Wypych împotriva Poloniei

Reclamantul, dl Andrzej Wypych, este un național polonez care s-a născut în 1954 și locuiește în Kwidzyń. El a fost reprezentat în fața Curții de către dna Beata Ceh, un avocat care practică în Kwidzyń. Reclamantul a fost ales în Consiliul Comunal Kwidzyń în timpul alegerilor municipale din octombrie 2002 și a fost consilier de la acea dată. Mandatul său durează patru ani. La 1 ianuarie 2003, au intrat în vigoare modificările la Legea din 1998 privind guvernul local (Conty), adoptată în noiembrie 2002, care impun consilierii locali obligația de a divulga publicului informații referitoare la situația financiară și portofoliul lor de proprietăți. Acest lucru trebuie făcut prin intermediul unei declarații care este prezentată președintelui consiliului local.

Aceste declarații sunt publicate ulterior în Buletinul de Informații Publice, disponibil publicului pe internet. În februarie 2003, reclamantul a solicitat Ombudsmanului să depună o cerere la Curtea Constituțională pentru a examina dacă dispozițiile Legii din 1998, astfel cum au fost modificate în 2003, sunt compatibile cu Constituția în măsura în care au impus o obligație consilierului local de a pune la dispoziția publicului informații detaliate cu privire la proprietatea și veniturile lor. Reclamantul a susținut că dispozițiile Legii din 1998 nu au prevăzut anterior o astfel de divulgație. El este de părere că această obligație este încălcată cu Legea privind protecția datelor personale din 2001. El a susținut că punerea la dispoziție publică a acestor informații ar facilita hărțuirea politică și ar putea expune el și familia sa la amenințarea furtului sau furtului.

El ar putea refuza să depună o declarație, dar el ar fi apoi privat de emolumentele lunare plătite pentru munca sa ca consilier. El a atras atenția Ombudsmanului asupra faptului că, chiar și într-un astfel de scenariu, el nu ar fi privat de biroul său. În opinia sa, acest lucru se îndoiește cu privire la eficacitatea obligației de a depune declarația impugnată. În măsura în care declarațiile au fost concepute pentru a frena corupția, nu a fost logică faptul că o astfel de declarație nu ar avea ca dus ladepărtarea din birou.

În răspunsurile sale din 20 martie, 8 mai și 13 august 2003, Ombudsmanul a indicat că a primit o corespondență voluminoasă care atrage atenția asupra diferitelor aspecte ale obligațiilor de transparență impuse de amendamentele din 2002 la Legea din 1998. Correspondenții săi au susținut că domeniul de aplicare al obligației de a pune la dispoziție publică detalii referitoare la situația financiară a diferiților politicieni și funcționari locali a fost prea extins și a încălcat dreptul de a respecta viața privată și de familie. Având în vedere reacția publică față de aceste amendamente, Ombudsmanul a examinat dacă să ceară Curtea Constituțională să examineze compatibilitatea cu Constituția.

Cu toate acestea, în cele din urmă, după analiza diferitelor dispoziții ale Legii, Ombudsmanul s-a plâns la Curtea Constituțională numai în legătură cu modificările la Legea din 1998, care impune o obligație largă anumitor politicieni locali de a prezenta declarații privind diferitele aspecte ale activităților de afaceri ale familiilor lor apropiate și extindete, în special în măsura în care aceste activități privesc întreprinderile deținute sau cofinanțate de municipalitățile locale. Într-o hotărâre din 13 iulie 2004, Curtea Constituțională a constatat că anumite dintre aceste dispoziții sunt constituționale și a declarat că altele sunt incompatibile cu Constituția. Cu toate acestea, aceasta nu a examinat obligația reclamată în acest caz, ci a tratat numai acele obligații în temeiul Legii de 1998 modificate care au legătură cu activitățile de afaceri ale familiilor politicienilor locali.

