CUARTA DECIZIE PRIVIND ADMINISIBILitatea cererii nr. 63235/00 de către Vilho ESCELINEN și alții împotriva Finlandei Curții Europene a Drepturilor Omului (a patra secțiune), care așeză în calitate de Camera compusă în noiembrie 2005 de: Sir Nicolas Bratza Președintele Bonello Pellonpää Traja Garlicki Borrego Borrego Mijović, judecători și dl O’Boyle Grefier Având în vedere cererea depusă la 19 octombrie 2000, după deliberare, hotărăsc după cum urmează: FACTE Reclamanții, agentul principal Vilho Eskelinen, agentul principal Arto Huttunen, sergentul Markku Komulainen, asistentul biroului Lea Ihatsu, dl Toivo Pallonen (ofițer de poliție care s-a retras la 1 ianuarie 1993) și moștenitorii dlui Hannu Matti Lappalainen (ofițer de poliție care a murit la 22 de ani) August 1995) - Dna Päivi Lappalainen, dl Janne Lappalainen și dl Jyrki Lappalainen - sunt resortisanți finlandezi născuți în 1955, 1953, 1954, 1956, 1937, 1957, 1983 și, respectiv, 1981 și locuiesc în Sonkakoski și Sonkajärvi. Petäjä, avocat practicant la Haapajärvi. Guvernul contestat a fost reprezentat de agentul lor, dl Arto Kosonen al Ministerului Afacerilor Externe. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți și după cum apar din documente, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamanții, inclusiv disputul dlui Hannu Matti Lappalainen, au lucrat în districtul de poliție Sonkajärvi. În temeiul unui acord colectiv încheiat în 1986, au avut dreptul la o alocație în zonele îndepărtate, care a fost adăugată salariilor lor ca bonus pentru a lucra într-o parte îndepărtată a țării. Sumele alocației au fost calculate pe baza unei zone îndepărtate. Prin un acord colectiv încheiat la 15 martie 1988, alocația în zonele de distanță a fost înlocuită cu o alocație în zone rece sau cu o alocație în zonele insule. Criteriile de retragere au fost, de asemenea, modificate. Acest lucru ar fi determinat o reducere a salariului plătibil funcționarilor publici ale căror loc de muncă era Sonkajärvi. Pentru a preveni o astfel de reducere, acordul colectiv le-a acordat suplimente salariale individuale, care au făcut parte din salariile lor. La 1 noiembrie 1990 districtul de poliție Sonkajärvi a fost încorporat în districtul de poliție Iisalmi printr-o decizie a Ministerului Internului (sisäasiainministeriö, inrikesministiet ). După încorporarea, locul de muncă al reclamanților s-a schimbat. De asemenea, ei și-au pierdut suplimentele salariale individuale și lungimea călătoriei lor a crescut cu aproximativ 50 de kilometri, în timp ce au început să se deplaseze de la Sonkajärvi la Iisalmi. Longuarea călătoriei seniorului agent Eskelinen a crescut cu 24 km. Potrivit reclamanților, suma alocației pentru zona rece a fost aceeași în Sonkajärvi și Iisalmi. Potrivit reclamanților, după cererea lor din 17 octombrie 1990 în acest sens, Comandamentul Poliției Provinciale Kuopio ( länin poliisijohto, länspolisledningen) a promis că pierderea lor va fi compensată. La 25 martie 1991, Departamentul de Poliție al Ministerului Internului, la cererea Comandamentului Poliției Provinciale, a prezentat o cerere de autorizare pentru plata suplimentelor salariale individuale lunare, de 500-700 de mărci finlandeze (FIM) (84-118 euro; EUR) pe persoană, acestor ofițeri de poliție al cărei loc de muncă a fost schimbat de la Sonkajärvi la Iisalmi. Cererea se referă la un caz presupus de analogie (cazul Mäntyharju) în care Ministerul Finanțelor (valtiovarainministeriö, finanministiet ) a acordat o cerere de suplimente individuale de salariu la 29 decembrie 1989. La 3 iulie 1991, Ministerul Finanțelor a răspuns că nu poate acorda o astfel de autorizație. La 1 octombrie 1992, competența de a decide cu privire la suplimentele salariale în ceea ce privește forțele locale de poliție a fost transferată în Consiliile de Administrație a Comitatului (läninhallitus, länsstyrelsen La 19 martie 1993, reclamanții au depus o cerere care solicită compensarea pentru pierderea lor, care s-a referit la decizia de mai sus în cazul Mäntyharju. De asemenea, s-au bazat pe principiul egalității, astfel cum este prevăzut la art. 5 din Constituție, apoi în vigoare (Suomen hallitusmuoto, Regeringsform för Finlanda; 94/1919). Patru ani mai târziu, la 19 martie 1997, cererea a fost respinsă de Consiliul de Administrație al Countyului Kuopio. Descoperirea că Comandamentul Poliției Provinciale nu avea competența de a face orice promisiune obligatorie în ceea ce privește suplimentele salariale în 1990, Consiliul și-a bazat decizia sa pe decizia Ministerului Finanțelor din 3 iulie 1991 și practicile în vigoare de a nu compensa pierderile care rezultă din incorporarea districtelor de poliție. Între timp, în decembrie 1996, unul dintre reclamanții a depus o plângere la Adjunctul Cancelar al Justiției (apulaisoikeuskansleri, biträdande justitiekanslern ) care, în