ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 454/2011

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin cererea introdusă la Tribunalul Gorj, secția civilă, și înregistrată sub nr. 1752/95/2010 reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date București a solicitat ca prin sentința ce se va pronunța, să se restrângă exercitarea dreptului la libera circulație în Italia, a numitei I.M., domiciliată în Tg.-Jiu, jud. Gorj. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că pârâta a fost expulzată din Italia la data de 30 septembrie 2009, în baza Decretului Prefectului provinciei Milano, din cauza comportamentului de care a dat dovadă pe perioada șederii în Italia, prin decret dispunându-se măsura interzicerii de a se mai afla pe teritoriul Italiei.

În dovedire, reclamanta a depus la dosar talonul din 30 septembrie 2009, procesul-verbal din 30 septembrie 2009 întocmit pe Aeroportul Internațional Henri Coandă București, Decretul prefectului din provincia Milano la care s-a făcut referire. Prin sentința civilă nr. 77 din 17 martie 2010 pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr. 1752/95/2010, s-a respins acțiunea civilă formulată de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date București, în contradictoriu cu pârâta I.M., având ca obiect limitarea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate. Pentru a hotărî astfel, Tribunalul a reținut că returnarea pârâtei pentru considerentul că nu avea acte de ședere legală în Italia nu reprezintă un motiv care să se circumscrie în cazurile limitativ prevăzute de Directiva 2004/38/CE.

Împotriva acestei sentințe, a declarat apel reclamanta, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Apelanta a susținut că pârâta a desfășurat o activitate infracțională pe teritoriul statului italian, care a adus atingere ordinii și siguranței publice, conduita sa reprezentând o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societății statului italian. Au fost învederate și dispozițiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Republica Italiană privind readmisia, ratificat prin Legea 173/1997. S-a solicitat admiterea apelului, schimbarea sentinței, în sensul admiterii cererii. Prin decizia civilă nr. 120 din 20 aprilie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția I civilă și pentru cauze cu minori și de familie, apelul reclamantei a fost respins ca nefondat.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a reținut că art. 38 din Legea 248/2005 prevede posibilitatea restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate pe o perioadă de cel mult 3 ani, în cazul persoanelor returnate dintr-o altă țară în baza unui acord de readmisie, însă, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate, potrivit art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție. Această prioritate este instituită și prin art. 10 din Tratatul Comunității Europene, care prevede obligația de cooperare loială între statele membre, inclusiv a instanțelor judecătorești, prin respectarea principiilor și soluțiilor consacrate de jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene.

În cauza Van Gend en Los și Cauza Becker, Curtea Europeană de Justiție a statuat că dispozițiile unei directive sunt direct aplicabile, chiar în absența unor măsuri de transpunere în dreptul intern, cu condiția să fie necondiționate și suficient de precise pentru a permite instanțelor judecătorești să le aplice așa cum sunt formulate. Examinând prevederile Legii 248/2005, instanța de apel a constatat că pentru a dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la liberă circulație în străinătate (inclusiv pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene), este suficient ca acesta să fi fost returnat dintr-un stat, în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat, independent de motivul pentru care a fost returnat.

Spre deosebire de norma internă, art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE stabilește, expres și limitativ, doar trei cazuri în care autoritățile statelor membre pot lua o astfel de măsură restrictivă, respectiv afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice. În cauză, s-a susținut că măsura restrângerii dreptului la circulație pentru pârâtă este justificată de faptul că aceasta nu deținea acte de ședere legală pe teritoriul statului italian.

Curtea Europeană de Justiție a subliniat că, deși statele sunt libere să stabilească cerințele de ordine publică și de siguranță publică, în conformitate cu nevoile lor naționale, care pot varia de la un stat membru la altul și de la o perioadă la alta, nu este mai puțin adevărat că în contextul comunitar și în special ca justificare a unei derogări de la principiul fundamental al liberei circulații a persoanelor, aceste cerințe trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor nu poate fi stabilită unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui control din partea instituțiilor Comunității Europene (Hotărârea Rutili, din 28 octombrie 1975, Hotărârea Bouchereau, din 27 octombrie 1977 și Hotărârea Orfanopoulos și Olivieri din 29 aprilie 2004). Derogările de la principiul fundamental al liberei circulații a persoanelor fiind de strictă interpretare, măsurile luate în aplicarea art. 27 din Directiva 2004/38 trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, pentru a fi justificate, neputând fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de cazul respectiv sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.