Reclamantul nu dorește să dezvăluie detalii privind venitul și bunurile sale, astfel cum este necesar în Legea din 1998 modificată. El nu a prezentat o declarație după cum este necesar. În consecință, el nu a primit emolumente pentru munca sa ca consilier din iulie 2003, aceste emolumente de 1,190 zlotys (PLN) pe lună. art. 61 din Constituție citește: Fiecare cetățean are dreptul de a obține informații privind activitățile organismelor publice și ale persoanelor care desfășoară funcții publice. Acest drept include, de asemenea, primirea informațiilor privind activitățile organismelor economice sau profesionale autogovernatoare și ale altor persoane sau unități organizaționale în legătură cu domeniile în care își desfășoară sarcini publice și gestionează activele sau bunurile comunitare aparținând Trezoreriei de Stat.

Dreptul de obținere a informațiilor garantează accesul la documente și accesul la ședințele organismelor publice colective care au fost formate prin sufragerie universală și include posibilitatea de a face înregistrări sonore și vizuale. Limitațiile drepturilor menționate la alineatele (1) și (2) de mai sus pot fi impuse numai prin statut, pentru a proteja libertățile și drepturile altor persoane și subiecți economici, ordinea publică, securitatea sau interesele economice importante ale statului. Procedura de furnizare a informațiilor menționate la alineatele (1) și (2) de mai sus se specifică prin statut și, în ceea ce privește Sejm și Senatul, prin regulamentul lor de procedură. art. 47 din Constituție prevede: Toată lumea are dreptul la protecția juridică a vieții sale private și familiale, precum și a onoarei și a bunei reputații și a dreptului de a lua decizii cu privire la viața sa personală.

art. 79 § 1 din Constituție prevede următoarele: „In conformitate cu principiile care trebuie specificate prin statut, oricine a căror libertăți sau drepturi constituționale au fost încălcate are dreptul de a apela la Curtea Constituțională pentru o hotărâre privind conformitatea cu Constituția unui statut sau cu alte acte normative pe baza cărora o instanță sau o autoritate administrativă a emis o decizie finală privind libertățile sau drepturile sale sau obligațiile sale, astfel cum este prevăzut în Constituție.” Prin hotărârea din 23 iunie 1999, Curtea Constituțională a examinat o cerere de a examina compatibilitatea cu Constituția Legii din 1997 privind restricțiile privind activitatea comercială a persoanelor care desfășoară funcții publice (care a fost înlocuită ulterior de legislația reclamată în acest caz).

În această cerere, reclamanții au susținut că dispozițiile legii din 1997, în măsura în care au împiedicat membrii consiliilor executive ale consiliilor locale și a altor funcționari ai administrației locale să desfășoare activități comerciale pe cont propriu sunt incompatibile cu Constituția. Acest lucru se datorează faptului că reclamanții au impus restricții nejustificate pentru libertatea comercială garantată de art. 22 din Constituție. De asemenea, s-a susținut că aceste restricții au încălcat principiul egalității garantat de art. 32. Curtea Constituțională a reamintit istoria legislației care vizează limitarea domeniului de aplicare al libertății de afaceri a persoanelor implicate în diferite organisme ale guvernului local, de la adoptarea primei astfel de legi în 1992. Reiterează că aceste legi trebuie să împiedice posibila corupție, făcând imposibil ca anumite categorii de funcționari publici să-și combine funcțiile publice cu activitatea de afaceri.

În plus, Curtea a considerat că dispozițiile reclamate nu ar putea fi considerate încălcarea principiului egalității, astfel cum este garantat de Constituție, ceea ce înseamnă că toate persoanele care au aceleași caracteristici juridice relevante trebuie tratate în mod egal, fără diferențe de avantaj sau dezavantaj. Cu toate acestea, acest principiu a acceptat faptul că diferite clase sau grupuri de persoane sunt tratate în mod diferit (K17/95). În acest sens, acesta a reiterat faptul că jurisprudența Curții privind restricțiile de activitate comercială ale persoanelor care dețin funcții publice a fost deja stabilită în sensul că a susținut în mod repetat că astfel de persoane trebuie să se aștepte că aceste restricții vor fi impuse lor.