decizia sa din 24 ianuarie 1997, a atras atenția asupra faptului că reclamanții nu au primit încă niciun răspuns la cererea lor. La 25 aprilie 1997, reclamanții au apelat împotriva hotărârii Consiliului de Administrație al Countyului și au solicitat o audiere orală care, susținute, ar permite stabilirea existenței promisiunii făcute de Comandamentul Poliției Provinciale, precum și a altor măsuri luate în acest caz. Tribunalul Administrativ al Countyului Kuopio (läninoikeus, länsrätten ) a primit răspunsuri la apelul comandantului de poliție provincială și procurorul de stat provincial ( läninasiamies, länsombudet ), iar acestea au fost comunicate reclamanților de observație. În decizia din 8 iunie 1998, Curtea de Administrație a Județeanului a remarcat că în 1990 Comandamentul de Poliție provincială nu avea competența de a acorda orice promisiuni obligatorii privind compensarea. Competența de a hotărî această chestiune s-a încheiat atunci cu Ministerul Finanțelor, care și-a emis hotărârea la 3 iulie 1991. Prin urmare, instanța a interpretat recursul reclamanților ca fiind o cerere de rectificare, pe care a refuzat-o. Curtea a considerat inutile să se desfășoare o audiere în legătură cu presupusa promisiune de compensare. În ceea ce privește egalitatea, instanța a constatat că nu s-a acordat nicio compensație în alte cazuri în urma hotărârii Ministerului Finanțelor din 3 iulie 1991. La 7 iulie 1998, reclamanții au apelat în continuare, cerând o audiere orală și subliniind faptul că alocațiile similare au fost acordate personalului altor districte de poliție în situațiile corespunzătoare. De exemplu, s-au bazat pe o hotărâre din 10 ianuarie 1997 de către Consiliul de Administrație al Countyului Pohjois-Karjala, acordând unui ofițer de poliție un supliment individual de salariu începând cu 1 decembrie 1996, după incorporarea districtului de poliție Valtimo în districtul de poliție Nurmes. La 27 aprilie 2000, Curtea Supremă de Administrație (korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen ), după ce a primit observații de la Comandamentul Poliției Provinciale și de la Procurorul de Stat Provincial și le-a comunicat reclamanților de observație, a susținut decizia instanței inferiore, dar a modificat raționamentul. A constatat că reclamanții nu au avut dreptul legal la suplimentele salariale individuale în cauză și că instanța de judecată nu și-a depășit marja de apreciere. De asemenea, a considerat inutil să se desfășoare o audiere, având în vedere că presupusele promisiuni făcute de Comandamentul Poliției Provinciale nu au avut nicio influență asupra cazului. Legea internă relevantă și practică Legislația în temeiul dreptului și practicii finlandeze, procedurile judiciare administrative sunt scrise în principal. Legea de procedură judiciară administrativă (halintolainkäyttölaki, förvaltningsproceslagen ; 586/1996) prevede că se va efectua o audiere orală atunci când este necesară pentru a stabili faptele cazului. Părțile, autoritatea în cauză, martorii și experții pot fi auzite și alte dovezi primite la audiere (secțiunea 37). O instanță administrativă trebuie să organizeze o audiere orală dacă o parte privată o cere. Același lucru este valabil pentru Curtea Supremă Administrativă în cazul în care ia în considerare un recurs împotriva unei hotărâri de către o autoritate administrativă. O audiere solicitată de o parte nu trebuie avută în vedere în cazul în care reclamația este respinsă fără a lua în considerare fondurile sale, sau imediat respinsă, sau în cazul în care o audiere orală este, în mod evident, inutilă având în vedere natura acestei chestiuni sau pentru orice alt motiv (secțiunea 38). Potrivit Guvernului, instrucțiunile de punere în aplicare privind aplicarea acordului colectiv în ceea ce privește plata unei alocații pentru zone rece la funcționari prevede că, în cazul în care un funcționar public care are dreptul la un supliment de salariu individual este ordonat, temporar sau ca înlocuitor, să îndeplinească sarcinile unui alt funcționar public, sau în cazul în care locul său de muncă este transferat într-un municipiu în care alocația anterioară la zonele de distanță nu a fost plătită, respectivul funcționar public nu va fi plătit suplimentul de salariu individual în cursul perioadei în care el îndeplinește aceste alte sarcini deoarece, pentru a primi suplimentul, este necesar ca funcționarul public să își îndeplinească sarcinile în municipalitate care acordă dreptul la supliment. Potrivit reclamanților, aceste instrucțiuni lipseau de relevanță pentru acest caz, deoarece se referă numai la transferuri temporare, în timp ce transferul locului de muncă al reclamanților a fost de natură permanentă. În cererea sa din 25 martie 1991, Departamentul de Poliție al Ministerului Internului a făcut referire la un caz presupus de analogie în