SAID BOTAN v. THE NETHERLANDS

ȚĂRII DECIZIE PRIVIND ADMINISIBILITATEA cererii nr. 1869/04, de către Sahra SAID BOTAN împotriva Țărilor de Jos Curtea Europeană a Drepturilor Omului (A treia secțiune), care a stat la 12 mai 2005 în calitate de Cameră compusă din: B.M. Zupančič președinte Hedigan Bîrsan dna Tsatsa-Nikolovska Jaeger Myjer David Thór Björgvinsson, judecători și dl Registrator al secțiunii Berger Având în vedere cererea depusă la 2 ianuarie 2004, având în vedere observațiile prezentate de Guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de către solicitant, deliberat, hotărăște după cum urmează: FACTELE Reclamantul, dna Sahra Said Botan, este un național somal, care s-a născut în 1969 și trăiește în Nijmegen. Ea este reprezentată în fața Curții de către dna. Van der Haar, avocat practicant la Nijmegen. Guvernul contestat este reprezentat de agentul lor, dl R.A.A. Böcker, al Ministerului Afacerilor Externe. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul a venit în Țările de Jos la 2 ianuarie 1995 și a solicitat azil. Solicitarea sa a fost respinsă, hotărârea finală în acest sens fiind luată de Curtea Regională (Arrondissementsrechtbank ) din Haga la 17 aprilie 1997. Ali a obținut naționalitatea Țărilor de Jos. Reclamantul și dl Ali s-au căsătorit la 30 ianuarie 2001. Au trei copii, născuți la 2 noiembrie 2000, 17 aprilie 2002 și, respectiv, 5 octombrie 2004, care au naționalitatea Țărilor de Jos. La 15 mai 2001, reclamantul a solicitat un permis de reședință în scopul ședinței cu soțul ei, care a fost în condiții de ocupare integrală a forței de muncă. Această cerere a fost respinsă de către ministrul adjunct al Justiției ( Staatssecretaris van Justitie ) la 15 octombrie 2001 din motivul pentru care reclamantul nu a deținut viza de reședință provizorie necesară (machiging tot voorlopig verblijf ), care a trebuit să fie solicitată la o reprezentare a Țărilor de Jos în țara de origine sau, în cazul în care nu a existat o astfel de reprezentare în țara de origine, la reprezentarea situată mai aproape de țara respectivă. ) împotriva acestei decizii, argumentând că ar trebui să fie scutită de obligația de viză, deoarece nu a putut să se întoarcă în Somalia sau, având în vedere că Țările de Jos nu au existat reprezentații în țara respectivă, în una dintre țările vecine ale Somaliei. Nu numai că acest lucru ar încălca drepturile copiilor ei olandezi în Olanda, de asemenea, este imposibil ca ea să călătorească în mod realist: deoarece nu există nici un guvern somali în funcțiune, nu a putut obține un document de călătorie. Obiecția a fost respinsă de viceministrul la 27 februarie 2002. Potrivit ministrului adjunct, resortisanții somalieni au fost în general posibili să obțină documente de călătorie somaliene, precum și să călătorească la o reprezentare a Țărilor de Jos la Addis Abeba sau Nairobi pentru a solicita o viză de reședință provizorie. ) din Haga, care stătea la Arnhem, judecătorul a susținut recursul la 24 aprilie 2003. În așteptarea acestei proceduri, reclamantul a contactat o serie de reprezentanți ai Somaliei în Europa cu cererea de a fi furnizat un pașaport. Aceste reprezentanți nu au reacționat la cererea ei sau i-au informat că nu este posibil să se conformeze acesteia. Atunci când ministrul imigrației și integrării (ministrul Voor Immigratie en Integration; succesorul ministrului Adjunct al Justiției) a argumentat în cadrul procedurii în fața Curții regionale că reclamantul ar putea fi furnizat un așa-numit laissez-passer al Uniunii Europene , reclamantul a răspuns că un astfel de document nu a fost acceptat nici de compania aeriană care a efectuat zboruri spre Somalia, nici de autoritățile locale din Somalia și Somaliland. Curtea Regională a considerat că ministrul nu ar fi putut considera în mod rezonabil că circumstanța reclamantului nu deține și nu poate obține documente de călătorie pentru a călători într-o țară vecină Somalia nu a fost suficientă pentru a o scuti de obligația de viză. Ministrul a depus un recurs împotriva hotărârii Curții Regionale. Într-o hotărâre din 18 iulie 2003, Divizia de Jurisdicție Administrativă a Consiliului de Stat (Afeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State) ; în acest sens, după „diviziunea” constatată în favoarea ministrului. Diviziunea a reiterat faptul că raportul obligației de viză se referă la împiedicarea autorităților naționale, înainte de a lua o decizie privind cererea de admitere a unei persoane, de a fi confruntat cu o fapte acceptate ca urmare a prezenței ilegale a acestei persoane în Țările de Jos. Dacă un extraterestru, care a intrat în Țările de Jos fără viză, dar cu intenția de a stabili acolo, ar putea fi exceptat de la cerința vizelor pur și simplu prin afirmarea că este