ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4312/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 9 iulie 2009, reclamanții T.C., E.E., C.C., B.I.E., Ș.I., C.I., P.N.E., H.I., S.A., P.Ș.A., D.B.D. au solicitat suspendarea executării actului administrativ emis de M.J.L.C. din 3 iulie 2009, conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În motivarea cererii, reclamanții arată că, prin respectivul act, comunicat Curții de Apel Iași, în raza căruia își desfășoară activitatea, la data de 3 iulie 2009, s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iulie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pe viitor, obligând ordonatorii de credite secundari și terțiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziții.

Mai arată reclamanții că, art. 14 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, instanța competentă poate dispune suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond investită a soluționa acțiunea în anulare în termen de 60 de zile, sub sancțiunea încetării de drept a suspendării dispuse și că acest text de lege impune mai multe condiții, existența unei sesizări a autorității publice emitente, existența unui caz bine justificat și a unei pagube iminente, condiții care, în opinia lor, sunt îndeplinite. Refuzul plății acestui spor, pe o perioadă nedeterminată, încalcă dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, care prevăd că: „Drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de prezenta lege”.

Salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială și, în consecință, orice modificări care înlătură anumite drepturi salariale recunoscute magistraților trebuie să se realizeze printr-un act juridic de același fel, pentru a avea puterea necesară să producă eventuale modificări. Prin plata acestui spor în lunile anterioare, în baza Ordinului nr. 1165/C/2009, acesta a devenit un drept salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune. Circulara din 3 iulie 2009, semnată de M.J.L.C. conține dispoziții, deci este un act supus controlului instanței de contencios administrativ, însă sub aspect formal nu este un ordin care să aibă forță juridică cu ordinul nr. H65/C/2009, care dispusese plata dreptului salarial menționat.

Neplata acestui spor reprezintă în fapt o diminuare a drepturilor salariale, care poate avea loc doar în situația unei sancțiuni disciplinare și reclamanții nu au fost sancționați disciplinar, ministrul justiției neavând nicio competență în acest sens. Actul administrativ atacat, mai susțin reclamanții, prin refuzul plății sporului aferent lunii iunie 2009, încalcă în mod flagrant și dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României. De asemenea, au fost încălcate dispozițiile art. 164 C. muncii, care reglementează principiul potrivit căruia reținerile sau suspendarea salariului nu poate fi operată decât pentru cazurile și condițiile prevăzute de lege iar obligația de plată a salariului este una principală, de la care angajatorul nu se poate sustrage, invocând lipsa fondurilor bănești, așa cum s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 3382/2004.

Consideră reclamanții că pârâtul nu poate invoca lipsa sumelor necesare în bugetul ministerului la rubrica „cheltuieli de personal” întrucât hotărârile judecătorești referitoare la sporul în discuție erau definitive și irevocabile încă din iunie 2008 și trebuiau să se regăsească în bugetul pe anul 2009, neavând relevanță situațiile ce au condus la alocarea unor sume insuficiente și au permis rectificări bugetare negative. În fundamentarea acestui act administrativ, ministrul justiției și libertăților cetățenești s-a referit la dispozițiile date de Primul ministru și ministrul finanțelor publice, dispoziții care nu au semnificația unor norme obligatorii cuprinse în legi.

Prin dispoziția de suspendare a dreptului salarial, au fost încălcate și prevederile art. 8 alin. (1) din Convenția Organizației Internaționale a Muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973, dispoziții potrivit cărora, orice modificare adusă cu privire la plata salariului, rețineri, diminuări nu se pot face decât în condițiile și limitele prescrise de legea națională sau stabilite prin contracte colective de muncă. Necesitatea prevenirii unei pagube iminente, susțin reclamanții, rezultă din faptul că, atât pentru luna iunie, cât și pentru viitor, vor fi prejudiciați de sume importante de bani, reprezentând cuantumul sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică care a fost înscris și în cartea de muncă și a stat la baza angajării unor obligații contractuale și a întocmirii unor planuri financiare personale și ale familiilor lor.