care Ministerul Finanțelor a acordat la 29 decembrie 1989 o cerere de suplimente individuale de salariu în urma incorporării districtului de poliție Pertunmaa în districtul de poliție Mäntyharju (cazul Mäntyharju). La 7 decembrie 1994, Curtea Supremă de Administrație a susținut hotărârea Consiliului de Administrație al Countyului Uusimaa din 7 aprilie 1993 prin care a fost respinsă o cerere de compensare pentru costurile de transport. Solicitarea a fost depusă de un ofițer de poliție al cărui loc de muncă a fost schimbat în urma integrării districtelor de poliție (cazul Askola). Prin decizia din 10 ianuarie 1997, Consiliul de Administrație al Countyului Pohjois-Karjala a acordat unui ofițer de poliție un supliment individual de salariu în urma incorporării districtului de poliție Valtimo în districtul de poliție Nurmes (cazul Nurmes). COMPLAINTĂ Reclamanții se plâng în temeiul articolului 6 1 din Convenția privind durata excesivă a procedurii privind termenii de muncă în calitate de funcționari publici și, de asemenea, în conformitate cu art. 6 alin. (1), privind lipsa unei audieri orale înainte de oricare dintre cazurile interne. În plus, au plâns în temeiul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția că au fost privați ilegal de bunurile lor, deoarece și-au pierdut dreptul la alocația din zona de distanță, atunci când districtul de poliție Sonkajärvi a fost încorporat în districtul de poliție Iisalmi. Ei nu au fost compensați pentru pierderea lor. În observațiile lor în răspunsul la cele ale Guvernului, reclamanții au clarificat că au pierdut dreptul la suplimentele salariale individuale. 4. De asemenea, au plâns în conformitate cu art. 14 că au fost discriminate în sensul că au fost tratate diferit de personalul altor districte de poliție în situații similare. 5. În sfârșit, ei se plângeau în temeiul articolului 13 că nu aveau un remediu eficace împotriva deciziei în cauză. art. 6 § 1 din Convenție Reclamanții au susținut să fie victime de încălcarea articolului 6 § 1 din Convenție, al căror parte relevantă prevede: „În determinarea drepturilor și obligațiilor sale civile ..., fiecare are dreptul la o audiere corectă și publică într-un timp rezonabil ....” Guvernul a contestat aplicabilitatea personală a articolului 6 din cauza faptului că atribuțiile reclamanților, cu excepția atribuțiilor asistentului de birou, implică o participare directă la exercitarea competențelor conferite de dreptul public și atribuțiile destinate să protejeze interesele generale ale statului; acestea se referă la cazul Pellegrin v. France ([GC], nr. 28541/95, § 66, CEDO 1999 VIII). În consecință, aceasta a fost exclusă din domeniul de aplicare al articolului 6 în ceea ce privește reclamanții de poliție. Guvernul a contestat, de asemenea, aplicabilitatea din cauza faptului că nu există dreptul legal la suplimentele salariale în cauză. În consecință, plângerile au fost în orice caz și în ceea ce privește toate reclamanții care nu sunt încompatibile ratione materiae cu dispozițiile Convenției. În cazul în care Curtea ar deține altfel, Guvernul a susținut că cererea a fost vădit nefondată din următoarele motive. Guvernul a considerat că procedura a început la 25 de ani. În aprilie 1997, când reclamanții și-au depus cererea la Curtea Administrativă a Județeanului și s-au încheiat la 27 aprilie 2000 cu hotărârea Curții Administrative Supreme. Cazul reclamanților nu a fost complex, dar instanța a fost obligată să aștepte rezultatul cazului Askola, în vederea tratamentului polițiștilor din diferite districte într-un mod egal. Faptul că a luat Consiliul de Administrație County patru ani pentru a examina cererea reclamanților nu a putut fi luată în considerare, deoarece această procedură nu a constituit o procedură judiciară și nu a fost, prin urmare, relevantă pentru calcularea lungii procedurii. Guvernul a susținut că cazul nu a implicat substanța de bază și că, prin urmare, problema în cauză nu a fost deosebit de urgentă. În ceea ce privește lipsa unei audieri, Guvernul a susținut că instanțele au constatat că o audiere nu a fost necesară, având în vedere că presupusa promisiune a comandantului de poliție provincial nu are nici o relevanță juridică pentru acest caz. Nu există întrebări de fapt sau de drept care nu ar fi putut fi rezolvate în mod corespunzător pe baza dosarului și a argumentelor scrise ale părților. Reclamanții au contestat afirmația Guvernului că art. 6 nu se aplică unor dintre ei în calitate de ofițeri de poliție, subliniind faptul că serviciul lor și salariile lor nu sunt legate de exercitarea competențelor conferite de dreptul public. Ceea ce era în joc este dreptul lor la salariile lor. Acest drept era de caracter privat. Reclamanții au considerat că procedurile au început la 17 octombrie 1990 atunci când au depus cererea inițială și au ajuns la