imposibil de returnat, acest lucru ar avea repercusiuni negative grave asupra politicii. Remarcand faptul că viața de familie a fost inițiată într-un moment în care reclamantul nu a rezistat în mod legal în țară, divizia a constatat în continuare că insistând asupra cerinței vizelor nu a încălcat art. 8 din Convenție și a adăugat că decizia impugnată nu constituie un refuz definit al exercitării vieții de familie în Țările de Jos, ci doar o aplicare a cerințelor legale. În sfârșit, nu a apărut că există vreun obstacol obiectiv pentru viața de familie care a fost dezvoltat în străinătate. Din aceste motive, Divizia a anulat decizia Curții Regionale și a respins recursul pe care reclamantul a depus-o la această instanță. Legea și practicile interne relevante Guvernul Țărilor de Jos urmărește o politică de admitere restrictivă. Externii sunt eligibili pentru admitere numai pe baza obligațiilor în temeiul dreptului internațional, în cazul în care prezența acestora servește un interes național esențial, sau pentru motive umanitare convingătoare, majoritatea normelor de politică pentru admitere fiind formulații mai detaliate ale acestui ultim criteriu. Din 1 aprilie 2001, admiterea, rezidența și expulzarea străinilor au fost reglementate prin Legea privind extraterestrii din 2000 ( Vreemdelingenwet 2000 , denumit în continuare „ Act” , Decretul 2000 privind extratereștrii ( Vreemdelingenbesluit 2000 , „ Decretul” , Regulamentul privind extratereștrii 2000 ( Voorschrift Vreemdelingen 2000 ) și Orientările privind punerea în aplicare a Actului privind extratereștrii 2000 ( Vreemdelingencirculaire 2000 , „ Orientările privind punerea în aplicare” ). În conformitate cu art. 14 din lege, un permis de ședere temporar în scopul formării în familie poate fi emis de Ministrul Imigrației și integrării în cazul în care au fost îndeplinite o serie de cerințe de eligibilitate – prevăzute la articolele 3.13-3.22 din decret. Aceste cerințe includ deținerea unei vize de reședință provizorie valabile; cohabitarea, gestionarea unei gospodării comune și înregistrarea căsătoriei în baza de date a documentelor personale municipale; deținerea unui document de călătorie internațional valabil; nu constituie un pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională; fiind testate pentru tuberculoză; și având mijloace suficiente de sustenabilitate. Absența unui document de călătorie internațional valid nu constituie motive pentru refuzul unui permis de ședere temporară dacă extraterestru a stabilit că el sau ea nu poate, sau nu mai poate, să fie eliberat cu un astfel de document de către Guvernul țării de origine (art. 3.72 din decretul coroborat cu art. 16 § 1 litera (b) din Act). Capitolul B1/2.2.2 din Orientările privind punerea în aplicare prevede că, întrucât nu există autoritatea centrală recunoscută la nivel internațional în Somalia, Țările de Jos nu recunoaște autoritățile sau documentele somali emise de acestea, inclusiv documentele de călătorie. resortisanții somalieni sunt, în general, acceptați să fi stabilit că nu sunt sau nu mai în măsură să fie eliberați cu un document de călătorie internațional valabil de către guvernul țării lor de origine, în sensul articolului 3.72 din decret. În conformitate cu art. 3.71 § 1 din decret, o cerere de permis de ședere temporară în scopul formării în familie este respinsă dacă extraterestru nu deține o viză de ședere provizorie validă. O serie de categorii de străini este scutită de obligația de a deține o viză de ședere provizorie validă (art. 17 § 1 din Act, coroborat cu art. 3.71 § 2 din decret). În plus, în temeiul articolului 3.71 § 4 din decretul – așa-numita clauză privind dificultatea –, Ministrul Imigrației și integrării poate decide să nu aplice primul paragraf al dispoziției respective dacă se consideră că aplicarea acestuia va duce la un caz excepțional de nedreptăți extreme. Capitolul B1/2.2.1 din Orientările de punere în aplicare stabilește politica privind aplicarea clauzei privind dificultatea. De exemplu, lipsa unei vize de reședință provizorie nu este relevantă în ceea ce privește problema dacă un permis de reședință temporar poate fi eliberat unui minor solicitant de azil neînsoțit, un extraterestru care nu poate părăsi Țările de Jos sau un solicitant de azil al cărui cerere este examinată de trei ani sau mai mult. Cazurile care nu sunt excepții de acest tip includ cele ale unui solicitant de azil eșuat sau ale unui extraterestru care pretinde că nu se poate aștepta în mod rezonabil să se întoarcă în țara lor de origine, dar nu au furnizat dovezi documentare pentru această cerere într-un termen stabilit, chiar dacă ar fi fost posibil să facă acest lucru. Competența de eliberare a unei vize de reședință provizorie conține Ministrul Afacerilor