietarul nu ar fi obligat să aducă dovezi ale sumei pierdute.

31. În hotărârea sa ulterioară nr. 7670 din 12 iulie 1993, Curtea de Casație a explicat că o întârziere în returnarea proprietății ar putea justifica, de unul singur, o concluzie generală că chiriașul ar trebui să plătească compensația pentru pierderea suferită de proprietar, care ar fi obligat să furnizeze dovezi specifice ale pierderii respective în ceea ce privește condiția și locația proprietății și potențialul utilizării sale. În acest caz particular, Curtea de Casație a susținut hotărârea instanței de mai jos, care a respins cererea proprietarului de compensare din cauza faptului că nu a prezentat dovezi ale pierderii susținute efectiv prin elaborarea de documente specifice privind ofertele specifice de închiriere a bunurilor sau a acordurilor cu chiriașii potențiali la prețurile de închiriere.

32. În hotărârea nr. În Hotărârea nr. 5927 din 27 mai 1995, Curtea de Casație a stabilit că limitarea compensației la care un proprietar are dreptul de a fi aplicat numai în ceea ce privește perioadele în care suspendarea expulzărilor a fost prevăzută de lege. 34. În hotărârea nr. 6359 din 6 iunie 1995, Curtea de Casație a confirmat că proprietarul a fost obligat să furnizeze dovezi de oferte precise de închiriere sau cumpărare a proprietății, pentru a justifica pierderea reclamată pe baza unui deficit de închiriere sau a unei incapacități de vânzare a apartamentului. Același principiu a fost confirmat ulterior prin hotărâri nr. 4864 din 14 aprilie 2000 și 9545 din 1 iulie 2002. 35. În hotărârea nr. 1032 din 10 februarie 1996, Curtea de Casație a afirmat că pierderea suportată de proprietar ar putea fi dovedită pur și simplu prin cererea de închiriere mai mare, determinată pe baza sumei pe care le-ar fi putut achita pe piața liberă.

36. În cele din urmă, în hotărârea nr. 10560 din 19 iulie 2002, Curtea de Casație a stabilit principiul că chiriașul este considerat a fi notificat să renunțe imediat ce expira acordul de închiriere, indiferent de data expulzării stabilită de judecător. 37. În hotărârea nr. 3873 din 26 februarie 2004, Curtea de Casație a stat cu privire la problema asistenței de poliție. 38. Această hotărâre a fost dată în cazul unei cereri de compensare depuse de un număr de proprietari împotriva Ministerului Internului din 1990. 39. În special, au solicitat rambursare pentru pierderile suportate ca urmare a unei întârzieri în recuperarea proprietăților lor care, în opinia lor, a fost atribuibilă faptului că nu au fost furnizate asistență de poliție.

40. Un judecător a făcut douăzeci și o încercare de a obține acces și nouăzeci dintre ele nu au avut succes. Potrivit proprietarilor, numai șase dintre aceste încercări au fost făcute în perioadele în care expulzările au fost supuse suspendării legislative. 41. În celelalte treisprezece cazuri, reclamanții au afirmat că autoritățile nu au furnizat dovezi ale unei forțe majore care le-a făcut absolut imposibil să acorde asistența de poliție necesară. 42. În prima instanță Curtea de District de Roma a constatat în favoarea reclamanților și le-a acordat suma de 177.886.610 lire (91.870,77 euro) în compensație. Ministerul a recurs și hotărârea a fost respinsă de Curtea de Apel de la Roma, din cauza faptului că, având în vedere imperativele de politică publică citate de autoritățile, reclamanții nu au furnizat dovezi pentru a demonstra că refuzul de acordare a asistenței poliției este nejustificat.

Reclamanții au apelat la punctele de drept. 43. Curtea de Casație a observat că, în hotărârea nr. 2478 din 18 martie 1988, ședința plenară, a stabilit principiul că un proprietar care a obținut o hotărâre executivă în favoarea sa are dreptul să se aplice autorităților pentru orice acte necesare în scopul executării, inclusiv asistenței poliției. Prin urmare, aceaceasta a fost o obligație mai degrabă decât o putere discrețională a autorităților. 44. Curtea de Casație a observat, de asemenea, că, în hotărârea nr. 5233 din 26 mai 1998, ședința în plenară, a susținut că, ca urmare a acestui principiu, orice incapacitate a autorităților de a se conforma obligației lor ar trebui să fie supuse unui test strict.

