ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 454/2011

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 454/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra cauzei de față, constată următoarele:

Prin cererea introdusă la Tribunalul Gorj, secția

civilă, și înregistrată sub nr. 1752/95/2010 reclamanta Direcția pentru Evidența

Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date București a solicitat ca prin

sentința ce se va pronunța, să se restrângă exercitarea dreptului la libera

circulație în Italia, a numitei I.M., domiciliată în Tg.-Jiu, jud. Gorj.

În motivarea cererii, reclamanta a

arătat că pârâta a fost expulzată din Italia la data de 30 septembrie 2009, în

baza Decretului Prefectului provinciei Milano, din cauza comportamentului de

care a dat dovadă pe perioada șederii în Italia, prin decret dispunându-se

măsura interzicerii de a se mai afla pe teritoriul Italiei.

În dovedire, reclamanta a depus la

dosar talonul din 30 septembrie 2009, procesul-verbal din 30 septembrie 2009

întocmit pe Aeroportul Internațional Henri Coandă București, Decretul

prefectului din provincia Milano la care s-a făcut referire.

Prin sentința civilă nr. 77 din 17

martie 2010 pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr. 1752/95/2010, s-a

respins acțiunea civilă formulată de reclamanta Direcția pentru Evidența

Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date București, în contradictoriu cu

pârâta I.M., având ca obiect limitarea exercitării dreptului la libera

circulație în străinătate.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul a

reținut că returnarea pârâtei pentru considerentul că nu avea acte de ședere

legală în Italia nu reprezintă un motiv care să se circumscrie în cazurile

limitativ prevăzute de Directiva 2004/38/CE.

Împotriva acestei sentințe, a declarat

apel reclamanta, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Apelanta a susținut că pârâta a

desfășurat o activitate infracțională pe teritoriul statului italian, care a

adus atingere ordinii și siguranței publice, conduita sa reprezentând o amenințare

reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al

societății statului italian.

Au fost învederate și dispozițiile

art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Republica Italiană privind

readmisia, ratificat prin Legea 173/1997.

S-a solicitat admiterea apelului,

schimbarea sentinței, în sensul admiterii cererii.

Prin decizia civilă nr. 120 din 20

aprilie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția I civilă și pentru cauze cu

minori și de familie, apelul reclamantei a fost respins ca nefondat.

Pentru a decide astfel, instanța de

apel a reținut că art. 38 din Legea 248/2005 prevede posibilitatea restrângerii

exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate pe o perioadă de cel

mult 3 ani, în cazul persoanelor returnate dintr-o altă țară în baza unui acord

de readmisie, însă, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar,

care are prioritate, potrivit art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție.

Această prioritate este instituită

și prin art. 10 din Tratatul Comunității Europene, care prevede obligația de

cooperare loială între statele membre, inclusiv a instanțelor judecătorești,

prin respectarea principiilor și soluțiilor consacrate de jurisprudența Curții

de Justiție a Comunităților Europene.

În cauza Van Gend en Los și Cauza

Becker, Curtea Europeană de Justiție a statuat că dispozițiile unei directive

sunt direct aplicabile, chiar în absența unor măsuri de transpunere în dreptul

intern, cu condiția să fie necondiționate și suficient de precise pentru a

permite instanțelor judecătorești să le aplice așa cum sunt formulate.

Examinând prevederile Legii

248/2005, instanța de apel a constatat că pentru a dispune restrângerea

dreptului cetățeanului român la liberă circulație în străinătate (inclusiv pe

teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene), este suficient ca acesta să

fi fost returnat dintr-un stat, în baza unui acord de readmisie încheiat între

România și acel stat, independent de motivul pentru care a fost returnat.

Spre deosebire de norma internă,

art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE stabilește, expres și limitativ, doar trei

cazuri în care autoritățile statelor membre pot lua o astfel de măsură

restrictivă, respectiv afectarea ordinii publice, siguranței publice sau

sănătății publice.