sfârșit la 27 aprilie 2000. Ei au respins afirmația guvernului că a fost imperativ să aștepte rezultatul cazului Askola, susținând că acest caz nu a fost comparabil cu al lor. Ofițerii de poliție din Askola nu au avut niciodată dreptul la alocații la zona de distanță sau la alocații la zona rece sau la suplimente salariale individuale. În orice caz, rezoluția cazului Askola a devenit finală la 7 decembrie 1994. În cele din urmă, reclamanții au susținut că o audiere ar fi trebuit să fie ținută cu scopul de a lua mărturie orală de la ei în persoană cu privire la faptele particulare ale cazului. Curtea consideră, având în vedere argumentele părților, că plângerea ridică probleme serioase de fapt și de drept în temeiul Convenției, inclusiv problema aplicabilității articolului 6, a căror determinare necesită o examinare a meritelor. Prin urmare, Curtea concluzionează că această plângere nu este vădit nefondată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Nu s-a stabilit niciun alt motiv pentru declararea inadmisibilă. art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție coroborat cu art. 14 din Convenție Reclamanții au susținut încălcarea articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, care spune: „Fiecare persoană fizică sau juridică are dreptul la bucuria pașnică a bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de posesiunile sale cu excepția interesului public și sub rezerva condițiilor prevăzute de lege și prin principiile generale ale dreptului internațional. Cu toate acestea, dispozițiile anterioare nu afectează în niciun fel dreptul unui stat de a aplica legile pe care le consideră necesare pentru a controla utilizarea bunurilor în conformitate cu dobânda generală sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau penalități.” De asemenea, acestea au susținut o încălcare a articolului 14 din convenție, care spune: „Ocuparea drepturilor și libertăților prevăzute în [] Convenția este asigurată fără discriminare pe niciun motiv, cum ar fi sexul, rasa, culoarea, limba, religia, opinia politică sau altă parte, origine națională sau socială, asocierea cu o minoritate națională, proprietatea, nașterea sau alt statut.” Guvernul a susținut că, având în vedere că nu există nici un „drept” în sensul articolului 6, nu există nici o posesie în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1, în consecință, nici art. 1 din Protocolul nr. 1 nici art. 14 nu au avut nici o cerere în cazul respectiv. În ceea ce privește afirmația conform căreia reclamanții au fost tratați în mod diferit de alți membri ai personalului, Guvernul a explicat că, în temeiul unui acord colectiv, funcționarii care lucrează la Sonkajärvi aveau dreptul la o alocație în zonele de distanță. Prin o convenție colectivă ulterioară, alocația pentru zonele de distanță a fost înlocuită cu o alocație pentru zona rece și anumite municipalități, inclusiv Sonkajärvi, au fost eliminate din grupul pentru care această alocație urmează să fie plătită, iar aceasta din urmă a fost în vigoare până la 29 februarie 1992. În conformitate cu acordul colectiv și cu instrucțiunile de punere în aplicare menționate mai sus privind acordul colectiv, funcționarii ai căror loc de muncă a fost transferat la Iisalmi din cauza incorporării districtului de poliție Sonkajärvi în cel al lui Iisalmi nu aveau dreptul la o alocație în zona rece după transfer. Astfel, cazul reclamanților nu a fost comparabil cu cazul Nurmes, în care funcționarul public în cauză și-a păstrat suplimentul individual de salariu, deoarece în caz contrar ar fi pierdut alocația în zona rece după modificarea în locul de datorie. În cazul reclamanților, nu a existat niciun drept la o astfel de alocație. În ceea ce privește practicile administrative, Guvernul a susținut că ofițerii de poliție în cazurile Nurmes, Valtimo, Ilomanti și Tuupovaara au avut dreptul la suplimente salariale individuale atât în locurile lor anterioare, cât și în cele noi, deși sumele erau diferite. Prin urmare, aceste cazuri diferă și de cele ale reclamanților. De fapt, în cazul în care districtele de poliție au fost încorporate după 3 iulie 1991, practica nu a fost de a acorda compensații în cazurile comparabile cu cele ale reclamanților. În orice caz, Guvernul a susținut că reclamanții, cu o excepție, au suportat unele costuri relativ mici de desfășurare după încorporarea districtului de poliție Sonkajärvi. Aceste costuri sunt deducibile de impozite. În plus, unele dintre reclamanții au avut dreptul să utilizeze vehiculele forței de poliție pentru desfășurare până în mai 1991. În cele din urmă, reclamanții nu au prezentat nici o probă detaliată în sprijinul cererilor lor. În conformitate cu acordul colectiv din 15 martie 1988, alocația pentru zonele de distanță a fost înlocuită cu o alocație în zona rece și, ca urmare a acestei modificări, suma