În special, întrebarea dacă autoritatea de poliție a refuzat în mod legitim să furnizeze asistență la data și la momentul indicat de jurisprudența trebuie să fie evaluată ținând seama dacă au fost propuse sau chiar date alternative, și dacă au fost furnizate motive, în fiecare caz specific, pentru a justifica refuzul. 45. Curtea de Casație a afirmat, de asemenea, că autoritatea de poliție a beneficiat de o marjă de discreție în ceea ce privește momentul în care va fi alocată asistența sa. 46. Cu excepția cazului în care incapacitatea de a se conforma este cauzată de forța majoră, în cazul în care autoritatea competentă refuză să acorde astfel de resurse, în ciuda unei cereri de la un judecător, proprietarul ar trebui să aibă dreptul de a depune o cerere la instanțele obișnuite care solicită compensații de la autoritățile pentru pierderea susținută ca urmare a refuzului.

47. Curtea de Casație a reiterat principiul prevăzut în hotărârile nr. 8827 și 8828 din 31 mai 2003 privind faptul că repararea sub formă de compensare este garanția minimă necesară pentru a respecta un drept afectat în cazurile în care daunele rezultate interferează cu un interes protejat de Constituție. Acesta a susținut că dreptul la execuție a ordinului conținut într-o hotărâre executivă trebuie considerat un astfel de drept, deoarece posibilitatea unei persoane de a introduce proceduri juridice care urmăresc protecția drepturilor sale este extinsă la aplicarea deciziilor judiciare finale și obligatorii. 48. Curtea de Casație a anulat hotărârea Curții de Apel de la Roma și a remis-o la instanțele inferioare pentru reexaminare.

Acesta a afirmat ca o chestiune de principiu că, atunci când reclamațiile de compensare au fost formulate împotriva autorităților publice de către proprietarii care se plângeau de daune pentru că o ordine de evacuare nu a fost executată sau executarea sa a fost întârziată, autoritățile trebuie să dovedească că au fost împiedicate să aloca asistență de poliție. O astfel de apărare ar elibera autoritățile din responsabilitate, în special dacă ar apărea din imperative extraordinare și neprevăzute. În acest sens, Curtea de Casație a subliniat faptul că orice situație permanentă de criză, cum ar fi cele care afectează sistemul judiciar sau autoritățile publice, nu a exclus responsabilitatea pentru daunele cauzate persoanelor fizice, ci, din contră, ar putea constitui originea unei astfel de responsabilități.

În special, „criza” din sistemul judiciar italian nu a ajutat statul să evite o serie de hotărâri nefavorabile de către Curtea Europeană pentru lungimea excesivă a procedurilor judiciare, iar în prezent nu a exclus astfel de concluzii de către instanțe interne în temeiul Legii nr. 89 din 24 martie 2001 („Legea Pinto”).

5. The applicants were born in 1968 and 1964 and reside in London and Florence, respectively. 6. C.S. was the owner of a flat in Florence, which she had let to M.P. 7. On 21 December 1989 the applicants became the owners of the flat. 8. The applicants served formal notice on the tenant on 21 February 1990, informing him that they intended to terminate the lease when it expired on 30 June 1991, requiring him to vacate the premises by that date and giving him notice to appear before the Florence Magistrate's Court. 9. In a decision of 18 June 1990, that court formally fixed the termination of the lease for 15 November 1993 and ruled that the premises would have to be vacated by 15 September 1994. The decision became enforceable on 17 July 1990. 10. On 17 November 1994 one of the applicants, Mrs Ilaria Lo Tufo, signed a statutory declaration to the effect that she urgently needed to recover the use of the flat for her own accommodation.

11. On 25 May 1995 the applicants served notice on the tenant requiring him to vacate the premises. 12. On 3 August 1995 they served notice on the tenant indicating that he would be evicted on 5 October 1995 by a bailiff. 13. Between 5 October 1995 and 1 October 1998 a bailiff made sixteen attempts to evict the tenant but each attempt proved unsuccessful. The applicants never obtained police assistance for the enforcement of the eviction. 14. On 21 July 1999, relying on section 6 of Law no. 431/98, the tenant applied to the District Court for a stay of execution of the eviction. The court stayed the execution until 23 September 1999. 15. In October 2000 the tenant spontaneously vacated the premises and the applicants were able to recover the use of their flat.

16. Since 1947 the public authorities in Italy have frequently intervened in residential tenancy legislation with the aim of controlling rents. This has been achieved by rent freezes (occasionally relaxed when the government decreed statutory increases), by the statutory extension of all current leases and by the suspension or staggering of the enforcement of orders for possession. With respect to the extension of leases and the suspension or staggering of the enforcement of orders for possession, the relevant domestic law is set out in the Court's judgment in the case of Immobiliare Saffi v. Italy ([GC], no. 22774/93, §§ 18-35, ECHR 1999-V).