În cauză, s-a susținut că măsura

restrângerii dreptului la circulație pentru pârâtă este justificată de faptul

că aceasta nu deținea acte de ședere legală pe teritoriul statului italian.

Curtea Europeană de Justiție a

subliniat că, deși statele sunt libere să stabilească cerințele de ordine

publică și de siguranță publică, în conformitate cu nevoile lor naționale, care

pot varia de la un stat membru la altul și de la o perioadă la alta, nu este

mai puțin adevărat că în contextul comunitar și în special ca justificare a

unei derogări de la principiul fundamental al liberei circulații a persoanelor,

aceste cerințe trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor nu

poate fi stabilită unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui

control din partea instituțiilor Comunității Europene (Hotărârea Rutili, din 28

octombrie 1975, Hotărârea Bouchereau, din 27 octombrie 1977 și Hotărârea

Orfanopoulos și Olivieri din 29 aprilie 2004).

Derogările de la principiul fundamental

al liberei circulații a persoanelor fiind de strictă interpretare, măsurile

luate în aplicarea art. 27 din Directiva 2004/38 trebuie să se întemeieze

exclusiv pe conduita persoanei în cauză, pentru a fi justificate, neputând fi

acceptate motivări care nu sunt direct legate de cazul respectiv sau care sunt

legate de considerații de prevenție generală.

În pronunțarea hotărârii preliminare

din 10 iulie 2008, în procedura MAI - Direcția Generală de Pașapoarte București

împotriva lui G.J., formulată în temeiul art. 234 din CE de Tribunalul

Dâmbovița, Curtea Europeană de Justiție a precizat că „art. 27 din Directiva

2004/38 nu se opune reglementării naționale care permite restrângerea dreptului

unui resortisant al unui stat membru de a se deplasa pe teritoriul unui alt

stat membru, cu condiția ca pe de o parte, conduita acestui resortisant să

reprezinte o amenințare reală și suficient de gravă la adresa unui interes

fundamental al societății, și, pe de altă parte, măsura restrictivă avută în

vedere, să fie aptă să garanteze realizarea obiectivului pe care îl urmărește

și să nu depășească cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.”

În speță, condițiile anterior

enunțate nu sunt incidente, a constatat instanța de apel. Simplul fapt că

pârâta nu se deținea acte de ședere legală pe teritoriul statului italian nu

duce la concluzia că prezența sa pe teritoriul acestui stat constituie o

amenințare la adresa siguranței publice. În aceste condiții, măsura ce se

solicită a fi luată nu respectă principiul proporționalității cu scopul

urmărit, și încalcă astfel dreptul la liberă circulație de care se bucură toți

cetățenii Uniunii.

Aceeași concluzie se desprinde și

din interpretarea art. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană

a Drepturilor Omului.

Tribunalul a apreciat corect că nu

sunt incidente prevederile art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, și prin

urmare, nu se poate restrânge exercitarea dreptului la liberă circulație pentru

pârâtă, astfel că, și apelul formulat de reclamantă a fost respins ca nefondat,

în temeiul art. 296 C. proc. civ.

Î

mpotriva

deciziei menționate, a declarat recurs reclamanta Direcția pentru Evidența

Persoanelor și Administrarea bazelor de Date din Cadrul Ministerului Administrație

și Internelor

, criticând-o pentru

nelegalitate

în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Prin motivele de recurs, s-a

susținut că instanța de apel a

menținut în

mod greșit soluția primei instanțe de respingere a cererii de

chemare în judecată, deoarece pârâtul se află

într-una dintre situațiile

prevăzute de art. 27 din Directiva

2004/38/CE, reprezentând un pericol pentru ordinea publică.

Astfel, din

înscrisurile depuse la dosar rezultă că pe timpul șederii

pe teritoriul

Italiei, pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv

pentru care

s-a dispus măsura interzicerii intrării sale pe teritoriul Italiei pentru o

perioadă de până la 5 ani, sub sancțiunea executării pedepsei

privative de

libertate, conform Decretului emis de autoritățile italiene.