În pronunțarea hotărârii preliminare din 10 iulie 2008, în procedura MAI - Direcția Generală de Pașapoarte București împotriva lui G.J., formulată în temeiul art. 234 din CE de Tribunalul Dâmbovița, Curtea Europeană de Justiție a precizat că „art. 27 din Directiva 2004/38 nu se opune reglementării naționale care permite restrângerea dreptului unui resortisant al unui stat membru de a se deplasa pe teritoriul unui alt stat membru, cu condiția ca pe de o parte, conduita acestui resortisant să reprezinte o amenințare reală și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, și, pe de altă parte, măsura restrictivă avută în vedere, să fie aptă să garanteze realizarea obiectivului pe care îl urmărește și să nu depășească cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.” În speță, condițiile anterior enunțate nu sunt incidente, a constatat instanța de apel.

Simplul fapt că pârâta nu se deținea acte de ședere legală pe teritoriul statului italian nu duce la concluzia că prezența sa pe teritoriul acestui stat constituie o amenințare la adresa siguranței publice. În aceste condiții, măsura ce se solicită a fi luată nu respectă principiul proporționalității cu scopul urmărit, și încalcă astfel dreptul la liberă circulație de care se bucură toți cetățenii Uniunii. Aceeași concluzie se desprinde și din interpretarea art. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Tribunalul a apreciat corect că nu sunt incidente prevederile art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, și prin urmare, nu se poate restrânge exercitarea dreptului la liberă circulație pentru pârâtă, astfel că, și apelul formulat de reclamantă a fost respins ca nefondat, în temeiul art. 296 C. proc.

civ. Î mpotriva deciziei menționate, a declarat recurs reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea bazelor de Date din Cadrul Ministerului Administrație și Internelor , criticând-o pentru nelegalitate în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Prin motivele de recurs, s-a susținut că instanța de apel a menținut în mod greșit soluția primei instanțe de respingere a cererii de chemare în judecată, deoarece pârâtul se află într-una dintre situațiile prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, reprezentând un pericol pentru ordinea publică. Astfel, din înscrisurile depuse la dosar rezultă că pe timpul șederii pe teritoriul Italiei, pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv pentru care s-a dispus măsura interzicerii intrării sale pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de până la 5 ani, sub sancțiunea executării pedepsei privative de libertate, conform Decretului emis de autoritățile italiene.

Recurentul a făcut referire și la H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, în care se prevede că autoritățile judecătorești urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării în Italia a cetățenilor expulzați, pentru o perioadă determinată, la cererea instituției - reclamante din prezenta cauză. Examinând decizia recurată prin prisma criticilor formulate și a actelor dosarului, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. Recurentul - reclamant nu a indicat temeiul de drept al căii de atac exercitate, însă, din dezvoltarea motivelor de recurs se constată că este posibilă încadrarea acestora în cazul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., susținându-se aplicarea greșită a legislației naționale, a celei comunitare și a jurisprudenței Curții de Justiție a Comunităților Europene în materia liberei circulații a persoanelor. Cererea dedusă judecății, având ca obiect restrângerea exercițiului dreptului pârâtei la liberă circulație pe teritoriul statului italian de unde a fost returnat la 30 septembrie 2009, conform talonului întocmit de lucrătorul Inspectoratului General al Poliției de Frontieră, în baza Acordului de readmisie dintre România și Italia, ratificat prin Legea nr. 173/1997, are ca temei juridic dispozițiile art. 38 alin. (1) lit. b) din Legea 248/2005, care prevăd posibilitatea restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat.

Potrivit acestei norme, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani... ". Din formularea normei incidente în cauză se deduce că măsura solicitată a fi dispusă de instanță nu este obligatorie prin însuși faptul returnării persoanei și, pe de altă parte, că simpla împrejurare a readmisiei unui cetățean român nu este suficientă pentru adoptarea unei astfel de măsuri. Așadar, necesitatea adoptării sale este la latitudinea instanței de judecată, în funcție de împrejurările concrete ale speței, măsura având un caracter individual, după cum, în mod corect a relevat instanța de apel. Aceeași concluzie se poate desprinde și în legătură cu H.G.

nr. 1347/2007, la care se face referire prin motivele de recurs, care nu poate impune instanței obligația de a interzice deplasarea cetățenilor expulzați din Italia, fără o apreciere a conduitei individuale a fiecărui cetățean.

