ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 536/2011

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 536/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra cauzei de față, constată următoarele:

La 29 octombrie 2009 reclamantul

Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor din Ministerul Afacerilor

Interne a solicitat restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în

Italia a pârâtului L.D., fără a preciza perioada.

În motivarea cererii s-a arătat că

pârâtul L.D. a fost expulzat din Italia la data de 6 octombrie 2009, în baza

Decretului Prefectului de Roma, datorită comportamentului de care a dat dovadă

pe perioada șederii din Italia, dispunându-se măsura interzicerii de a se mai

afla pe teritoriul Italiei.

În drept, au fost invocate

prevederile Legii nr. 248/2005.

Au fost depuse la dosar, în copii

simple declarația olografă dată de pârât la momentul returnării și talonul

întocmit de către organele poliției de frontieră și decretul de expulzare.

Pârâtul, legal citat, nu s-a

prezentat, nu a formulat întâmpinare și nu a propus probe în apărare.

Prin sentința civilă nr. 1227 din 24

noiembrie 2009 Tribunalul Constanța a respins cererea reclamantului ca

nefondată.

Pentru a pronunța această sentință

prima instanță a reținut că dreptul cetățenilor statelor membre de a pătrunde

pe teritoriul altui stat membru nu poate fi limitat decât în cazul în care

prezența sau comportamentul său constituie o amenințare reală și suficient de

serioasă la adresa ordinii publice a statului respectiv. De aceea statele

membre trebuie să își întemeieze decizia de a limita dreptul la liberă

circulație numai în urma evaluării fiecărui caz în parte iar nu pe considerente

generale (C 36/75, Roland Rutili contra Ministerului Afacerilor Interne).

Raportând situația de fapt

constatată în cauză la prevederile normelor comunitare și interpretarea dată

acestora de Curtea de Justiție a Comunităților Europene, tribunalul a constatat

că nu s-a făcut dovada și nu se poate reține în sarcina pârâtului nici un

comportament care să se încadreze într-o conduită personală de natură a

prezenta o amenințare reală și suficient de serioasă care să afecteze

interesele fundamentale ale societății în România și de altfel nici în statul

din care a fost returnat.

Din decretul de expulzare la care

s-a făcut referire nu rezultă ce anume conduită personală a pârâtului a fost de

natură a afecta siguranța publică, în acest decret enunțându-se numai generic

faptul că există motive de siguranță publică și un pericol concret și actual

pentru siguranța publică, fără a indica însă alte elemente de fapt în afara

faptului că pârâtul este cercetat pentru săvârșirea unor infracțiuni,

suficiente pentru a justifica măsura limitării dreptului la liberă circulație.

Mai mult, instanța a avut în vedere

și faptul că pârâtul a făcut obiectul unei proceduri de expulzare în statul din

care a fost returnat și a primit interdicția de a mai pătrunde pe teritoriul

acestuia astfel încât, sub aspect practic, măsura a fost considerată lipsită de

eficiență câtă vreme autoritățile Statului Român nu pot interzice pârâtului să

părăsească România și nu au nici un control asupra țării de destinație a

acestuia, în final tot autoritățile italiene fiind cele care ar urma să aplice

această interdicție, iar acestea sunt în măsură să soluționeze oricum în baza

deciziei Prefectului de Roma.

Curtea de Apel Constanța, secția

civilă, minori și familie, litigii de muncă și asigurări sociale, a respins ca

nefondat apelul reclamantei, reținând, în esență, că Legea nr. 248/2005 este un

act normativ adoptat anterior aderării României la Uniunea Europeană, astfel încât în situația în care, după aderare, există un conflict între

norma juridică internă și normele comunitare, aplicabilitate au normele

comunitare conform art. 148 alin. (2) din Constituția României, potrivit căruia

prevederile tratatelor Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări

comunitare au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu

respectarea prevederilor actului de aderare, iar autoritatea judecătorească

garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării.

Conform dispozițiilor art. 307 alin.

(1) și alin. (2) din Tratatul de instituire a Comunității europene, statele au

obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre

acest tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării, care au generat

drepturi și obligații. Față de această prevedere, legislația comunitară este de

imediată aplicare, iar legea română trebuie interpretată în raport cu norma

comunitară.

Or, dreptul la libertatea de

circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de

art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a

Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004.

Acest act normativ este cuprins în

anexele protocolului de aderare, care cuprinde condițiile admiterii în Uniunea

Europeană și care a devenit parte a tratatelor europene.

