ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4093/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 130/CA din 13 iulie 2009, Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta P.V.E., în contradictoriu cu pârâtul M.J.L.C., având ca obiect cererea de suspendare a executării actului administrativ emis de pârât din 3 iulie 2009, și a dispus suspendarea executării acestuia, până la soluționarea în fond a cauzei.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel a reținut din cuprinsul cererii de chemare în judecată că prin actul administrativ a cărui suspendare a fost solicitată și care a fost comunicat Curții de Apel Iași, în a cărei rază de competență își desfășoară activitatea reclamanta, la data de 3 iulie 2009, pârâta a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iulie 2009 să fie achitate fără a include sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a fi păstrată și pe viitor, obligând ordonatorii de credite secundari și terțiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziții.

A mai reținut instanța de judecată, că în motivarea cererii sale, reclamanta a arătat, în esență, că actul administrativ în cauză este profund nelegal, încălcând o serie de dispoziții legale precum art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de lege, și art. 164 C. muncii, care reglementează principiul potrivit căruia reținerile sau suspendarea salariului nu poate fi operată decât pentru cazurile și condițiile prevăzute de lege iar obligația de plată a salariului este una principală, de la care angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa fondurilor bănești.

În opinia reclamantei nerespectate sunt și prevederile art. 8 alin. (1) din Convenția Organizației Internaționale a Muncii privind protecția salariatului, nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973, dispoziții potrivit cărora orice modificare adusă cu privire la plata salariului, rețineri sau diminuări nu se pot face decât în condițiile și limitele prescrise de legea națională sau stabilite prin contracte colective de muncă precum și o serie de dispoziții constituționale precum: art. 15 alin. (2) și art. 44 din legea fundamentală, care prevăd că legea dispune numai pentru viitor, respectiv, că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea bunurilor sale decât numai printr-o măsură a exproprierii, cu o prealabilă și dreaptă despăgubire.

A mai invocat recurenta în argumentarea cererii sale și dispozițiile Protocolului nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și jurisprudența constantă a Curții Europene de la Strassbourg, potrivit cu care neplata drepturilor salariale reprezintă o încălcare a dreptului de proprietate reglementat de acest Protocol. Instanța de fond a constatat că reclamanta a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârât prin întâmpinare a fost apreciată de instanța de fond ca neîntemeiată, constatându-se în acest sens că adresa din 3 iulie 2009 emisă de M.J.L.C. către ordinatorii secundari și terțiari de credite întrunește, prin conținutul și consecințele produse, caracteristicile enunțate în dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la existența cazului bine justificat Curtea a reținut că refuzul plății în continuare a sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare, în condițiile în care acesta a fost deja inclus în salariu, oferă indiciile încălcării grave a legii speciale de salarizare a magistraților și personalului asimilat, pe cele ale art. 4 paragraf 4 din Constituția României, ale Codului muncii și a Convenției Europene a Drepturilor Omului.

Asupra celei de a doua condiții prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea executării actului administrativ, privitoare la existența iminenței producerii unei pagube, curtea a apreciat-o ca fiind de asemenea întemeiată, reținând în acest sens că prin eliminarea din cuantumul salariului a unei sume considerabile, beneficiarii acestuia suportă în mod clar o pagubă bine determinată și care, în situația angajării unor obligații contractuale (credite) a căror valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica mult în timp. Împotriva acestei sentințe, în termen legal, a declarat recurs pârâtul M.J.L.C. În motivarea recursului, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C.proC.

civ., recurentul a formulat, în esență, următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: 1) adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002, astfel că instanța de fond în mod greșit a respins excepția inadmisibilității. 2) adresa în discuție nu preia prevederi din O.U.G.

nr. 75/2008, motiv pentru care, în speță, nu este întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act; 3) în cauză nu este îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin. Analizând sentința atacată în raport de motivele de recurs formulate, cât și din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. După cum s-a arătat deja, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.

În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din acest text de lege că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui act având o astfel de natură. Art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendată.

În mod evident, prin adresa în discuție se adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat, mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate afirma că ne aflăm în prezența unei simple operațiuni administrative, de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum în mod eronat susține recurentul.

Pe de altă parte, trebuie menționată și împrejurarea că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității, întrucât atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am arătat deja, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În cauza de față, Înalta Curte apreciază că este îndeplinită cerința cazului bine justificat în raport de următoarele argumente. În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Raportat la conținutul acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În plus, în cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G.

nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. O altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale. Acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de M.J.L.C. împotriva sentinței civile nr. 130/CA din 13 iulie 2009 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 octombrie 2009.