la care funcționarii publici care lucrează în Sonkajärvi aveau dreptul a fost redusă. Pentru a compensa această scădere a veniturilor, funcționarii publici care lucrează în Sonkajärvi au fost acordate suplimente salariale individuale. Prin urmare, suplimentele făceau parte din salariile reclamanților, în conformitate cu practicile administrației de stat în ceea ce privește faptul că nu ar trebui să se perdă avantajele dobândite. Această modificare a avut loc înaintea încorporării, ceea ce a determinat pierderea unei părți a salariilor lor. În acest caz, un ofițer de poliție a fost compensat pentru reducerea salariului său după încorporarea în districtul de poliție Nurmes. Decizia în acest caz a fost eliberată de Consiliul de Administrație al Countyului Pohjois-Karjala și, ca urmare, salariul ofițerului de poliție în cauză a fost menținut la nivelul său anterior. În sfârșit, reclamanții au susținut că cazul Askola nu a fost comparabil cu al lor, deoarece ofițerii de poliție din Askola nu au primit niciodată o alocație în zonele de distanță, o alocație în zona rece sau suplimente individuale de salariu. De asemenea, reclamanții au făcut referire la cazul Mäntyharju, în care costurile de desfășurare a funcționarilor publici au fost compensate sub forma unor suplimente salariale individuale în urma unei modificări ale locului de muncă. Prin urmare, Curtea concluzionează că această plângere nu este, în sensul articolului 35 § 3 din Convenție, necesită o examinare a fondului. Nu s-a stabilit niciun alt motiv pentru declararea inadmisibilă. art. 13 din Convenția Reclamanții au susținut că sunt victime de încălcarea articolului 13 din Convenție, care spune: „Toată persoana a căror drepturi și libertăți, astfel cum sunt prevăzute în [] Convenție, sunt încălcate, are un remediu eficace în fața unei autorități naționale, în ciuda faptului că încălcarea a fost comisă de persoanele care acționează în calitate oficială.” Guvernul a considerat plângerea nefondată, deoarece reclamanții au apelat împotriva deciziei Consiliului de Administrație al Județeanului la două niveluri de instanță. Reclamanții au susținut că procedurile lungi și-au făcut apelele ineficace. Curtea consideră, având în vedere argumentele părților, că plângerea pune probleme serioase de fapt și de drept în temeiul Convenției, ale căror hotărâre necesită o examinare a meritelor. Prin urmare, Curtea concluzionează că această plângere nu este evident nefondată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Nu s-a stabilit niciun alt motiv pentru declararea inadmisibilă. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea admisibilă, fără a se judeca în fondul cauzei.
Application no. 63235/00
by Vilho ESKELINEN and Others
against Finland
The European Court of Human Rights (Fourth Section), sitting on
29
November 2005 as a Chamber composed of:
Sir
Nicolas
Bratza
,
President
,
Mr
G.
Bonello
,
Mr
M.
Pellonpää
,
Mr
K.
Traja
,
Mr
L.
Garlicki
,
Mr
J.
Borrego Borrego
,
Ms
L.
Mijović,
judges
,
and Mr
M.
O’Boyle
,
Section Registrar
,
Having regard to the above application lodged on 19 October 2000,
Having deliberated, decides as follows:
The applicants, Senior Constable Vilho Eskelinen, Senior Constable Arto
Huttunen, Sergeant Markku Komulainen, Office Assistant Lea Ihatsu, Mr
Toivo Pallonen (a police officer who retired on 1 January 1993) and the heirs of Mr
Hannu Matti Lappalainen (a police officer who died on 22
August 1995) - Mrs Päivi Lappalainen, Mr Janne Lappalainen and Mr
Jyrki Lappalainen - are Finnish nationals who were born in 1955, 1953, 1954, 1956, 1937, 1957, 1983 and 1981 respectively and live in Sonkakoski and Sonkajärvi. They were represented before the Court by Mr
Paavo
M.
Petäjä, a lawyer practising in Haapajärvi. The respondent Government were represented by their Agent, Mr Arto Kosonen of the Ministry for Foreign Affairs.
A.
The circumstances of the case
The facts of the case, as submitted by the parties and as they appear from the documents, may be summarised as follows.
The applicants, including the late Mr Hannu Matti Lappalainen, worked in the Sonkajärvi Police District. Under a collective agreement concluded in 1986, they were entitled to a remote-area allowance, which was added to their salaries as a bonus for working in a remote part of the country. The amounts of the allowance were calculated on the basis of a given area’s remoteness. By a collective agreement concluded on 15 March 1988, the remote-area allowance was replaced by a cold-area allowance or an island-area allowance. The remoteness criteria were also altered. This would have resulted in a reduction of the salary payable to civil servants whose duty station was Sonkajärvi. In order to prevent such a reduction, the collective agreement granted them individual wage supplements, which formed part of their salaries.