Recurentul a făcut referire și la H.G.

nr. 1347/2007 pentru

aprobarea planului de

măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați

în Italia, ca urmare a situației create prin

adoptarea de către statul italian

a

noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, în care se

prevede că autoritățile judecătorești urmează a

pronunța o decizie

vizând

interzicerea deplasării în Italia a cetățenilor expulzați, pentru o

perioadă determinată, la cererea instituției -

reclamante din prezenta

cauză.

Examinând decizia

recurată prin prisma criticilor formulate și a

actelor dosarului, Înalta Curte

constată că recursul nu este fondat.

Recurentul -

reclamant nu a indicat temeiul de drept al căii de

atac

exercitate, însă, din dezvoltarea motivelor de recurs se constată că este

posibilă încadrarea acestora în cazul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9

C.

proc. civ., susținându-se aplicarea greșită a legislației

naționale, a

celei comunitare și a jurisprudenței Curții de Justiție a

Comunităților

Europene în materia liberei circulații a persoanelor.

Cererea dedusă judecății, având ca

obiect restrângerea

exercițiului dreptului

pârâtei la liberă circulație pe teritoriul statului

italian de unde a

fost returnat la 30 septembrie 2009, conform talonului

întocmit de lucrătorul Inspectoratului General al Poliției de Frontieră,

în baza Acordului de readmisie

dintre România și Italia, ratificat prin Legea nr. 173/1997, are ca temei

juridic dispozițiile art. 38 alin. (1) lit. b)

din Legea 248/2005, care prevăd posibilitatea restrângerii exercițiului

dreptului

la liberă circulație, cu privire la persoana care a fost

returnată dintr-un stat în baza unui acord de

readmisie încheiat între

România și acel stat.

Potrivit

acestei norme, „restrângerea exercitării dreptului la liberă

circulație în

străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o

perioadă de cel mult 3 ani...

".

Din formularea

normei incidente în cauză se deduce că măsura solicitată a fi dispusă de

instanță nu este obligatorie prin însuși faptul

returnării persoanei și, pe de

altă parte, că simpla împrejurare a

readmisiei unui cetățean român nu este

suficientă pentru adoptarea

unei astfel de măsuri.

Așadar,

necesitatea adoptării sale este la latitudinea instanței de judecată, în

funcție de împrejurările concrete ale speței, măsura având

un caracter individual,

după cum, în mod corect a relevat instanța de

apel.

Aceeași concluzie se poate desprinde

și în legătură cu H.G.

nr. 1347/2007, la

care se face referire prin motivele de recurs, care nu poate impune instanței

obligația de a interzice deplasarea cetățenilor expulzați din Italia, fără o

apreciere a conduitei individuale a fiecărui

cetățean.

O asemenea

interpretare a textului este singura posibilă pentru a

da eficiență

acestuia, ca fiind compatibil cu legislația comunitară lata

sensu,

respectiv cu

art. 18 din Tratatul de instituire a Comunității

Europene (TCE) și Directiva

2004/38/CE a Parlamentului European

și a Consiliului European din 29

aprilie 2004 privind dreptul la liberă

circulație și ședere pe teritoriul

statelor membre pentru cetățenii

Uniunii și membrii familiilor

acestora, nu mai puțin, cu dispozițiile

Convenției Europene a Drepturilor și

Libertăților Fundamentale ale

Omului, în cazul contrar, al neconcordanței cu

dreptul comunitar,

impunându-se înlăturarea normei interne, în virtutea

preeminenței dreptului comunitar consacrat prin art. 11 alin. (2), art. 20 și art.

148 alin. (2)

din

Constituție.

Din această

perspectivă, în mod corect instanța de apel s-a

raportat la legislația

comunitară și la jurisprudența Curții de Justiție a

Comunităților

Europene creată în interpretarea acesteia, în primul

rând, chiar în

cauza Jipa (C- 33/2007, hotărârea din 10 iulie 2008), din

care se

desprind criteriile pe baza cărora s-ar putea dispune o măsură

de restrângere

a exercițiului dreptului la liberă circulație a unui cetățean

european.