Externe. O cerere de o astfel de viză este evaluată pe baza aceleași criterii ca un permis de reședință. Trebuie solicitată în persoană din misiune diplomatică sau consulară Țările de Jos în țara de origine sau în reședința obișnuită. O țară de reședință obișnuită este o țară în care extraterestru are dreptul să locuiască mai mult de trei luni pe baza unui permis de reședință. Dacă nu există misiune diplomatică sau consulară Țările de Jos, viza de reședință provizorie ar trebui solicitată în persoană din țara cea mai apropiată țară de origine sau reședință obișnuită în cazul în care se află o astfel de misiune. La 14 decembrie 2004, judecătorul mijloacelor provizorii ale Curții regionale de la Haga, ședința la Arnhem, a acordat o injuncție unui resortisan somalian a cărui cerere de permis de ședere în scopul șederii cu partenerul său a fost respinsă deoarece nu are viza de ședere provizorie (Awb 04/31098). Judecătorul a considerat că nu a apărut că informațiile pe care guvernul le-a bazat susținerea că recurentul ar putea solicita o astfel de viză în Kenya sau în Etiopia, și care informații din 2001 și 2001, sunt încă corecte. Având în vedere faptul că raportul oficial al Ministerului Afacerilor Externe privind Somalia din martie 2004 a declarat că nu mai există autorități recunoscute la nivel internațional în Somalia care au emis pașapoarte și că menționează că pașapoartele pot fi cumpărate pe piață, judecătorul a fost în continuare de părere că guvernul nu a examinat cum și de ce un pașaport, pe care ei susțin că reclamantul îl poate obține de la reprezentanții somaliene din Europa, ar putea fi de folos. Guvernul s-a constatat în continuare că a omis să investigheze dacă apelantul ar putea călători în Kenya sau în Etiopia și să rămână acolo pentru o serie de luni, folosind un laissez-passer UE În acest context, judecătorul a luat în considerare faptul că din raportul de țară menționat anterior a apărut că resortisanții somalieni au fost obligați să aibă un pașaport și o viză pentru a intra în țările vecine Somalia. COMPLAINT Reclamantul s-a plâns că, în ciuda respectării tuturor condițiilor materiale care trebuie acordate reședinței în Țările de Jos, autoritățile naționale își frustrau dreptul de a respecta viața de familie, astfel cum este garantat la art. 8 din Convenție, cerându-i să călătorească într-o țară vecină a Somaliai să solicite și să aștepte o viză de reședință provizorie, ceea ce este realist imposibil pentru ea să facă. HOTĂRÂREA Reclamantul s-a plâns că dreptul ei la respectarea vieții familiale a fost frustrat, în încălcarea articolului 8 din Convenție, care prevede, în măsura în care este relevant: „1. Oricine are dreptul de a respecta ... viața sa de familie ... Nu va exista nici o interferență de către o autoritate publică în exercitarea acestui drept, cu excepția celor în conformitate cu legea și este necesară într-o societate democratică în interesul ... de bunăstarea economică a țării, ... sau pentru protecția drepturilor și libertăților altora.” Guvernul a susținut că justificarea impunerii unei vize de reședință provizorie a fost faptul că a permis examinarea dacă un extraterestru îndeplinește cerințele privind un permis de reședință temporar înainte ca persoana în cauză să ajungă în Țările de Jos, fără să se confrunte cu prezența statului în cauză ca fiind un fapt accompli În opinia lor, o astfel de cerință nu a fost inerent incompatibilă cu art. 8 din Convenție, deoarece un stat are dreptul să stabilească anumite condiții ca parte a eforturilor sale de reglementare a admiterii străinilor. O considerație importantă în acest context a fost faptul că cerința în cauză nu implică nici că viața de familie nu ar putea fi niciodată mai plăcută în Țările de Jos, nici că viața de familie a fost ruptă; aceasta pur și simplu a însemnat că natura vieții de familie trebuie să se schimbe temporar, adică pentru câteva luni. Pe baza documentelor furnizate de solicitant, nu a fost încă posibil să determine dacă a îndeplinit celelalte cerințe pentru a fi eligibile pentru un permis de ședere temporar. Chiar dacă ar putea fi demonstrat că reclamantul a avut deja o relație pe termen lung cu soțul său actual înainte de decizia privind cererea de azil care devine finală – adică. 