O asemenea interpretare a textului este singura posibilă pentru a da eficiență acestuia, ca fiind compatibil cu legislația comunitară lata sensu, respectiv cu art. 18 din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE) și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului European din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, nu mai puțin, cu dispozițiile Convenției Europene a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului, în cazul contrar, al neconcordanței cu dreptul comunitar, impunându-se înlăturarea normei interne, în virtutea preeminenței dreptului comunitar consacrat prin art. 11 alin. (2), art. 20 și art. 148 alin. (2) din Constituție.

Din această perspectivă, în mod corect instanța de apel s-a raportat la legislația comunitară și la jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene creată în interpretarea acesteia, în primul rând, chiar în cauza Jipa (C- 33/2007, hotărârea din 10 iulie 2008), din care se desprind criteriile pe baza cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere a exercițiului dreptului la liberă circulație a unui cetățean european. Astfel, este cert că pârâtul, ca cetățean român, beneficiază de statutul de cetățean al Uniunii Europene în termenii art. 17 paragraf 1 TCE și se poate prevala de drepturile aferente unui asemenea statut, inclusiv în raporturile cu statul de origine.

Dreptul la liberă circulație, recunoscut prin art. 18 TCE și de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO, presupune, în primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât statul de origine, dar și dreptul de a-l părăsi pe acesta din urmă. Acest drept este formulat în termeni expliciți de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO și trebuie dedus și în contextul jurisprudenței CJCE, în care s-a statuat că libertățile fundamentale garantate prin TCE ar fi golite de conținut dacă statul de origine ar putea, fără motive justificate, să interzică propriilor cetățeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru.

După cum s-a arătat, măsura de restrângere nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare că respectiva persoană a fost returnată în baza unui acord de readmisie - și, dealtfel, nici art. 38 alin. (1) din Legea nr. 248/2005 nu impune acest lucru , urmând a se circumstanția în raport de conduita concretă a respectivei persoane, care este de natură a justifica această restrângere și se relevă ca o măsură necesară, într-o societate democratică, în special pentru securitatea națională, siguranța publică și menținerea ordinii publice, limitări ce decurg din art. 27 din Directivă, cu respectarea principiului proporționalității (text ce corespunde art. 25 din O.U.G. nr. 102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului Economic European, prin care Directiva a fost transpusă în dreptul intern).

În jurisprudența CJGE s-a statuat că noțiunea de „ordine publică" presupune o amenințare reală, actuală și suficient de gravă, de natură a afecta un interes fundamental al societății (paragrafele 22 și urm. din hotărârea pronunțată în cauza Jipa, anterior menționată), chiar dacă este vorba despre ordinea publică a unui alt stat decât cel de origine. Pe baza acestor criterii de apreciere, instanța de evocare a fondului a conchis, în raport de probele administrate de recurentul-reclamant, reprezentate de decretul Prefectului Provinciei Chieti din 30 septembrie 2009 de îndepărtare a pârâtei de pe teritoriul Italiei și interzicerea reintrării în țară pentru o perioadă de 5 ani, că măsura preconizată de reclamant nu este justificată, fiind excesivă în raport cu scopul urmărit, cu atât mai mult cu cât aplicarea acestei măsuri ar echivala cu o dublă sancțiune, ceea ce este inadmisibil.

Înalta Curte nu este în măsură a reevalua situația de fapt stabilită pe temeiul probatoriului administrat, date fiind limitele controlului judiciar circumscris cazurilor prevăzute de art. 304 C. proc. civ. , însă, apreciază că au fost corect relevate de către instanța de evocare a fondului condițiile în care instanța de judecată poate dispune restrângerea exercițiului dreptului la liberă circulație, pentru considerentele expuse anterior. Drept urmare, Curtea constată că recursul nu este fondat și îl va respinge ca atare, în aplicarea art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administrației și Internelor, împotriva deciziei nr. 120 din 20 aprilie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția I civilă și pentru cauze cu minori și de familie. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 21 ianuarie 2011.