ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4934/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4934/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată,

reclamanții

Ș.V.,

I.F.Ș., F.R.S., B.L., A.M., C.D., P.M.L., M.M.G., C.L., V.M., P.V.E., U.T.L., T.A.M.,

D.M., C.T.N., T.M.E., C.N., P.M.V., D.M., C.N., V. (Fostă M.) L., N.F.M., A.N.

au formulat, în contradictoriu

cu M.J.L.C., cerere de suspendare a executării actului administrativ emis de

pârât sub nr. 76602 din 03 iulie 2009.

În motivare,

reclamanții au invocat dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

susținând că actul administrativ a cărui suspendare o solicită este nelegal,

întrucât dispune ca, începând cu data de 3 iulie 2009, drepturile salariale

aferente lunii iunie 2009, să se achite fără a include și sporul de 50% pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul ce urmează a se

păstra și pentru viitor, cu obligația ordonatorilor de credite secundari și

terțiari de a lua măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziții.

Reclamanții au

arătat că, cele dispuse prin adresa încalcă dispozițiile Ordinului nr. 1165/C/2009

și ale deciziilor emise în baza acestui ordin, dispoziții prin care sporul de

50% a devenit un drept salarial asupra căruia ministerul nu mai poate dispune

în sensul revocării.

De

asemenea, reclamanții invocă încălcarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din

Constituția României, care reglementează principiul neretroactivității, a

dispozițiilor art. 164 C. muncii, care reglementează principiul potrivit căruia,

reținerile ori suspendarea salariului nu pot fi operate decât în cazurile și

condițiile prevăzute de lege, a prevederilor art. 8 alin. (1) din Convenția

Organizației Internaționale a Muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949

ratificată de România prin Decretul nr. 274/1973, precum și a prevederilor art.

1 Protocolul nr. 1 la C.E.D.O.

Prin

întâmpinare, pârâtul M.J.L.C. a invocat excepția inadmisibilității cererii de

suspendare, întrucât adresa din 03 iulie 2009, a cărei suspendare se solicită,

nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, ci o măsură dată de ordonatorul principal de

credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma

unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale, cu incidență asupra achitării

drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției și Legea nr.

18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009.

A susținut că,

fiind o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și

terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act

normativ O.U.G. nr. 7/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002,

iar nu o manifestare de voință unilaterală a unității emitente, susceptibilă de

a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși,

această adresă nu poate face obiectul unei cereri de anulare sau de

suspendare, întemeiate pe prevederile Legii nr. 554/2004.

De asemenea,

pârâtul, prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei obiectului, deoarece, prin

sentința nr. 2866, pronunțată la data de 07 iulie 2008 în Dosarul nr. 6183/2/2009,

Curtea de Apel București a admis cererea reclamanților - Judecătoria din cadrul

Tribunalului București și a dispus suspendarea executării adresei emisă de

pârât, până la pronunțarea instanței de fond, astfel cum rezultă din soluția

disponibilă pe Portalul instanțelor de judecată.

Curtea de Apel Craiova, secția

de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 309 din 18 august 2009, a admis cererea și a dispus suspendarea executării actului administrativ nr. 76602 din 3 iulie

2009, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut faptul că, adresa în discuție reprezintă un

act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere

publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale

reclamanților.

În opinia Curții, adresa mai

sus individualizată a consemnat o intervenție cu caracter retroactiv din partea

pârâtului, cu privire la plata drepturilor bănești cuvenite reclamanților

pentru luna iunie 2009, în condițiile în care aceștia își desfășuraseră

activitatea în acea lună.

În aceeași ordine de idei,

Curtea a arătat că refuzul plății sporului de risc și suprasolicitare

neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin.

(2) din Legea nr. 303/2004.

În concepția curții, paguba

materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de primirea

sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs pârâtul M.J.L.C., care a solicitat admiterea recursului,

respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii ca

neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a

formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de

nelegalitate a acestui act;

îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost

lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Analizând sentința atacată,

în raport cu motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei

din 3 iulie 2009, emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act, emitentul a

dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1)

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului

legal anterior arătat, rezultă că, o primă cerință pentru a interveni această

măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este

aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate

fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în

discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este

vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată

în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei

în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea

organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009,

dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă

să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția

de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus,

o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit.

t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele

argumente:

În primul rând, așa cum a

reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3

iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor

bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii

penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a

preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept

unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată

de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună

și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ,

ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

În altă ordine de idei, o

altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin.

(2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale

judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în

cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și

procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport cu

acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o

autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile

legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția instanței de

control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba

despre diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este

viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de

serviciu dintre magistrați și stat.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge

recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de pârâtul M.J.L.C. împotriva sentinței civile nr. 309 din 18 august 2009 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 6 noiembrie 2009.