17 aprilie 1997 –, Guvernul a susținut că nu i-a fost acordată nicio garanție că va putea rămâne în Țările de Jos și să dezvolte și să continue orice viață de familie care se bucură acolo. Viața de familie cu copiii ei a fost creată doar într-un moment în care reclamantul rezidea ilegal în Țările de Jos. Prin urmare, această viață de familie nu a putut fi pusă în aplicare cu privire la întrebarea dacă Guvernul a acționat într-un mod în concordanță cu obligațiile lor în temeiul Convenției atunci când au respins cererea reclamantului de permis de ședere. În respingerea acestei cereri din motivul pentru care reclamantul nu dispune de o viză provizorie de reședință, autoritățile naționale au verificat dacă, în temeiul legislației relevante, ea aparține unei categorii de străini care au fost scutiți de această cerință. S-a constatat că acest lucru nu este cazul. În opinia Guvernului, situația reclamantului nu ar putea fi, de asemenea, caracterizată ca fiind atât de excepțională încât clauza de dificultate ar fi trebuit să fie aplicată. Guvernul a fost în continuare de opinia că este posibil ca reclamantul să călătorească în Kenya sau în Etiopia pentru a solicita o viză provizorie de reședință. Pentru a face acest lucru, ea ar putea utiliza fie documentele de călătorie cu care a călătorit din Somalia în Țările de Jos, fie un așa-numit laissez-passer („UE”) , un document de călătorie pentru expulzarea resortisanților țărilor terțe. resortisanții somalieni ar putea, de asemenea, să contacteze misiunea permanentă somalică din Geneva sau misiuni diplomatice din alte părți ale Europei. Reclamantul nu a contestat faptul că, în general, autoritățile interne ar fi legitim să examineze eligibilitatea unui străin pentru ședere înainte de acea persoană care intră în țară. Cu toate acestea, nu a fost cazul în care a confruntat autoritățile cu prezența ei în Olanda ca fiind un fapt accompli , având în vedere că a intrat în această țară în mod legal pentru a solicita azil în sensul Convenției Națiunilor Unite din 1951 privind statutul refugiaților. În plus, în ianuarie 1995, când a intrat în Țările de Jos, nu a existat nicio cerință de a deține o viză de reședință provizorie, deoarece aceasta a intrat în vigoare doar în decembrie 1998. Ea a susținut, așa cum a făcut în Țările de Jos în Țările de Jos, că, în afară de viza de reședință provizorie, a respectat toate celelalte cerințe de acordare a unui permis de reședință care îi permit să rămână cu soțul și copiii ei. Este adevărat că ea nu a fost în posesia unui document de călătorie internațională valabil, ci ca resortisan somalian a fost scutită de această cerință specială în temeiul capitolului B1/2.2.1 din Orientările de punere în aplicare. În plus, deși viața de familie cu copiii ei a fost într-adevăr creată într-un moment în care cererea de azil a fost respinsă irrevocabil, trebuie să se țină seama că prezența continuă în Țările de Jos a reclamanților somalieni de azil eșuat a fost tolerată de autoritățile în acel moment și că nu au avut loc expulsiuni. Reclamantul a insistat că este obiectiv imposibil pentru ea să obțină o viză de reședință provizorie. La călătoria în Țările de Jos, ea a fost însoțită de un „agent de călătorie” care nu a lăsat-o să aibă documentele de călătorie utilizate. Ea a contactat deja „reprezentările” din Somalia la Geneva și Roma și a fost informată că ei nu i-au putut emite un document de călătorie. Un laissez-passor UE nu este suficient pentru a obține intrarea în Kenya sau în Etiopia pe teren sau pe mare, deoarece acest lucru necesită un pașaport și o viză. Deși reclamantul a contestat, de asemenea, că resortisanții somalieni ar putea trece în Kenya și în Etiopia din Somalia fără documente, acest lucru ar presupune, în orice caz, că va călători în Somalia mai întâi. Ea ar putea intra în Kenya numai din partea Somaliei pe care autoritățile Țărilor de Jos, în rapoartele oficiale de țară compilate de Ministerul Afacerilor Externe, considerate nesigure. Singura zonă sigură din care ar putea fi introdusă Etiopia a fost de la regiunea autonomă autonomă autonomă din Somaliland, la care ea nu avea acces, având în vedere că autoritățile locale de acolo au declarat că nu acceptă pasagerii de laissez UE În acest context, reclamantul s-a referit la decizia judecătorului provizoriu al Curții regionale de la Haga, care stătea la Arnhem din 14 decembrie 2004, care a constatat că guvernul nu a investigat în mod suficient dacă este într-adevăr posibil ca resortisanții somalieni să obțină documente de călătorie și să solicite o viză de reședință provizorie în Kenya sau în Etiopia. În opinia reclamantului, nu exista nici un motiv pentru care clauza de dificultate prevăzută la art. 3.71 § 4 din decretul nu ar fi putut fi aplicată ei. Ea a susținut că utilizarea extrem de restrictivă a clauzei de dificultate nu a urmat imperativ din istoria de elaborare a acestei dispoziții. Prin urmare, Curtea concluzionează că această plângere nu este, în sensul art. 35 § 3 din Convenție, necesită o examinare a fondului. Nu s-a stabilit niciun alt motiv pentru declararea inadmisibilă. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea admisibilă, fără a se judeca în fondul cauzei. Vincent Berger Boštjan M. Zupančıč Președintele grefierului