On 1 November 1990 the Sonkajärvi Police District was incorporated into the Iisalmi Police District by a decision of the Ministry of the Interior (
sisäasiainministeriö, inrikesministeriet
). Following the incorporation, the applicants’ duty station changed. They also lost their individual wage supplements and the length of their commute allegedly increased by some 50 kilometres as they began commuting from Sonkajärvi to Iisalmi. The length of Senior Constable Eskelinen’s commute increased by 24
kilometres. According to the applicants, the amount of the cold-area allowance was the same in Sonkajärvi and Iisalmi.
According to the applicants, following their request of 17 October 1990 to that effect, the Kuopio Provincial Police Command (
läänin poliisijohto, länspolisledningen
) promised that their loss would be compensated.
On 25 March 1991 the Police Department of the Ministry of the Interior, at the request of the Provincial Police Command, submitted a request for authorisation for the payment of monthly individual wage supplements, amounting to 500-700 Finnish marks (FIM) (84-118 euros; EUR) per person, to those police officers whose duty station had been changed from Sonkajärvi to Iisalmi. The request referred to an allegedly analogous case (the Mäntyharju case) in which the Ministry of Finance (
valtiovarainministeriö, finansministeriet
) had granted a request for individual wage supplements on 29 December 1989. On 3 July 1991 the Ministry of Finance replied that it could not grant such authorisation. It gave no reasons for its refusal.
On 1 October 1992 competence to decide on wage supplements in respect of local police forces was transferred to the County Administrative Boards (
lääninhallitus, länsstyrelsen
).
On 19 March 1993 the applicants lodged an application requesting that they be compensated for their loss. They referred to the above decision in the Mäntyharju case. They also relied on the principle of equality as laid down in Article 5 of the Constitution then in force (
Suomen hallitusmuoto, Regeringsform för Finland
; 94/1919).
Four years later, on 19 March 1997, the request was rejected by the Kuopio County Administrative Board. Finding that the Provincial Police Command had lacked competence to make any binding promise as regards the wage supplements in 1990, the Board based its decision on the Ministry of Finance’s decision of 3 July 1991 and the prevailing practice not to compensate loss arising from the incorporation of police districts.
Meanwhile, in December 1996 one of the applicants lodged a complaint with the Deputy Chancellor of Justice (
apulaisoikeuskansleri, biträdande justitiekanslern
) who, in his decision of 24 January 1997, drew attention to the fact that the applicants had still not received any answer to their application.
On 25 April 1997 the applicants appealed against the County Administrative Board’s decision and requested an oral hearing which, they asserted, would make it possible to establish the existence of the promise made by the Provincial Police Command as well as other measures taken in the case. The Kuopio County Administrative Court (
lääninoikeus, länsrätten
) received replies to the appeal from the Provincial Police Command and the Provincial State Attorney (
lääninasiamies, länsombudet
), and these were communicated to the applicants for comment.
In its decision of 8 June 1998 the County Administrative Court noted that in 1990 the Provincial Police Command had lacked competence to give any binding promises pertaining to compensation. Competence to decide the matter had at that time lain with the Ministry of Finance, which had issued its decision on 3 July 1991. The court therefore interpreted the applicants’ appeal as a request for rectification, which it refused. The court considered it unnecessary to hold a hearing in connection with the alleged promise pertaining to compensation. As to equality, the court found that no compensation had been awarded in other cases following the Ministry of Finance’s decision of 3
July 1991.
On 7 July 1998 the applicants appealed further, requesting an oral hearing and emphasising that similar allowances had been granted to personnel of other police districts in corresponding situations. They relied, for example, on a decision of 10 January 1997 by the Pohjois-Karjala County Administrative Board, granting a police officer an individual wage supplement from 1 December 1996 following incorporation of the Valtimo Police District into the Nurmes Police District.
On 27 April 2000 the Supreme Administrative Court (
korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen
), having received observations from the Provincial Police Command and the Provincial State Attorney and communicated them to the applicants for comment, upheld the lower court’s decision but amended the reasoning. It found that the applicants had no statutory right to the individual wage supplements in question and that the lower court had not overstepped its margin of appreciation. It also found it unnecessary to hold a hearing, given that the alleged promises made by the Provincial Police Command had no bearing on the case.
B.
Relevant domestic law and practice
Legislation
Under Finnish law and practice, administrative judicial proceedings are mainly written. The Administrative Judicial Procedure Act (
hallintolainkäyttölaki, förvaltningsprocesslagen
; 586/1996) provides that an oral hearing is to be conducted when necessary for the purposes of establishing the facts of the case. The parties, the authority concerned, witnesses and experts may be heard and other evidence received at the hearing (section 37).