17. Lastly, Legislative Decree no. 147 of 24 June 2003, which later became Law no. 200/03, suspended the enforcement of certain orders for possession until 30 June 2004. 18. By Legislative Decree no. 240 of 13 September 2004, the suspension was extended until 31 October 2004. 19. The history of legislative developments in the area of rent control may be summarised as follows. 20. The first relevant measure was Law no. 392 of 27 July 1978, which provided for a system of “fair rents” (equo canone) on the basis of a number of criteria such as the surface area of the flat and the cost of its construction. 21. The second was adopted by the Italian authorities in August 1992, with a view to the progressive liberalisation of the rental property market.

Legislation relaxing rent level restrictions (patti in deroga) then came into force. Owners and tenants were in principle given the opportunity to derogate from the rent fixed by law and to agree on a different amount. 22. Lastly, Law no. 431 of 9 December 1998 reformed the tenancy regulations and liberalised rents. 23. The tenant is under a general obligation to compensate the landlord for any loss caused by the belated return of the accommodation.

In this connection, Article 1591 of the Civil Code provides: “Tenants who fail to vacate premises are under an obligation to pay the landlord the agreed amount until the date of their departure, together with compensation for any other loss.” 24. However, Law no. 61 of 21 February 1989 provided, inter alia, that the compensation claimable by the landlord would be limited to the amount of the rent paid by the tenant at the time of the expiry of the lease, index-linked to the cost of living (section 24 of Law no. 392 of 27 July 1978) and increased by 20%, in respect of the whole period in which the landlord had been unable to recover possession of his property.

25. On a number of occasions the Constitutional Court has been called upon to consider whether the statutory system for the extension of leases and for the suspension or staggering of the enforcement of orders for possession was compatible with the Constitution in terms of the right to peaceful enjoyment of property and the reasonable-time requirement. It has also been requested to rule on the issue of the limitation to the compensation that a landlord is entitled to claim. 26. In response to the first question, the Constitutional Court gave a number of judgments between 1984 and 2004 (in particular, judgments nos. 89 of 1984, 108 of 1986 and 155 of 2004) in which it found that the legislative measures were compliant, being justified by their transitional and limited nature.

In the last of the above-mentioned judgments, in particular, the Constitutional Court asserted that, even though the legislature had a duty to make provision for individuals who were particularly destitute, the burden could no longer simply be transferred exclusively to the landlord, who might himself be in a situation of hardship. Moreover, the future continuation of the same legislative logic could no longer be perceived as legitimate. 27. As to the second question, in judgment no. 482 of 2000 the Constitutional Court confirmed that compensation could be limited during the periods determined by law for the suspension of evictions. It explained that the introduction of such limits was intended to govern tenancies concerned by the emergency legislation currently in force, and that the housing shortage made such suspension of enforcement necessary.

Whilst evictions were suspended ex lege, the law also determined the quantum of the compensation that could be claimed from the tenant, both measures being temporary and exceptional. Besides, to compensate landlords to some extent, they had been exempted from having to prove that they had suffered a loss. 28. The Constitutional Court declared the limitation to the compensation claimable by the landlord unconstitutional in cases where the inability of the landlord to recover possession stemmed from the conduct of the tenant rather than from any legislative intervention. 29. The court thus opened the way for landlords to bring civil proceedings in order to obtain full compensation for the loss caused by the tenant.

30. In its judgment no. 1463 of 5 February 1993, the Court of Cassation held that Article 1591 of the Civil Code did not prevent the parties concerned from agreeing in advance on the amount of the compensation, so that the landlord would not be obliged to adduce evidence of the sum lost. 31. In its subsequent judgment no. 7670 of 12 July 1993, the Court of Cassation explained that a delay in the return of the property could only, by itself, justify a general finding that the tenant should pay compensation for the loss sustained by the landlord, who would be required to provide specific evidence of that loss in relation to the condition and location of the property and its potential use.

In that particular case, the Court of Cassation upheld the decision of the court below, which had dismissed the landlord's claim for compensation on the ground that he had not submitted evidence of the loss actually sustained by producing specific documents concerning precise offers to rent the property or agreements with prospective tenants on rent rates. 32. In judgment no. 10270 of 1 December 1994, the Court of Cassation considered that the loss sustained by a landlord could also be evaluated on an equitable basis. 33. In judgment no. 5927 of 27 May 1995, the Court of Cassation established that the limiting of the compensation to which a landlord was entitled only applied in respect of periods during which the suspension of evictions had been provided for by law.