THIRD SECTION

DECISION

AS TO THE ADMISSIBILITY OF

Application no. 1869/04

by Sahra SAID BOTAN

against the Netherlands

The European Court of Human Rights (Third Section), sitting on 12

May

2005 as a Chamber composed of:

Mr

B.M.

Zupančič

,

President

,

Mr

J.

Hedigan

,

Mr

C.

Bîrsan

,

Mrs

M.

Tsatsa-Nikolovska

,

Ms

R.

Jaeger

,

Mr

E.

Myjer

,

Mr

David Thór

Björgvinsson,

judges,

and Mr

V.

Berger

,

Section Registrar

,

Having regard to the above application lodged on 2 January 2004,

Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicant,

Having deliberated, decides as follows:

THE FACTS

The applicant, Ms Sahra Said Botan, is a Somali national, who was born in 1969 and lives in Nijmegen. She is represented before the Court by Ms

J.

van der Haar, a lawyer practising in Nijmegen. The respondent Government are represented by their Agent, Mr R.A.A. Böcker, of the Ministry of Foreign Affairs.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.

The applicant came to the Netherlands on 2 January 1995 and applied for asylum. Her request was rejected, the final decision in this respect being taken by the Regional Court (

arrondissementsrechtbank

) of The Hague on 17 April 1997.

The applicant submitted that, meanwhile, in 1996, she had started a relationship with a Mr Omer Farah Ali, also of Somali origin. In 1998 Mr

Ali obtained Netherlands nationality. The applicant and Mr Ali were married on 30 January 2001. They have three children, born on 2 November 2000, 17 April 2002 and 5 October 2004 respectively, who have Netherlands nationality.