În ceea ce privește suma aferentă lunii iunie 2009, schimbarea este inadmisibilă, în condițiile în care activitatea a fost deja efectuată în condiții de salarizare cunoscute iar schimbarea însemnând obligarea la o muncă în condiții de salarizare imprevizibile și lăsate la arbitrariul pârâtului. Consideră reclamanții că intervenția ministrului de a dispune neplata sporului încalcă și dispozițiile de principiu cuprinse în art. 44 din Constituția României, potrivit cărora nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea asupra bunurilor sale, decât numai printr-o măsură a exproprierii și pentru o cauză de utilitate publică stabilită prin lege cu dreaptă și prealabilă despăgubire, iar drepturile salariale sunt asimilate bunurilor mobile prin determinarea legii, potrivit art. 474 C. civ.

Refuzul de plată a sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică echivalează cu o lipsire abuzivă de acest drept, contrar dispozițiilor constituționale evocate. De asemenea, C.E.D.O. s-a pronunțat în mod constant în sensul că neplata drepturilor salariale (între care se regăsesc și sporurile) constituie o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor și a Libertăților Fundamentale ale Omului. În actul administrativ a cărui suspendare se solicită de către reclamanți, se menționează că plata dreptului privind sporul pentru risc și suprasolicitare neuropsihică urmează a se efectua eșalonat, potrivit O.U.G nr. 71/2009 însă schimbarea modalității de plată a salariului, eșalonat, fără acordul salariatului, contravine principiilor reglementate de art. 161 alin. (1) C. muncii, potrivit căruia plata se face cel puțin o dată pe lună, fără a se putea eșalona acest drept de creanță în lipsa acordului angajatului.

Puternica aparență de neconcordanță cu prevederile Constituției României, Legii nr. 303/2004, Convenției Europene a Drepturilor Omului și a celorlalte documente internaționale invocate în acțiune a actului administrativ emis de ministrul justiției și libertăților cetățenești la 3 iulie 2009 și efectele deosebit de grave pe cale le produce asupra lor (deposedarea în mare parte de drepturile salariale) constituie, susțin reclamanții, un caz bine justificat, în sensul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării acestui act administrativ. Consideră reclamanții că măsura este necesară pentru prevenirea unei pagube iminente, așa cum este definită această noțiune în art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2008, că prejudiciul material viitor și previzibil constă în neplata unei părți importante din drepturile salariale cuvenite.

Reclamanții au depus la dosar dovada formulării plângerii prealabile, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) din legea nr. 554/2004, la data de 6 iulie 2009. Prin întâmpinarea depusă la dosar, ministrul justiției și libertăților cetățenești a invocat inadmisibilitatea acțiunii, susținând că adresa din 3 iulie 2009 nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite față de ceilalți ordonatori din sistem, care nu este susceptibilă de a da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice prin ea însăși. Invocând practica judiciară în materie, pârâtul arată că prin decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că actele emise de organele fiscale în cadrul activității de îndrumare a contribuabililor în aplicarea prevederilor legislației fiscale, realizată în baza art. 7 C. proc.

fisc., nu sunt acte administrative. Pe fondul cauzei, pârâtul susține că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat și paguba iminentă. Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 132/CA din 13 iulie 2009, a admis cererea și a dispus suspendarea executării actului administrativ din 3 iulie 2009 până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a pronunța această soluție, instanța a reținut că, în esență, că adresa atacată este un act administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004 și că sunt întrunite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind existența cazului justificat și a pagubei iminente.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul M.J.L.C. care a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: 1) adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. 2) adresa în discuție nu preia prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, motiv pentru care, în speță, nu este întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act; 3) în cauză nu este îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin. Analizând sentința atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral, cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători, personalul din justiție și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal - juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice, aparent valabile, cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de pârâtul M.J.L.C. împotriva sentinței civile nr. 132/CA din 13 iulie 2009 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 octombrie 2009.