Potrivit legislației europene în

materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă, conform

art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE restricționarea libertății de circulație

și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi

dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate

publică. În alin. (2), textul prevede că măsurile luate trebuie să respecte

principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita

persoanei în cauză. Și art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană statuează

că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum sunt garantate de Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

În acest sens, în legătură cu

interpretarea art. 27 din Directiva 2004/38/CE, Curtea de Justiție a

Comunităților Europene a stabilit prin hotărârea din 10 iulie 2008 (cauza

C-33/07 în procedura Ministerului Administrației și Internelor – Direcția

Generală de Pașapoarte București contra Gheorghe Jipa) următoarele: „art. 18 CE

și art. 27 di Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului

din 29 aprilie 2004 privind dreptul la libera circulație și șederea pe

teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor

acestora … nu se opun unei reglementări naționale care permite restrângerea dreptului

unui resortisant al unui stat membru de a se deplasa pe teritoriul altui stat

membru, în special pentru motivul că a fost returnat anterior din acest stat

pentru că se afla în situația de „ședere ilegală”, cu condiția ca, pe de o

parte, conduita acestui resortisant să reprezinte o amenințare reală, prezentă și

suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății și, pe de

altă parte, măsura restrictivă avută în vedere să fie aptă să garanteze

realizarea obiectivului pe care îl urmărește și să nu depășească cadrul a ceea

ce este necesar pentru atingerea acestuia. Îi revine instanței de trimitere

sarcina să verifice dacă acesta este cazul în cauza cu a cărei soluționare este

sesizată”.

Prin urmare, conform jurisprudenței

constante a Curții Europene de Justiției o procedură automată de expulzare

determinată de împrejurarea că o persoană nu a prezentat dovezi care sa ateste

îndeplinirea condițiilor materiale necesare sau pentru că nu a respectat

obligația de a-și notifica prezența pe teritoriul altui stat al Uniunii nu

respectă criteriul proporționalității, fiind o măsură excesivă în raport cu

gravitatea faptelor mai sus arătate.

Dreptul cetățenilor statelor membre

de a pătrunde pe teritoriul altui stat membru nu poate fi limitat decât în

cazul în care prezența sau comportamentul său constituie o amenințare reală și

suficient de serioasă la adresa ordinii publice a statului respectiv, iar

această decizie a statelor membre trebuie sa fie dispusă

numai în urma evaluării fiecărui caz în parte,

iar nu pe considerente generale (C.

36/75, Roland Rutili C. Ministerul

Afacerilor Interne).

În speță se reține că reclamantul nu

a făcut dovada, că în sarcina pârâtului s-ar putea reține un comportament care

să se încadreze într-o conduită personală de natură a prezenta o amenințare

reală și suficient de serioasă care să afecteze interesele fundamentale ale

societății în statul din care a fost returnat - Italia, sau în România.

Pârâtul L.D. a fost returnat din

Italia pe motiv că locuia în această țară fără forme legale. In declarația

depusă la dosar, pârâtul a arătat că a părăsit România pentru a munci în

Italia, unde ulterior a fost reținut pentru că avea interdicție pe teritoriul

italian și apoi a fost expulzat în România fără a exista o judecată la

instanțele italiene.

Simpla existență a unei măsuri de

expulzare dispusă de un alt stat membru

nu

poate fundamenta măsura limitării dreptului la libera circulație, în lipsa unor

probe din care să rezulte că pârâtul prezintă un pericol real și

suficient de serios la adresa ordinii publice a statului din care a fost

expulzat - Italia.

Nici

împrejurarea rezultată din Decretul emis de Prefectul din Roma, în sensul că

pârâtul intimat L.D. ar fi fost denunțat ca fiind autorul unor

fapte de furt agravat, nu justifică

măsura restrângerii dreptului la liberă circulație pentru că art. 27 paragraf 3

din Directiva 2004/38 dispune că, condamnările penale anterioare nu pot ele în

sine să motiveze asemenea măsuri (art. 23). În baza unei jurisprudențe

constante, recursul de către o autoritate națională la noțiunea de ordine

publică, presupune existența, în afară de problemele de ordine socială care

reprezintă infracțiuni ale legii, a unei amenințări reale și suficient de grave

care să afecteze un interes fundamental al societății.

