ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4140/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 10 iulie 2009, reclamanta N.F.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești și Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești, suspendarea actului administrativ emis de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești sub nr. 76602 din 3 iulie 2009, până la pronunțarea instanței de fond. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și anume cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente și că s-au respectat prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 în sensul că a formulat plângere prealabilă.

A invocat reclamanta faptul că prin adresa emisă este expusă unui prejudiciu material imediat, în sensul diminuării drepturilor salariale, prin eliminarea unui spor recunoscut prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile. A mai precizat reclamanta că în considerarea veniturilor salariale încasate efectiv, lunar, a contractat diferite angajamente de plată, prin emiterea adresei fiind pusă în imposibilitate de a le onora, în condițiile asumate. În ce privește cazul bine justificat, s-a opinat că adresa în speță a fost emisă în baza unei ordonanțe ce încalcă dispozițiile constituționale, prin aceasta tinzându-se la suspendarea plății unui spor consacrat prin hotărâri judecătorești executorii.

Reclamanta a invocat prevederile art. 1 din Primul Protocol adițional la C.E.D.O. Pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a formulat întâmpinare, invocând pe cale de excepție inadmisibilitatea acțiunii, susținând că adresa a cărei suspendare se solicită nu reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 din Legea nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, care nu este susceptibilă de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice prin ea însăși. S-a mai solicitat respingerea ca inadmisibilă a acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile și să se constate lipsa de interes a reclamantei. Pe fondul cauzei, pârâtul a susținut că în speță nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin Sentința Civilă nr. 255 din 20 iulie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, instanța a respins excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei de interes, invocate de pârât. Totodată, prima instanță a admis acțiunea formulată și a dispus suspendarea executării actului administrativ emis de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești sub nr. 76602 din 3 iulie 2009, până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în ce privește excepția inadmisibilității, că adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești către ordonatorii principali și terțiari de credite, întrunește prin conținut și consecințe caracteristicile enunțate de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act administrativ de natură a fi supus controlului efectuat de instanța specializată.

În ce privește excepția lipsei de interes a reclamantei prin prisma suspendării adresei în speță în alte două cauze, prima instanță a reținut că măsura dispusă nu este pronunțată în contradictoriu cu reclamanta, astfel încât hotărârile judecătorești în speță nu îi sunt opozabile acesteia. În ce privește fondul cererii formulate, judecătorul fondului a apreciat îndeplinită condiția existenței cazului bine justificat, reținând că prin actul administrativ în cauză nu s-a revocat ordinul anterior prin care s-a dispus plata sporului, precum și cele statuate în jurisprudenta C.E.D.O. A apreciat prima instanță îndeplinită și condiția pagubei iminente, reclamanta fiind expusă unui prejudiciu material imediat în sensul diminuării drepturilor salariale efectiv încasate până în prezent, prin eliminarea unui spor recunoscut prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, astfel că efectul asupra patrimoniului acesteia este direct.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, în subsidiar. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: 1) adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. 2) în cauză nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamanților, care au fost și sunt calculate în conformitate cu O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va fi realizată potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, eșalonarea ce nu are caracterul unei pagube iminente. După pronunțarea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale instanțele nu mai pot face aplicarea celor statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, iar instanța de fond trebuia să aibă în vedere exclusiv decizia Curții Constituționale și să considere art. 47 din Legea nr. 50/1996 abrogat.

3) în ce privește cazul bine justificat s-a susținut că O.U.G. nr. 71/2009 este un act normativ în vigoare, care se bucură de prezumție de legalitate, acest act neproducând efecte pentru perioada anterioară emiterii, plata drepturilor salariale pe care le-a reglementat realizându-se ulterior emiterii sale. Analizând sentința atacată, în raport cu motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi suspendate. În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente, respectiv a cuantumului salariului începând cu drepturile aferente lunii iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G.

nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimatei pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale. În ce privește aplicabilitatea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, se retine că deciziile Curții Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta Curte.

Astfel, în reglementarea constituțională actuală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite prin lege, așa cum dispune art. 124 din Constituție. Nicio dispoziție legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții Constituționale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunțate de instanțele din sistemul judiciar. În consecință, susținerea recurentului privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1998, ca urmare a pronunțării deciziei Curții Constituționale, este lipsită de suport legal. Hotărârile judecătorești irevocabile trebuie respectate și aduse la îndeplinire, așa cum prevede legislația națională dar și art. 6 din C.E.D.O., text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția României.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu. Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a Il-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE

MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești împotriva Sentinței Civile nr. 225 din 20 iulie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7 octombrie 2009.