On 15 May 2001 the applicant requested a residence permit for the purpose of staying with her spouse, who was in full-time gainful employment. This request was denied by the Deputy Minister of Justice (

Staatssecretaris van Justitie

) on 15 October 2001 for the reason that the applicant did not hold the required provisional residence visa (

machtiging tot voorlopig verblijf

), which had to be applied for at a representation of the Netherlands in the country of origin or, if there was no such representation in the country of origin, at the representation situated closest to that country.

The applicant filed an objection (

bezwaar

) against this decision, arguing that she ought to be exempted from the visa requirement as she was unable to return to Somalia or, given that there were no representations of the Netherlands in that country, to one of Somalia's neighbouring countries. Not only would this contravene the rights of her Dutch children in the Netherlands, it was also realistically impossible for her to travel: as there was no functioning Somali Government, she could not obtain a travel document.

The objection was dismissed by the Deputy Minister on 27

February

The applicant appealed to the Regional Court (

arrondissementsrechtbank

) of The Hague, sitting in Arnhem, which court upheld the appeal on 24 April 2003. Pending these proceedings the applicant had contacted a number of representations of Somalia in Europe with the request to be provided with a passport. These representations had either not reacted to her request or informed her it was not possible to comply with it. When the Minister for Immigration and Integration (

Minister voor Immigratie en Integratie

; the successor of the Deputy Minister of Justice) argued in the proceedings before the Regional Court that the applicant could be provided with a so-called European Union

laissez-passer

, the applicant replied that such a document was accepted neither by the airline company which carried out flights to Somalia nor by local authorities in Somalia and Somaliland. The Regional Court considered that the Minister could not reasonably have taken the view that the circumstance of the applicant not holding, and not being able to obtain, travel documents in order to travel to a country neighbouring Somalia was insufficient to exempt her from the visa requirement.

The Minister lodged an appeal against the Regional Court's decision. In a decision of 18 July 2003, the Administrative Jurisdiction Division of the Council of State (

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State

; herein after “the Division) found in favour of the Minister. The Division reiterated that the ratio of the visa requirement lay in preventing the national authorities, prior to a decision on a person's request for admission having been taken, from being confronted with a

fait accompli

as a result of that person's illegal presence in the Netherlands. If an alien, who had entered the Netherlands without a visa but with the intention of settling there, could be exempted from the visa requirement simply by asserting that it was impossible to return, this would have serious negative repercussions on the policy. Noting that family life had been begun at a time when the applicant was not residing lawfully in the country, the Division further found that insisting on the visa requirement did not violate Article 8 of the Convention. It added that the impugned decision did not constitute a definite refusal of family life being exercised in the Netherlands, but merely an enforcement of legal requirements. Finally, it had not appeared that there were any objective impediments to family life being developed abroad. For these reasons, the Division quashed the decision of the Regional Court and rejected the appeal which the applicant had lodged with that latter court.

B.

Relevant domestic law and practice

The Netherlands Government pursue a restrictive admissions policy. Aliens are eligible for admission only on the basis of obligations under international law, if their presence serves an essential national interest, or for compelling humanitarian reasons, with most policy rules for admission being more detailed formulations of this last criterion. Since 1 April 2001, the admission, residence and expulsion of aliens have been regulated by the Aliens Act 2000 (

Vreemdelingenwet 2000

, hereinafter “the Act”), the Aliens Decree 2000 (

Vreemdelingenbesluit 2000

, “the Decree”), the Regulation on Aliens 2000 (

Voorschrift Vreemdelingen 2000

) and the Aliens Act Implementation Guidelines 2000 (

Vreemdelingencirculaire 2000

, “the Implementation Guidelines”).

Pursuant to Article 14 of the Act, a temporary residence permit for the purpose of family formation may be issued by the Minister for Immigration and Integration if a number of eligibility requirements – set out in Articles 3.13 to 3.22 of the Decree – have been satisfied. These requirements include the possession of a valid provisional residence visa; cohabitation, running a joint household and registration of the marriage in the municipal personal records database; possession of a valid international travel document; not posing a danger to public order or national security; having been tested for tuberculosis; and having sufficient means of subsistence.

The absence of a valid international travel document does not constitute grounds for refusing a temporary residence permit if the alien has established that he or she is unable, or able no longer, to be issued with such a document by the Government of the country of origin (Article 3.72 of the Decree in conjunction with Article 16 § 1 (b) of the Act). Chapter

B1/2.2.2 of the Implementation Guidelines states that as there is no internationally recognised central authority in Somalia, the Netherlands do not recognise Somali authorities or documents issued by them, including travel documents. Somali nationals are in general accepted to have established that they are unable, or no longer able, to be issued with a valid international travel document by the Government of their country of origin, in the sense of Article 3.72 of the Decree.