Astfel, este

cert că pârâtul, ca cetățean român, beneficiază de

statutul de

cetățean al Uniunii Europene în termenii art. 17 paragraf 1

TCE și se poate

prevala de drepturile aferente unui asemenea statut,

inclusiv în raporturile cu statul de

origine.

Dreptul la

liberă circulație, recunoscut prin art. 18 TCE și de

art. 2 alin. (3)

din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO, presupune, în

primul rând, dreptul de a intra pe

teritoriul unui stat membru al

Uniunii

Europene, altul decât statul de origine, dar și dreptul de a-l

părăsi pe

acesta din urmă.

Acest drept

este formulat în termeni expliciți de art. 2 alin. (3) din

Protocolul

adițional nr. 4 la CEDO și trebuie dedus și în contextul

jurisprudenței

CJCE, în care s-a statuat că libertățile fundamentale

garantate prin

TCE ar fi golite de conținut dacă statul de origine ar

putea, fără

motive justificate, să interzică propriilor cetățeni să iasă de

pe teritoriul

său cu scopul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru.

După cum s-a

arătat, măsura de restrângere nu ar putea fi

dispusă pentru singura

împrejurare că respectiva persoană a fost

returnată în baza unui acord de

readmisie - și, dealtfel, nici art. 38 alin. (1)

din Legea nr. 248/2005 nu impune

acest lucru , urmând a se circumstanția în raport de conduita concretă a

respectivei persoane,

care este de natură a justifica această restrângere și

se relevă ca o

măsură necesară, într-o societate democratică, în special

pentru

securitatea națională, siguranța publică și menținerea ordinii publice,

limitări ce

decurg din art. 27 din Directivă, cu respectarea

principiului proporționalității

(text ce corespunde art. 25 din O.U.G.

nr. 102/2005 privind libera circulație pe teritoriul

României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului

Economic European, prin care Directiva a fost

transpusă în dreptul

intern).

În jurisprudența CJGE s-a statuat că

noțiunea de „ordine

publică" presupune

o amenințare reală, actuală și suficient de gravă, de

natură a afecta un interes fundamental al

societății (paragrafele 22 și

urm.

din hotărârea pronunțată în cauza Jipa, anterior menționată),

chiar dacă este vorba despre ordinea publică a

unui alt stat decât cel de

origine.

Pe baza acestor criterii de

apreciere, instanța de evocare a

fondului a

conchis, în raport de probele administrate de recurentul-reclamant,

reprezentate de decretul Prefectului Provinciei Chieti din

30 septembrie

2009 de îndepărtare a pârâtei de pe teritoriul Italiei și

interzicerea reintrării în țară pentru o perioadă

de 5 ani, că măsura

preconizată de

reclamant nu este justificată, fiind excesivă în raport cu

scopul urmărit, cu atât mai mult cu cât aplicarea

acestei măsuri ar

echivala cu o dublă sancțiune, ceea ce este

inadmisibil.

Înalta Curte nu

este în măsură a reevalua situația de fapt stabilită

pe temeiul

probatoriului administrat, date fiind limitele controlului

judiciar

circumscris cazurilor prevăzute de art. 304 C. proc. civ.

, însă, apreciază că au fost corect

relevate de către instanța de evocare a fondului condițiile în care instanța de

judecată poate

dispune restrângerea

exercițiului dreptului la liberă circulație, pentru

considerentele

expuse anterior.

Drept urmare,

Curtea constată că recursul nu este fondat și îl va

respinge ca

atare, în aplicarea art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul

declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea

Bazelor de Date din Ministerul Administrației și Internelor, împotriva deciziei

nr. 120 din 20 aprilie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția I civilă și pentru

cauze cu minori și de familie.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 21

ianuarie 2011.