Acesta a reamintit că aceste restricții erau menite să împiedice funcționarii publici să se ocupe de situații și dileme de o astfel de natură care să poată nu numai să pună în îndoială sinceritatea și integritatea lor personale, ci și să submineze autoritatea organismelor statului și să slăbească încrederea electoratului și a opiniei publice în funcționarea lor (W 2/94). Curtea s-a referit la hotărârea dată în 1995 în care a declarat că legislatorul a fost împuternicit să impună diferite restricții consilierului local în ceea ce privește activitățile lor profesionale, cu condiția ca aceste restricții să fie legate în mod rezonabil de interesul public pe care le urmărea să-l servească și că domeniul de aplicare a acestor limite rămâne proporțional cu importanța acestui interes public (K 29/95).

În ceea ce privește domeniul temporal de aplicare al Legii din 1997, Curtea a remarcat argumentul reclamanților potrivit căruia introducerea actului în mod negativ situația juridică a funcționarilor publici vizați, deoarece în cursul mandatului lor s-a prelungit domeniul de aplicare a limitărilor aplicabile acestora. Curtea a considerat că interzicerea legislației care a afectat poziția persoanelor fizice nu se aplică decât relațiilor juridice existente în domeniul asigurării civile, sociale sau al legii administrative. Acesta nu poate fi interpretat astfel încât să constituie o interdicție totală privind introducerea unor noi reglementări de drept public care ar fi mai puțin avantajoase pentru persoanele care desfășoară funcții publice în timpul mandatului lor.

În opinia că aceste persoane nu ar putea fi considerate ca având nici un „drept acquisit” în ceea ce privește condițiile mandatului lor care ar putea fi comparate cu aceste drepturi în sensul prezentului termen în sensul legii privind asigurările civile sau sociale. În temeiul articolului 25 litera (c) § 1 din Legea Guvernului Local (Contate) din 5 iunie 1998, astfel cum a fost modificată în 2002, consilierii locali, membrii consiliilor executive ale guvernului local, secretarii executivi ai consiliilor județului și membrilor consiliilor de conducere a persoanelor juridice cu personalitate juridică, cum ar fi societățile deținute sau cofinanțate de municipalitățile locale, trebuie să prezinte declarații privind situația financiară și portofoliul lor de proprietăți, denumite în continuare „declarări”.

Declarațiile trebuie să acopere proprietățile lor personale și activele deținute ca proprietate conjugală și trebuie să înscrie următoarele active: economii și alte active lichide, toate bunurile imobile și acțiunile și acțiunile din societățile publice deținute atât de persoane de drept public, cât și de persoane de drept privat. De asemenea, declarațiile trebuie să includă informații privind bunurile achiziționate prin licitație de la orice entitate de drept public și informații privind întreprinderile deținute sau gestionate de persoanele obligate să prezinte declarații. Obligația de a prezenta o declarație acoperă, de asemenea, informațiile privind veniturile obținute în contextul ocupării forței de muncă plătite sau al altor activități profesionale sau de afaceri generatoare de venituri.

În plus, trebuie incluse informații privind toate proprietățile mobiliare care depășesc 10.000 PLN în valoare. Informații privind toate împrumuturile de peste 10.000 PLN prelevate de persoanele în cauză și condițiile în care au fost acordate aceste împrumuturi trebuie divulgate. În conformitate cu art. 25 litera (c) § 5 din Act, declarația trebuie depusă în termen de treizeci de zile de la data în care un consilier face un jurământ solemn de a-și îndeplini sarcinile în mod onorabil. Declarațiile consilierului trebuie depuse președintelui Consiliului Județeanului. Declarațiile vor fi depuse pentru fiecare an calendaristic până la 30 aprilie din anul următor cel târziu, precum și două luni înainte de sfârșitul mandatului consilierului.