Împotriva susmenționatei hotărâri a

declarat recurs reclamantul criticând-o pentru nelegalitate, sens în care,

invocând dispozițiile art. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea

planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca

urmare a situației create prin adoptarea de către Statul Italian a noilor

reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu și susținând îndeplinirea

cerințelor art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei

circulații a cetățenilor români în străinătate, a solicitat admiterea

recursului.

În raport de circumstanțele cauzei,

astfel cum au fost reliefate prin cererea introductivă de instanță, măsura

restrictivă solicitată se justifică din perspectiva încălcării atât a ordinii

publice a Statului Italian, cât și a ordinii de drept a Statului Român, prin

ignorarea dispozițiilor interne și internaționale ratificate de România privind

obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate și măsurile de constatare

a migrației ilegale.

Având în vedere exigențele

legislației Uniunii Europene, care impun ca România să probeze capacitatea de a

stopa migrația ilegală, precum și împrejurarea că prezența, fără respectarea

condițiilor legale de intrare și ședere a pârâtului pe teritoriul unor state

membre ale Uniunii, ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra

tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc cu forme legale, dar și

pentru omiterea dispozițiilor legale sus menționate, precum și a dispozițiilor

Decretului Prefecturii Provinciei Roma, se impune reformarea hotărârii atacate.

Recursul nu este fondat.

Alături de libera circulație a

produselor, libera circulație a serviciilor și libera circulație a

capitalurilor, libertatea de circulație a persoanelor constituie una dintre

cele patru libertăți fundamentale din cadrul pieții interne a Uniunii Europene.

Esența acestei libertăți constă în

eliminarea discriminărilor referitoare la condițiile de intrare, deplasare,

muncă angajare sau remunerație între cetățenii statului membru și cetățenii

altor state care își desfășoară activitățile pe teritoriul acestuia.

Reglementarea legală comunitară a

liberei circulații a persoanelor o reprezintă dispozițiile art. 18 (8A) din

Tratatul de la Roma, care

statuează dreptul

cetățenilor Uniunii de a circula și de a rezida liber pe

teritoriul

statelor membre, text legal în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva

2004/3 8/CE, care, prin art. 27, stabilește restricționarea dreptului la libera

circulație numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau

sănătate publică, arătând că măsura luată trebuie să respecte principiul

proporționalității și să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză.

Dispozițiile legale sus-menționate

sunt parțial neconcordante cu

legislația

națională în materie, motiv pentru care interpretarea lor trebuie

raportată

la principiul preeminenței dreptului comunitar care, spre deosebire de reglementarea

internă, stabilește doar trei cazuri în care operează restrângerea dreptului la

liberă circulație, norma comunitară fiind astfel mai favorabilă și, deci,

preferabilă.

Dealtfel chiar dispozițiile

constituționale statuează că, ori de câte ori dispoziția legală internă

contravine dispoziției legale comunitare, se va aplica cu prioritate aceasta

din urmă, astfel încât rezultatul să fie compatibilizarea și armonizarea celor

două categorii de norme.

În cauză nu s-a făcut dovada

incidenței vreunuia din cazurile de limitare prevăzute de Directiva 2004/38/CE,

astfel încât dispozițiile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 trebuie

analizate și raportate în acord cu legislația comunitară.

Referitor la obiectivul nr. 2 lit.

d) din H.G. nr. 1347/2007, acesta prevede înaintarea, de către Ministerul

Internelor și Reformei Administrative București, prin D.G.P., sau, după caz,

I.N.E.P., către instanțe, a dosarului „de îndepărtare”, cu precizarea că acest

demers

trebuie făcut în directă corelare cu

dispozițiile art. 38 lit. b) din Legea nr.

248/2005.

Or, având în vedere că art. 38 lit.

b) din Legea nr. 248/2005 trebuie interpretat în corelare cu dispoziția

comunitară care reglementează cazurile de restrângere a dreptului la liberă

circulație, rezultă că și această prevedere trebuie circumscrisă aceleiași

norme, înaintarea dosarului instanței de judecată nereprezentând pentru aceasta

o obligație de a se pronunța în sensul restrângerii dreptului fundamental

analizat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul

declarat de reclamanta Direcția pentru evidența persoanelor și administrarea

bazelor de date din Ministerul Administrației și Internelor împotriva deciziei

nr. 8 CM din 20 ianuarie 2010 a Curții de Apel Constanța, secția civilă, minori

și familie, litigii de muncă și asigurări sociale.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 26

ianuarie 2011.