An administrative court is to hold an oral hearing if a private party so requests. The same applies to the Supreme Administrative Court where it is considering an appeal against a decision by an administrative authority. A hearing requested by a party need not be held if the claim is dismissed without consideration of its merits, or immediately rejected, or if an oral hearing is manifestly unnecessary in view of the nature of the matter or for any other reason (section 38).
According to the Government, the implementing instructions on the application of the collective agreement with regard to the payment of a cold-area allowance to civil servants provides that, where a civil servant entitled to an individual wage supplement is ordered, temporarily or as a substitute, to perform the duties of another civil servant, or where his or her place of duty is transferred to a municipality in which the previous remote-area allowance was not paid, the said civil servant will not be paid the individual wage supplement during the period he or she is performing those other duties because, in order to receive the supplement, it is necessary that the civil servant perform his or her duties in the municipality giving rise to entitlement to the supplement.
According to the applicants, these instructions lacked relevance to the present case as they concerned only temporary transfers, whereas the transfer of the applicants’ place of duty had been of a permanent nature.
Practice
In its request of 25 March 1991 the Police Department of the Ministry of the Interior referred to an allegedly analogous case in which the Ministry of Finance had on 29 December 1989 granted a request for individual wage supplements following the incorporation of the Pertunmaa Police District into that of the Mäntyharju Police District (the Mäntyharju case).
On 7 December 1994 the Supreme Administrative Court upheld the Uusimaa County Administrative Board’s decision of 7 April 1993 by which an application for compensation for commuting costs had been rejected. The application had been lodged by a police officer whose duty station had changed following the incorporation of police districts (the Askola case).
By a decision of 10 January 1997 the Pohjois-Karjala County Administrative Board granted a police officer an individual wage supplement following the incorporation of the Valtimo Police District into the Nurmes Police District (the Nurmes case).
1.
The applicants complained under Article 6
§
1 of the Convention about the excessive length of the proceedings concerning the terms of their employment as civil servants.
2.
They complained, also under Article 6
§
1, about the lack of an oral hearing before any of the domestic instances.
3.
Further, they complained under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention that they had been illegally deprived of their possessions in that they had lost their entitlement to the remote-area allowance when the Sonkajärvi Police District was incorporated into the Iisalmi Police District. They had not been compensated for their loss. In their observations in reply to those of the Government, the applicants clarified that they had lost their entitlement to the individual wage supplements.
4.They also complained under Article 14 that they had been discriminated against in that they had been treated differently from the personnel of other police districts in similar situations.
5.Lastly, they complained under Article 13 that they did not have an effective remedy against the decision in issue.
A.
Article 6 § 1 of the Convention
The applicants claimed to be victims of a breach of Article 6 § 1 of the Convention, the relevant part of which provides:
“In the determination of his civil rights and obligations ... , everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time ... .”
The Government contested the personal applicability of Article 6 on the ground that the applicants’ duties, except for those of the office assistant, entailed direct participation in the exercise of powers conferred by public law and duties designed to safeguard the general interests of the State; they referred to the case of
Pellegrin v. France
([GC], no. 28541/95, § 66, ECHR 1999
‑
VIII). The application related to the remuneration of the holders of such powers. Accordingly, it was excluded from the scope of application of Article 6 as regards the police officer applicants. The Government also contested the applicability on the ground that there was no statutory right to the wage supplements in question. Accordingly, the complaints were in any event and in respect of all applicants incompatible
ratione materiae
with the provisions of the Convention.
Were the Court to hold otherwise, the Government submitted that the application was manifestly ill-founded for the following reasons.
The Government took the view that the proceedings had begun on 25
April 1997 when the applicants had lodged their application with the County Administrative Court and had ended on 27 April 2000 with the Supreme Administrative Court’s decision. The applicants’ case had not been complex, but the courts had been obliged to await the outcome of the Askola case with a view to treating police officers from different districts in an equal manner. The fact that it had taken the County Administrative Board four years to examine the applicants’ request could not be taken into account, as that procedure had not amounted to court proceedings and was thus not relevant in calculating the length of proceedings. The Government submitted that the case had not involved basic subsistence and that the matter at stake had thus not been particularly urgent.
As to the lack of a hearing, the Government argued that the courts had found a hearing to be unnecessary, given that the Provincial Police Command’s alleged promise had no legal relevance to the case. There were no questions of fact or law that could not have been adequately resolved on the basis of the case file and the parties’ written submissions.
The applicants contested the Government’s contention that Article 6 did not apply to some of them in their capacity as police officers. They emphasised that their service and their salaries were not related to the exercise of powers conferred by public law. What was at stake was their right to their salaries. That right was of a private-law character.
The applicants considered that the proceedings had begun on 17
October
1990 when they had lodged their initial application. They had come to an end on 27 April 2000. They rejected the Government’s contention that it had been imperative to await the outcome of the Askola case, arguing that that case had not been comparable to theirs. The police officers in Askola had never been entitled to remote-area or cold-area allowances or to individual wage supplements. In any event, the resolution of the Askola case had become final on 7 December 1994.