Declarația va fi însoțită de o copie a declarației anuale privind veniturile și impozitul pentru anul respectiv. Declarațiile trebuie depuse într-un formular standardizat, prevăzut în Ordonanța eliberată de Primul Ministru la 26 februarie 2003. Președintele consiliului local este împuternicit să examineze declarația prezentată de consilieri și este obligat să transmită o copie biroului fiscal local. O copie a declarației trebuie păstrată timp de șase ani în dosarele publice ale consiliului local. În conformitate cu art. 25 litera (c) § 8, biroul fiscal local este împuternicit să examineze dacă declarația este compatibilă cu declarația de venit-impozitare a consilierului pentru anul relevant.

În cazul în care apar îndoieli cu privire la veracitatea sa, președintele consiliului local sau al biroului fiscal poate solicita inspectoratului fiscal local să instituie o procedură de audit fiscal în ceea ce privește consilierul. În conformitate cu art. 25 litera (c) § 12, președintele consiliului este obligat să prezinte un raport Consiliului până la 30 octombrie în fiecare an, înscriind consilierii care nu au depus declarații. Acest raport ar trebui să includă informații cu privire la neregulile percepute în declarațiile și la măsurile luate în legătură cu aceste nereguli, cum ar fi cele prevăzute la art. 25 litera (c) § 8 din Act. În temeiul articolului 25 litera (d), informațiile conținute în declarație trebuie făcute publice, cu excepția adreselor de domiciliu ale consilierului și a adresei altor bunuri imobiliare pe care le dețin.

În conformitate cu art. 25 litera (f), un consilier care nu depun o declarație nu va fi plătit emolumentele sale lunare până la depunerea în mod corespunzător a unei declarații. Copiile electronice ale tuturor declarațiilor prezentate sunt accesibile publicului în general prin intermediul Bulletinului de Informații Publice, astfel cum se prevede în Legea privind accesul la informații din 2001. În conformitate cu art. 8 din Legea privind accesul la informații, a fost creat un Bulletin de Informații Publice. Este o publicație oficială și este accesibilă publicului în general prin intermediul internetului. Ministrul Administrației Publice este responsabil pentru crearea și funcționarea sa.

El sau ea este, de asemenea, responsabil pentru a asigura că toate entitățile de drept public care sunt obligate din punct de vedere juridic să prezinte orice informație care trebuie făcută publică și că pagina de adăpost a Buletinului conține legături care permit vizitatorilor să acceseze toate aceste informații.

The applicant, Mr Andrzej Wypych, is a Polish national who was born in 1954 and lives in Kwidzyń. He was represented before the Court by Ms Beata Czech, a lawyer practising in Kwidzyń. The applicant was elected to the Kwidzyń Town Council during the municipal elections of October 2002 and has served as a councillor since that date. His term of office lasts four years. On 1 January 2003 amendments to the 1998 Local Government (County) Act, enacted in November 2002, came into force. These amendments impose an obligation on local councillors to disclose information to the public concerning their financial situation and property portfolio. This is to be done through a declaration which is submitted to the president of the local council.

These declarations are subsequently published in the Public Information Bulletin, available to the general public via the Internet. In February 2003 the applicant asked the Ombudsman to lodge a request with the Constitutional Court to examine whether the provisions of the 1998 Act, as amended in 2003, were compatible with the Constitution insofar as they imposed an obligation on local councillors to make detailed information available to the general public about their property and income. The applicant argued that the provisions of the 1998 Act had not previously provided for such a disclosure. He was of the opinion that this obligation was in breach with the 2001 Protection of Personal Data Act.

He argued that making such information publicly available would facilitate political harassment and could expose him and his family to the threat of theft or burglary. He could refuse to submit a declaration, but he would then be deprived of the monthly emoluments payable for his work as councillor. He drew the Ombudsman’s attention to the fact that, even in such a scenario, he would not be deprived of his office. In his view, this cast doubt on the effectiveness of the obligation to submit the impugned declaration. Insofar as declarations were designed to curb corruption, it was illogical that a failure to submit such a declaration would not result in removal from office. In his replies of 20 March, 8 May and 13 August 2003, the Ombudsman indicated that he was in receipt of voluminous correspondence drawing attention to various aspects of the transparency obligations imposed by the 2002 amendments to the 1998 Act.

