ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 417/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 417/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Reclamanții G.V., G.A.R., T.A.R., S.A.F.,

R.A.M., I.S., B.S.P., S.A.L., B.A.C., B.P.C., C.E., C.L., D.G., D.F., D.R., D.V.,

E.D., F.Ș., F.Ș., G.C., G.E., G.M.I., G.V., L.E.S., L.T., M.E., M.V., M.C., N.E.,

N.G., N.V., N.T., N.I., P.M., P.C., P.C., P.M., P.A., P.V.A., P.P.F., S.E., S.V.,

Ș.C., T.E., T.F., T.M., Ț.I., U.A., Z.E., S.M. au chemat în judecată M.J.L.C.,

solicitând instanței ca în contradictoriu cu acesta să dispună suspendarea

executării actului administrativ din 3 iulie 2009 emis de pârât.

În motivarea acțiunii, reclamanții

au arătat că sunt magistrați în cadrul Curții de Apel Ploiești și au luat

cunoștință de actul a cărui suspendare o solicită la data de 4 iulie 2009, când

a fost comunicat acestei instanțe.

Au mai arătat că, prin actul

administrativ a cărei anulare o solicită, pârâtul a dispus ca drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include sporul de 50%

pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această măsură impusă

ordonatorilor de credite secundari și terțiari este nelegală și

neconstituțională.

Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3.275 din

14 octombrie 2009 a admis acțiunea formulată de reclamanți, dispunând

suspendarea executării actului administrativ din 3 iulie 2009 emis de pârât,

până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această sentință,

instanța a reținut că, în speță, nu are relevanță faptul că actul nu a fost

adresat reclamanților, dacă, în mod direct, lezează drepturi ale acestor

persoane.

A mai reținut că, referitor la

cererea de suspendare, sunt îndeplinite cerințele art. 14 din Legea nr. 554/2004

privind cazul bine justificat și paguba iminentă.

Astfel, în speță, există o aparență

de nelegalitate a actului contestat, întrucât s-a dispus restrângerea

exercițiului unor drepturi de natură salarială printr-un act administrativ și

nu prin lege.

De asemenea, îndoiala serioasă

asupra legalității actului conduce la convingerea că un act aparent nelegal

poate diminua considerabil veniturile reclamanților.

Împotriva acestei sentințe

considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs pârâtul M.J.L.C.

Recurentul a susținut, în esență,

că:

1) Instanța de fond, considerând

adresa din 3 iulie 2009 act administrativ, nu a avut în vedere faptul că nu s-a

îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

2) Adresa din 3 iulie 2009 a cărei suspendare s-a solicitat, nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004,

ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți

ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese.

3) Cât privește suspendarea

executării actului administrativ s-a susținut că, întrucât plata titlurilor

executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în conformitate cu legea,

plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea

sumelor, nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în

patrimoniul reclamanților.

Recurentul a susținut că nici

condiția existenței cazului justificat de suspendare nu este îndeplinită,

deoarece cu privire la adresa M.J.L.C., care face obiectul acțiunii de față, nu

se poate pune problema retroactivității, adresa neproducând nici un efect în

afara celui de informare a destinatarilor săi.

Recursul este nefondat.

Referitor la motivul de recurs

privind neîndeplinirea de către reclamanți a procedurii prealabile prevăzută de

dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ,

urmează să se constate că acesta nu este întemeiat.

Într-adevăr, procedura prealabilă nu

este obligatorie, potrivit art. 7 alin. (5) cu referire la art. 2 alin. (2) din

Legea nr. 554/2004, în caz de refuz nejustificat de a rezolva o cerere

referitoare la un drept sau la un interes legitim, ori, după caz, faptul de a

nu răspunde solicitantului în termen legal.

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va

reține următoarele:

Obiectul acțiunii îl constituie

suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei

din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității recurente.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile legale

susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului, în

sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de

serviciu existente între reclamanți și stat: mai precis, este vorba de

modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna

iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată în cauza

de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem

în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea deciziei

nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte reține

următoarele:

Potrivit art. 147 alin. (4) din

Constituția României, deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al

României, de la data publicării fiind general obligatorii și având putere numai

pentru viitor.

Rezultă, așadar, că deciziile Curții

Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile

și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta

Curte.

De asemenea, conform art. 126 din

Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de

Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite prin

lege.

Nici o dispoziție constituțională

sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții

Constituționale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor

irevocabile pronunțate de instanțele din sistemul judiciar.

Autoritatea lucrului judecat face

parte din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1.200

pct. 4 C. civ.

Puterea de lucru judecat prezumă că

hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nici o autoritate,

deci nici Curtea Constituțională, neputând răsturna această prezumție legală

absolută.

Apărarea recurentului privind

abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării deciziei

Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca

hotărârile judecătorești irevocabile să fie respectate și aduse la îndeplinire,

așa cum prevede legislația națională precum și art. 6 din C.E.D.O., text

aplicabil direct în baza Constituției României.

Cu privire la cererea de suspendare,

se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul

acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act administrativ

emis de M.J.L.C., prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009,

suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică,

iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și

pentru viitor. În plus, autoritățile pârâte au arătat că această modalitate de

calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca

obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această măsură

legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor

administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau reclamanții se

află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

Suspendarea actelor juridice este

măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă);

de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ

unilateral este, el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă

atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care

reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele

ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din textul legal

susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere

a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul

rând, existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este de subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au

obligația sa o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în

mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și

prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte

poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se impune a preciza

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de

contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea, că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a

prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de

lege.

În raport cu aceste prevederi

legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în

vigoare.

În ceea ce privește noțiunea de

pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o

definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

Această condiție legală este, de

asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidentă, în

contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanți și stat.

Față de cele arătate, apreciind că

în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite

condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta

Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de

pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de M.J.L.C.,

împotriva sentinței civile nr. 3.275 din 14 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 28 ianuarie 2010.