Lastly, the applicants maintained that a hearing should have been held with a view to taking oral testimony from them in person about the particular facts of the case.
The Court considers, in the light of the parties’ submissions, that the complaint raises serious issues of fact and law under the Convention, including the question of the applicability of Article 6, the determination of which requires an examination of the merits. The Court concludes therefore that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. No other ground for declaring it inadmissible has been established.
B.
Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention in conjunction with Article 14 of the Convention
The applicants alleged a breach of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, which reads:
“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”
They also alleged a breach of Article 14 of the Convention, which reads:
“The enjoyment of the rights and freedoms set forth in [the] Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.”
The Government submitted that, as there was no “right” within the meaning of Article 6, there was equally no possession within the meaning of Article
1 of Protocol No. 1. Consequently, neither Article 1 of Protocol No. 1 nor Article 14 had any application to the case.
Were the Court to hold otherwise, the Government submitted the following.
As to the allegation that the applicants had been treated differently from other personnel, the Government explained that, pursuant to a collective agreement, civil servants working in Sonkajärvi had been entitled to a remote-area allowance. By a subsequent collective agreement, the remote-area allowance had been replaced by a cold-area allowance and certain municipalities, including Sonkajärvi, had been removed from the group for which this allowance was to be paid. The latter collective agreement had been in force until 29 February 1992. Under that collective agreement and the above-mentioned implementing instructions on the collective agreement, civil servants whose place of duty was transferred to Iisalmi on account of the incorporation of the Sonkajärvi Police District into that of Iisalmi had not been entitled to a cold-area allowance after the transfer. Thus, the applicants’ case was not comparable to the Nurmes case, in which the civil servant in question had kept his individual wage supplement because he would otherwise have lost the cold-area allowance following the change in his place of duty. In the applicants’ case, there was no right to such an allowance in the first place.
As to the administrative practice, the Government submitted that the police officers in the cases of Nurmes, Valtimo, Ilomantsi and Tuupovaara had been entitled to individual wage supplements both in their former places of duty and in the new ones, although the amounts had differed. Therefore these cases also differed from that of the applicants. In fact, where police districts had been incorporated after 3 July 1991, the practice had been not to award compensation in cases comparable to that of the applicants.
In any event, the Government submitted that the applicants, with one exception, had incurred some relatively small commuting costs following the incorporation of the Sonkajärvi Police District. These costs were tax-deductible. In addition, some of the applicants had been entitled to use the police force’s vehicles for commuting until May 1991. Lastly, the applicants had not submitted any detailed evidence in support of their claims.
The applicants asserted that they had initially been entitled to a remote-area allowance. Under the collective agreement of 15 March 1988 the remote-area allowance had been replaced by a cold-area allowance and, as a result of that change, the amount of money to which civil servants working in Sonkajärvi had been entitled had been reduced. In order to compensate for this fall in income, civil servants working in Sonkajärvi had been granted individual wage supplements. The supplements had thus formed part of the applicants’ salaries. This had been in accordance with the State Administration’s practice to the effect that acquired advantages should not be lost. This change had taken place prior to the incorporation, which had resulted in a loss of part of their salaries.
The applicants further submitted that the Nurmes case had been identical to theirs. In that case a police officer had been compensated for the reduction in his salary following incorporation into the Nurmes Police District. The decision in that case had been issued by the Pohjois-Karjala County Administrative Board and as a result, the salary of the police officer in question had been maintained at its previous level. The applicants’ salaries had not.
Lastly, the applicants argued that the Askola case had not been comparable to theirs, because police officers in Askola had never received a remote-area allowance, a cold-area allowance or individual wage supplements in the first place. The applicants also referred to the Mäntyharju case, in which the civil servants’ commuting costs had been compensated in the form of individual wage supplements following a change in duty station. The applicants had received no such compensation.
The Court considers, in the light of the parties’ submissions, that the complaint raises serious issues of fact and law under the Convention, the determination of which requires an examination of the merits. The Court concludes therefore that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. No other ground for declaring it inadmissible has been established.
C.
Article 13 of the Convention
The applicants claimed to be victims of a breach of Article 13 of the Convention, which reads:
“Everyone whose rights and freedoms as set forth in [the] Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.”
The Government considered the complaint unfounded as the applicants had appealed against the County Administrative Board’s decision at two court levels.
The applicants maintained that the lengthy proceedings had made their appeals ineffective.
The Court considers, in the light of the parties’ submissions, that the complaint raises serious issues of fact and law under the Convention, the determination of which requires an examination of the merits. The Court concludes therefore that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. No other ground for declaring it inadmissible has been established.
For these reasons, the Court unanimously
Declares
the application admissible, without prejudging the merits of the case.
Michael
O’Boyle
Nicolas
Bratza
Registrar
President