His correspondents argued that the scope of the obligation to make publicly available details pertaining to the financial situation of various local politicians and officials was too extensive and breached the right to respect for private and family life. In the light of the public reaction to those amendments, the Ombudsman was considering whether to ask the Constitutional Court to examine their compatibility with the Constitution. Eventually, however, after analysing various provisions of the Act, the Ombudsman complained to the Constitutional Court only about those amendments to the 1998 Act which imposed a wide-ranging obligation on certain local politicians to submit declarations about various aspects of the business activities of their close and extended families, in particular insofar as these activities concerned companies owned or co-owned by local municipalities.

In a judgment of 13 July 2004, the Constitutional Court found certain of those provisions constitutional and declared others incompatible with the Constitution. However, it did not examine the obligation complained of in the present case, but only dealt with those obligations under the amended 1998 Act which related to the business activities of local politicians’ families. The applicant does not wish to disclose details about his income and property as required by the 1998 Act as amended. He has not submitted a declaration as required. Consequently, he has received no emoluments for his work as a councillor since July 2003, these emoluments amounting to 1,190 zlotys (PLN) per month. Article 61 of the Constitution reads: Every citizen shall have the right to obtain information on the activities of public bodies and of persons discharging public functions.

This right shall also include the receipt of information on the activities of self-governing economic or professional bodies and other persons or organisational units in connection with fields in which they perform public duties and manage communal assets or property belonging to the State Treasury. The right to obtain information shall guarantee access to documents and entry to the sittings of collective public bodies which have been formed by universal suffrage and shall include the opportunity to make sound and visual recordings. Limitations on the rights referred to in paragraphs 1 and 2 above may be imposed by statute solely in order to protect the freedoms and rights of other persons and economic subjects, public order, security or important economic interests of the State.

The procedure for the provision of information referred to in paragraphs 1 and 2 above shall be specified by statute and, as regards the Sejm and the Senate, by their rules of procedure. Article 47 of the Constitution provides: Everyone shall have the right to legal protection of his private and family life and of his honour and good reputation and the right to make decisions about his personal life.

Article 79 § 1 of the Constitution provides as follows: “In accordance with principles to be specified by statute, everyone whose constitutional freedoms or rights have been infringed shall have the right to appeal to the Constitutional Court for a judgment on the conformity with the Constitution of a statute or other normative act on the basis of which a court or an administrative authority has issued a final decision concerning his freedoms or rights or on his obligations as set out in the Constitution.” By a judgment of 23 June 1999 the Constitutional Court examined a request to examine the compatibility with the Constitution of the 1997 Act on Restrictions on Business Activity of Persons Carrying Out Public Functions (which was later replaced by the legislation complained of in the present case).

In this request the complainants argued that the provisions of the 1997 Act insofar as they prevented members of executive boards of local councils and various other officials of local administration from conducting business activities on their own account were incompatible with the Constitution. This was because, the complainants averred, they imposed undue restrictions on business freedom guaranteed by its Article 22 of the Constitution. It was also argued that these restrictions were in breach of the principle of equality guaranteed by its Article 32. The Constitutional Court recalled the history of legislation intended to limit the scope of business freedom of persons engaged in various bodies of local government since the first such law was adopted in 1992. It reiterated that these laws were to curb possible corruption by making it impossible for certain categories of public officials to combine their public functions with business activity.

The Court further considered that the provisions complained of could not be said to breach the principle of equality as guaranteed by the Constitution. This principle meant that all persons having the same legally relevant characteristics were to be treated equally, without differences to their advantage or disadvantage. However, this principle accepted that different classes or groups of persons be treated differently (K17/95). In this connection, it reiterated that the case-law of the Court regarding restrictions of business activity of persons holding public functions was already established in that it had repeatedly held that such persons had to expect that such restrictions would be imposed on them.