Pursuant to Article 3.71 § 1 of the Decree, an application for a temporary residence permit for the purpose of family formation shall be rejected if the alien does not hold a valid provisional residence visa. A number of categories of aliens is exempted from the requirement to hold a valid provisional residence visa (Article 17 § 1 of the Act in conjunction with Article 3.71 § 2 of the Decree). In addition, under Article 3.71 § 4 of the Decree – the so-called hardship clause –, the Minister for Immigration and Integration may decide not to apply the first paragraph of that provision if it is considered that its application will result in an exceptional case of extreme unfairness. Chapter B1/2.2.1 of the Implementation Guidelines sets out policy on the application of the hardship clause. For instance, the lack of a provisional residence visa is irrelevant to the question of whether a temporary residence permit may be issued to an unaccompanied minor asylum seeker, an alien who through no fault of his own cannot leave the Netherlands, or an asylum seeker whose application has been under consideration for three years or more. Cases that are not exceptions of this kind include those of a failed asylum seeker or an alien who claims that he or she cannot reasonably be expected to return to their country of origin but did not provide documentary evidence for this claim within a prescribed time limit, even though it would have been possible to do so.

The power to issue a provisional residence visa rests with the Minister of Foreign Affairs. An application for such a visa is assessed on the basis of the same criteria as a residence permit. It must be applied for in person from the Netherlands diplomatic or consular mission in the country of origin or of habitual residence. A country of habitual residence is a country where the alien is entitled to reside for longer than three months on the basis of a residence permit. If there is no Netherlands diplomatic or consular mission, the provisional residence visa should be applied for in person from the mission in the country nearest to the country of origin or habitual residence where such a mission is located.

On 14 December 2004 the provisional-measures judge of the Regional Court of The Hague, sitting in Arnhem, granted an injunction to a Somali national whose request for a residence permit for the purposes of staying with his partner had been rejected because he did not have a provisional residence visa (Awb 04/31098). The judge considered that it had not appeared that the information, on which the Government based their claim that the appellant could apply for such a visa in either Kenya or Ethiopia, and which information dated from 2001 and 2001, was still correct. Bearing in mind that the Ministry of Foreign Affairs' official country report on Somalia of March 2004 stated that there were no longer any internationally recognised authorities in Somalia which issued passports, and that it mentioned that passports could be “bought” at the market, the judge was further of the opinion that the Government had failed to examine how and why a passport, which they claimed the appellant could obtain from Somali representations in Europe, might be of use. The Government were further found to have omitted to investigate whether the appellant would be able to travel to Kenya or Ethiopia and to stay there for a number of months, using an EU

laissez-passer

. In this context the judge took into account that it appeared from the aforementioned country report that Somali nationals were required to have a passport and a visa in order to enter the countries neighbouring Somalia.

COMPLAINT

The applicant complained that, despite the fact that she complied with all material conditions to be granted residence in the Netherlands, the national authorities were frustrating her right to respect for family life as guaranteed in Article 8 of the Convention by requiring her to travel to a country neighbouring her native Somalia to apply and wait for a provisional residence visa, which it was realistically impossible for her to do.

THE LAW

The applicant complained that her right to respect for family life was being frustrated, in breach of Article 8 of the Convention which provides, in so far as relevant:

“1.

Everyone has the right to respect for his ... family life ...

2.

There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of ... the economic well-being of the country, ... or for the protection of the rights and freedoms of others.”

The Government submitted that the rationale for requiring a provisional residence visa was that it made it possible to examine whether an alien fulfilled the requirements for a temporary residence permit before the person concerned came to the Netherlands, without confronting the State with his or her presence there as a

fait accompli

. In their view, such a requirement was not inherently incompatible with Article 8 of the Convention since a State was entitled to set certain conditions as part of its efforts to regulate the admission of aliens. An important consideration in this context was that the requirement at issue implied neither that family life could never again be enjoyed in the Netherlands nor that family life was ruptured; it simply meant that the nature of family life must change temporarily, that is for a few months.