34. In judgment no. 6359 of 6 June 1995, the Court of Cassation confirmed that the landlord was obliged to provide evidence of precise offers to rent or purchase the property, in order to substantiate the loss claimed on the basis of a shortfall in rent or an inability to sell the flat. The same principle was subsequently confirmed by judgments nos. 4864 of 14 April 2000 and 9545 of 1 July 2002. 35. In judgment no. 1032 of 10 February 1996, the Court of Cassation held that the loss sustained by the landlord could be proved simply by a request for a higher rent, determined on the basis of the amount that he could have charged on the free market. 36. Lastly, in judgment no. 10560 of 19 July 2002, the Court of Cassation laid down the principle that the tenant is considered to have been given notice to quit as soon as the lease agreement expires, regardless of the eviction date set by the judge.

37. In judgment no. 3873 of 26 February 2004 the Court of Cassation ruled on the issue of police assistance. 38. That judgment was given in a case arising from a claim for compensation lodged by a number of landlords against the Ministry of the Interior in 1990. 39. In particular, they were claiming reimbursement for losses sustained as a result of a delay in recovering their property that was attributable, in their view, to the fact that they had not been provided with police assistance. 40. A bailiff had made twenty-one attempts to gain access and nineteen of them were unsuccessful. According to the landlords, only six of those attempts were made during periods when evictions were subject to legislative suspension.

41. In the other thirteen cases, the claimants asserted that the authorities had not provided evidence of any force majeure that made it absolutely impossible for them to grant the necessary police assistance. 42. At first instance the Rome District Court found in favour of the claimants and awarded them the sum of 177,886,610 lire (91,870.77 euros) in compensation. The Ministry appealed and the judgment was set aside by the Rome Court of Appeal on the ground that, in view of the public policy imperatives cited by the authorities, the claimants had not provided evidence to show that the refusal to grant police assistance was unjustified. The claimants appealed on points of law.

43. The Court of Cassation observed that, in judgment no. 2478 of 18 March 1988, sitting in plenary, it had laid down the principle that a landlord who has obtained an enforceable judgment in his favour is entitled to apply to the authorities for any acts required for the purpose of enforcement, including police assistance. It was thus an obligation rather than a discretionary power of the authorities. 44. The Court of Cassation further observed that, in judgment no. 5233 of 26 May 1998, sitting in plenary, it had held that as a consequence of that principle any inability of the authorities to comply with their obligation should be subjected to a stringent test.

In particular, the question whether the police authority had legitimately refused to provide assistance on the date and at the time indicated by the bailiff was to be assessed by taking into account whether any alternative time, or even date, had been proposed, and if any reasons had been given, in each specific case, to justify the refusal. 45. The Court of Cassation moreover stated that the police authority enjoyed a margin of discretion as to the actual time when its assistance was to be allocated. 46. Except where the inability to comply is caused by force majeure, if the competent authority refuses to grant such resources in spite of a request from a bailiff, the landlord should be entitled to lodge a claim with the ordinary courts seeking compensation from the authorities for the loss sustained as a result of the refusal.

47. The Court of Cassation reiterated the principle set out in judgments nos. 8827 and 8828 of 31 May 2003 that reparation in the form of compensation was the minimum guarantee necessary to uphold an impaired right in cases where the resulting damage interfered with an interest protected by the Constitution. It held that the right to execution of the order contained in an enforceable judgment had to be regarded as such a right, because the possibility for a person to bring legal proceedings seeking the protection of his or her rights extended to the enforcement of final and binding judicial decisions. 48. The Court of Cassation quashed the judgment of the Rome Court of Appeal and referred it back to the lower courts for reconsideration.

It stated as a matter of principle that, when compensation claims were brought against public authorities by landlords complaining of damage because an eviction order had not been executed or its execution had been delayed, it was for the authorities to prove that they had been prevented from allocating police assistance. Such a defence would only release the authorities from responsibility, in particular, if it arose from extraordinary and unforeseeable imperatives. In this connection, the Court of Cassation emphasised that any permanent crisis situations, such as those affecting the judicial system or public authorities, did not preclude responsibility for damage caused to individuals, but, on the contrary, might constitute the origin of such responsibility.

In particular, the “crisis” in the Italian court system had not helped the State to avoid a number of unfavourable judgments by the European Court for the excessive length of judicial proceedings, and currently did not preclude such findings by domestic courts pursuant to Law no. 89 of 24 March 2001 (the “Pinto Act”).