It recalled that these restrictions were meant to prevent public officials from engaging in situations and dilemmas of such a nature as to be capable of not only casting doubt on their personal honesty and integrity, but also of undermining authority of the State’s bodies and of weakening the trust of the electorate and public opinion in their functioning (W 2/94). The Court referred to its judgment given in 1995 in which it had stated that the legislature was empowered to impose various restrictions on local councillors in respect of their professional activities, provided that such limitations would be reasonably linked to public interest they were intended to serve and that the scope of such limitations remained proportionate to the importance of such public interest (K 29/95).

As regards the temporal scope of application of the 1997 Act, the Court noted the complainants’ argument that the introduction of that Act adversely the legal situation of the public officials concerned in that it had extended during their mandate the scope of limitations applicable to them. The Court considered that the prohibition on laws which harmed the position of individuals applied only to existing legal relationships within the area of civil, social insurance or administrative law. It could not be interpreted in such a way as to constitute a total ban on the introduction of new public law regulations which would be less advantageous for persons carrying out public functions during their mandate.

It was of the view that such persons could not be considered as having any ‘acquired rights’ in respect of the conditions of their mandate that could be compared to such rights within the meaning of this term for the purposes of civil or social insurance law. Under Article 25 (c) § 1 of the Local Government (County) Act of 5 June 1998 as amended in 2002, local councillors, members of local government executive boards, executive secretaries to county councils and members of governing boards of legal entities with legal personality, such as companies owned or co-owned by local municipalities, are to submit declarations on their financial situation and property portfolio, hereinafter referred to as “declarations”.

The declarations must cover their personal property and assets owned as marital property, and must list the following assets: savings and other liquid assets, all immovable property and shares and actions in public companies owned by both public-law and private-law persons. The declarations must also include information on property purchased by way of tender from any public-law entities and information about businesses owned or run by the persons obliged to submit declarations. The obligation to submit a declaration also covers information on income earned in the context of paid employment or any other income-generating professional or business activity. Further, information on all movable property exceeding PLN 10,000 in value is to be included.

Information on all loans of over PLN 10,000 taken out by the individual concerned and the conditions under which these loans were granted is to be disclosed. Pursuant to Article 25 (c) § 5 of the Act, the declaration must be submitted within thirty days of the date on which a councillor makes a solemn oath to perform his or her duties honourably. Councillors’ declarations are to be submitted to the President of the County Council. Declarations are to be submitted for each calendar year until 30 April of the following year at the latest, and also two months prior to the end of a councillor’s term of office. The declaration is to be accompanied by a copy of the annual income-tax declaration for the relevant year.

Declarations are to be submitted on a standardised form, provided in the Ordinance issued by the Prime Minister on 26 February 2003. The president of the local council is empowered to examine the declaration submitted by councillors and is obliged to transmit a copy to the local tax office. A copy of the declaration is to be kept for six years in the local council’s public records. Under Article 25 (c) § 8, the local tax office is empowered to examine whether the declaration is compatible with the councillor’s income-tax declaration for the relevant year. Where doubts arise as to its veracity, the president of the local council or the tax office may request the local tax inspectorate to institute a tax audit procedure in respect of the councillor.

Pursuant to Article 25 (c) § 12, the president of the council is obliged to submit a report to the council by 30 October each year, listing those councillors who have failed to submit declarations. This report should include information about any irregularities discerned in the declarations and about any measures taken in connection with these irregularities, such as those provided for in section 25 (c) § 8 of the Act. Under Article 25 (d), the information contained in the declaration is to be made public, with the exception of councillors’ home addresses and the address of other real estate that they own. Pursuant to Article 25 (f), a councillor who fails to submit a declaration will not be paid his or her monthly emoluments until such time as a declaration is duly submitted.

Electronic copies of all submitted declarations are accessible to the general public through the Public Information Bulletin, as provided for in the 2001 Access to Information Act. Pursuant to Article 8 of the Access to Information Act, a Public Information Bulletin has been created. It is an official publication and is accessible to the general public via the Internet. The Minister of Public Administration is responsible for its creation and functioning. He or she is also responsible for ensuring that all public-law entities which are legally so obliged submit any information which is to be made public and that the Bulletin’s home-page contains links enabling visitors to access all such information.