On the basis of the documents provided by the applicant, it had not as yet been possible to determine whether she fulfilled the other requirements in order to be eligible for a temporary residence permit.

Even if it could be shown that the applicant had already been in a long-term relationship with her current husband prior to the decision on her asylum application becoming final – i.e. 17 April 1997 –, the Government submitted that she had never been given any guarantee that she would be allowed to remain in the Netherlands and develop and continue any family life enjoyed there. Family life with her children had only been created at a time when the applicant was residing illegally in the Netherlands. This family life could therefore not be brought to bear on the question whether the Government had acted in a way consistent with their obligations under the Convention when they rejected the applicant's request for a residence permit.

In rejecting that request for the reason that the applicant did not have a provisional residence visa, the national authorities had ascertained whether, under the relevant legislation, she belonged to one of the categories of aliens who were exempted from that requirement. It was found that this was not the case. In the view of the Government, the applicant's situation could also not be characterised as so very exceptional that the hardship clause ought to have been applied.

The Government were further of the opinion that it was possible for the applicant to travel to either Kenya or Ethiopia in order to apply for a provisional residence visa. To do so, she could either use the travel documents with which she had travelled from Somalia to the Netherlands, or a so-called European Union (“EU”)

laissez-passer

, a travel document for the expulsion of third-country nationals. Somali nationals could also contact the permanent Somali mission in Geneva or diplomatic missions in other parts of Europe.

The applicant did not dispute that, in general, it was legitimate for domestic authorities to examine an alien's eligibility for residence prior to that person entering the country. However, it was not the case that she had confronted the authorities with her presence in the Netherlands as a

fait accompli

, given that she had entered that country lawfully in order to apply for asylum within the meaning of the 1951 United Nations Convention Relating to the Status of Refugees. Moreover, in January 1995, when she entered the Netherlands, no requirement to hold a provisional residence visa existed, as this only entered into force in December 1998.

She argued, as she had done throughout the proceedings in the Netherlands, that, apart from the provisional residence visa, she complied with all other requirements to be granted a residence permit allowing her to stay with her husband and children. It was true that she was not in possession of a valid international travel document, but as a Somali national she was exempted from that particular requirement pursuant to Chapter B1/2.2.1 of the Implementation Guidelines. Furthermore, although family life with her children had indeed been created at a time when her asylum application had been irrevocably rejected, it had to be borne in mind that the continued presence in the Netherlands of failed Somali asylum seekers had been tolerated by the authorities at that time and that no expulsions had taken place.

The applicant insisted that it was objectively impossible for her to obtain a provisional residence visa. When travelling to the Netherlands, she had been accompanied by a “travel agent” who had not let her have the travel documents that had been used. She had further already contacted “representations” of Somalia in Geneva and Rome and been informed that they could not issue her a travel document. An EU

laissez-passer

was not sufficient to gain entry to either Kenya or Ethiopia by land or sea, since this required a passport as well as a visa. Whilst the applicant also disputed that Somali nationals could cross into Kenya and Ethiopia from Somalia without documents, this would in any event entail that she travel to Somalia first. She would then only be able to enter Kenya from the part of Somalia which the Netherlands authorities themselves, in official country reports compiled by their Ministry of Foreign Affairs, considered unsafe. The only safe area from which Ethiopia could be entered was from the self-declared autonomous region of Somaliland, to which she had no access given that the local authorities there had declared that they did not accept EU

laissez-passers

. In this context the applicant referred to the decision of the provisional-measures judge of the Regional Court of The Hague, sitting in Arnhem, of 14 December 2004, who had found that the Government had insufficiently investigated whether it was indeed possible for Somali nationals to obtain travel documents and to apply for a provisional residence visa in Kenya or Ethiopia.

In the view of the applicant, there was no reason why the hardship clause laid down in Article 3.71 § 4 of the Decree could not have been applied to her. She submitted that the extremely restrictive use that was being made of the hardship clause did not follow imperatively from the drafting history of that provision.

The Court considers, in the light of the parties' submissions, that the complaint raises serious issues of fact and law under the Convention, the determination of which requires an examination of the merits. The Court concludes therefore that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. No other ground for declaring it inadmissible has been established.

For these reasons, the Court unanimously

Declares

the application admissible, without prejudging the merits of the case.

Vincent

Berger

Boštjan M.

Zupančıč

Registrar

President