ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4093/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4093/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 130/CA din 13 iulie 2009,

Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis

acțiunea formulată de reclamanta P.V.E., în contradictoriu cu pârâtul M.J.L.C.,

având ca obiect cererea de suspendare a executării actului administrativ emis

de pârât din 3 iulie 2009, și a dispus suspendarea executării acestuia, până la

soluționarea în fond a cauzei.

Pentru a hotărî astfel, Curtea

de Apel a reținut din cuprinsul cererii de chemare în judecată că prin actul

administrativ a cărui suspendare a fost solicitată și care a fost comunicat

Curții de Apel Iași, în a cărei rază de competență își desfășoară activitatea

reclamanta, la data de 3 iulie 2009, pârâta a dispus ca drepturile salariale

aferente lunii iulie 2009 să fie achitate fără a include sporul de 50% pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a fi

păstrată și pe viitor, obligând ordonatorii de credite secundari și terțiari să

ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziții.

A mai reținut instanța de

judecată, că în motivarea cererii sale, reclamanta a arătat, în esență, că

actul administrativ în cauză este profund nelegal, încălcând o serie de

dispoziții legale precum art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit

cărora drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi

diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de lege, și art. 164 C.

muncii, care reglementează principiul potrivit căruia reținerile sau

suspendarea salariului nu poate fi operată decât pentru cazurile și condițiile

prevăzute de lege iar obligația de plată a salariului este una principală, de

la care angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa fondurilor bănești.

În opinia reclamantei

nerespectate sunt și prevederile art. 8 alin. (1) din Convenția Organizației

Internaționale a Muncii privind protecția salariatului, nr. 95/1949, ratificată

de România prin Decretul nr. 284/1973, dispoziții potrivit cărora orice

modificare adusă cu privire la plata salariului, rețineri sau diminuări nu se

pot face decât în condițiile și limitele prescrise de legea națională sau

stabilite prin contracte colective de muncă precum și o serie de dispoziții

constituționale precum: art. 15 alin. (2) și art. 44 din legea fundamentală,

care prevăd că legea dispune numai pentru viitor, respectiv, că nimeni nu poate

fi lipsit de proprietatea bunurilor sale decât numai printr-o măsură a

exproprierii, cu o prealabilă și dreaptă despăgubire.

A mai invocat recurenta în

argumentarea cererii sale și dispozițiile Protocolului nr. 1 la Convenția

Europeană a Drepturilor Omului și jurisprudența constantă a Curții Europene de

la Strassbourg, potrivit cu care neplata drepturilor salariale reprezintă o

încălcare a dreptului de proprietate reglementat de acest Protocol.

Instanța de fond a constatat

că reclamanta a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, în

conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Excepția inadmisibilității

acțiunii invocată de pârât prin întâmpinare a fost apreciată de instanța de

fond ca neîntemeiată, constatându-se în acest sens că adresa din 3 iulie 2009

emisă de M.J.L.C. către ordinatorii secundari și terțiari de credite

întrunește, prin conținutul și consecințele produse, caracteristicile enunțate

în dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la existența

cazului bine justificat Curtea a reținut că refuzul plății în continuare a

sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare, în condițiile în care acesta a

fost deja inclus în salariu, oferă indiciile încălcării grave a legii speciale

de salarizare a magistraților și personalului asimilat, pe cele ale art. 4

paragraf 4 din Constituția României, ale Codului muncii și a Convenției

Europene a Drepturilor Omului.

Asupra celei de a doua

condiții prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea

executării actului administrativ, privitoare la existența iminenței producerii

unei pagube, curtea a apreciat-o ca fiind de asemenea întemeiată, reținând în

acest sens că prin eliminarea din cuantumul salariului a unei sume

considerabile, beneficiarii acestuia suportă în mod clar o pagubă bine

determinată și care, în situația angajării unor obligații contractuale

(credite) a căror valoare s-a raportat la venitul integral, se poate amplifica

mult în timp.

Împotriva acestei sentințe,

în termen legal, a declarat recurs pârâtul M.J.L.C.

În motivarea recursului,

întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C.proC. civ., recurentul a formulat,

în esență, următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

1) adresa contestată nu

constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002, astfel că instanța de fond

în mod greșit a respins excepția inadmisibilității.

2) adresa în discuție nu

preia prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, motiv pentru care, în speță, nu este

întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de

nelegalitate a acestui act;

3) în cauză nu este

îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost

lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Analizând sentința atacată

în raport de motivele de recurs formulate, cât și din oficiu, în baza art. 3041

C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

După cum s-a arătat deja,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei

din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act, emitentul a

dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1)

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din acest text de

lege că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de

întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența

unui act având o astfel de natură.

Art. 2 alin. (1) lit. c) din

actul normativ mai sus citat, definește actul administrativ ca fiind actul

unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în

regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a

executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În speța de față, nu poate

fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendată.

În mod evident, prin adresa

în discuție se adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între judecători și stat, mai precis, este

vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată

în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea

organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009,

dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că ne aflăm în prezența unei simple operațiuni administrative, de comunicare

către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum în mod eronat

susține recurentul.

Pe de altă parte, trebuie

menționată și împrejurarea că suspendarea executării actelor administrative

este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente

sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității,

întrucât atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un

proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este

echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Este adevărat că actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se

bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că

emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a

decis autoritatea emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât

actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am arătat deja, o

condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit.

t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) și art. 16 alin. (2)

din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta

Curte apreciază că este îndeplinită cerința cazului bine justificat în raport

de următoarele argumente.

În primul rând, așa cum a

reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3

iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor

bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Raportat la conținutul

acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că

recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin.

(2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru

viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a

preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept

unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată

de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună

și actelor administrative.

Interdicția retroactivității

actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci

condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În plus, în cauza de față,

Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire

la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o

normă cu putere de lege.

O altă aparență de

nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr.

303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și

procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de

acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește

prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport

de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio

autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile

legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția instanței de

control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind

vorba de diminuarea unor drepturi salariale.

Acest prejudiciu material

este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu

dintre magistrați și stat.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge

recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de M.J.L.C. împotriva sentinței civile nr. 130/CA din 13 iulie 2009 a Curții de

Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 6 octombrie 2009.