ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 536/2011

Asupra cauzei de față, constată următoarele: La 29 octombrie 2009 reclamantul Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor din Ministerul Afacerilor Interne a solicitat restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în Italia a pârâtului L.D., fără a preciza perioada. În motivarea cererii s-a arătat că pârâtul L.D. a fost expulzat din Italia la data de 6 octombrie 2009, în baza Decretului Prefectului de Roma, datorită comportamentului de care a dat dovadă pe perioada șederii din Italia, dispunându-se măsura interzicerii de a se mai afla pe teritoriul Italiei. În drept, au fost invocate prevederile Legii nr. 248/2005. Au fost depuse la dosar, în copii simple declarația olografă dată de pârât la momentul returnării și talonul întocmit de către organele poliției de frontieră și decretul de expulzare.

Pârâtul, legal citat, nu s-a prezentat, nu a formulat întâmpinare și nu a propus probe în apărare. Prin sentința civilă nr. 1227 din 24 noiembrie 2009 Tribunalul Constanța a respins cererea reclamantului ca nefondată. Pentru a pronunța această sentință prima instanță a reținut că dreptul cetățenilor statelor membre de a pătrunde pe teritoriul altui stat membru nu poate fi limitat decât în cazul în care prezența sau comportamentul său constituie o amenințare reală și suficient de serioasă la adresa ordinii publice a statului respectiv. De aceea statele membre trebuie să își întemeieze decizia de a limita dreptul la liberă circulație numai în urma evaluării fiecărui caz în parte iar nu pe considerente generale (C 36/75, Roland Rutili contra Ministerului Afacerilor Interne).

Raportând situația de fapt constatată în cauză la prevederile normelor comunitare și interpretarea dată acestora de Curtea de Justiție a Comunităților Europene, tribunalul a constatat că nu s-a făcut dovada și nu se poate reține în sarcina pârâtului nici un comportament care să se încadreze într-o conduită personală de natură a prezenta o amenințare reală și suficient de serioasă care să afecteze interesele fundamentale ale societății în România și de altfel nici în statul din care a fost returnat.

Din decretul de expulzare la care s-a făcut referire nu rezultă ce anume conduită personală a pârâtului a fost de natură a afecta siguranța publică, în acest decret enunțându-se numai generic faptul că există motive de siguranță publică și un pericol concret și actual pentru siguranța publică, fără a indica însă alte elemente de fapt în afara faptului că pârâtul este cercetat pentru săvârșirea unor infracțiuni, suficiente pentru a justifica măsura limitării dreptului la liberă circulație.

Mai mult, instanța a avut în vedere și faptul că pârâtul a făcut obiectul unei proceduri de expulzare în statul din care a fost returnat și a primit interdicția de a mai pătrunde pe teritoriul acestuia astfel încât, sub aspect practic, măsura a fost considerată lipsită de eficiență câtă vreme autoritățile Statului Român nu pot interzice pârâtului să părăsească România și nu au nici un control asupra țării de destinație a acestuia, în final tot autoritățile italiene fiind cele care ar urma să aplice această interdicție, iar acestea sunt în măsură să soluționeze oricum în baza deciziei Prefectului de Roma.

Curtea de Apel Constanța, secția civilă, minori și familie, litigii de muncă și asigurări sociale, a respins ca nefondat apelul reclamantei, reținând, în esență, că Legea nr. 248/2005 este un act normativ adoptat anterior aderării României la Uniunea Europeană, astfel încât în situația în care, după aderare, există un conflict între norma juridică internă și normele comunitare, aplicabilitate au normele comunitare conform art. 148 alin. (2) din Constituția României, potrivit căruia prevederile tratatelor Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării.

Conform dispozițiilor art. 307 alin. (1) și alin. (2) din Tratatul de instituire a Comunității europene, statele au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării, care au generat drepturi și obligații. Față de această prevedere, legislația comunitară este de imediată aplicare, iar legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară. Or, dreptul la libertatea de circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004. Acest act normativ este cuprins în anexele protocolului de aderare, care cuprinde condițiile admiterii în Uniunea Europeană și care a devenit parte a tratatelor europene.

Potrivit legislației europene în materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. În alin. (2), textul prevede că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Și art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum sunt garantate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

În acest sens, în legătură cu interpretarea art. 27 din Directiva 2004/38/CE, Curtea de Justiție a Comunităților Europene a stabilit prin hotărârea din 10 iulie 2008 (cauza C-33/07 în procedura Ministerului Administrației și Internelor – Direcția Generală de Pașapoarte București contra Gheorghe Jipa) următoarele: „art.

18 CE și art. 27 di Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la libera circulație și șederea pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora … nu se opun unei reglementări naționale care permite restrângerea dreptului unui resortisant al unui stat membru de a se deplasa pe teritoriul altui stat membru, în special pentru motivul că a fost returnat anterior din acest stat pentru că se afla în situația de „ședere ilegală”, cu condiția ca, pe de o parte, conduita acestui resortisant să reprezinte o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății și, pe de altă parte, măsura restrictivă avută în vedere să fie aptă să garanteze realizarea obiectivului pe care îl urmărește și să nu depășească cadrul a ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.

Îi revine instanței de trimitere sarcina să verifice dacă acesta este cazul în cauza cu a cărei soluționare este sesizată”. Prin urmare, conform jurisprudenței constante a Curții Europene de Justiției o procedură automată de expulzare determinată de împrejurarea că o persoană nu a prezentat dovezi care sa ateste îndeplinirea condițiilor materiale necesare sau pentru că nu a respectat obligația de a-și notifica prezența pe teritoriul altui stat al Uniunii nu respectă criteriul proporționalității, fiind o măsură excesivă în raport cu gravitatea faptelor mai sus arătate.

Dreptul cetățenilor statelor membre de a pătrunde pe teritoriul altui stat membru nu poate fi limitat decât în cazul în care prezența sau comportamentul său constituie o amenințare reală și suficient de serioasă la adresa ordinii publice a statului respectiv, iar această decizie a statelor membre trebuie sa fie dispusă numai în urma evaluării fiecărui caz în parte, iar nu pe considerente generale (C. 36/75, Roland Rutili C. Ministerul Afacerilor Interne). În speță se reține că reclamantul nu a făcut dovada, că în sarcina pârâtului s-ar putea reține un comportament care să se încadreze într-o conduită personală de natură a prezenta o amenințare reală și suficient de serioasă care să afecteze interesele fundamentale ale societății în statul din care a fost returnat - Italia, sau în România.

Pârâtul L.D. a fost returnat din Italia pe motiv că locuia în această țară fără forme legale. In declarația depusă la dosar, pârâtul a arătat că a părăsit România pentru a munci în Italia, unde ulterior a fost reținut pentru că avea interdicție pe teritoriul italian și apoi a fost expulzat în România fără a exista o judecată la instanțele italiene. Simpla existență a unei măsuri de expulzare dispusă de un alt stat membru nu poate fundamenta măsura limitării dreptului la libera circulație, în lipsa unor probe din care să rezulte că pârâtul prezintă un pericol real și suficient de serios la adresa ordinii publice a statului din care a fost expulzat - Italia. Nici împrejurarea rezultată din Decretul emis de Prefectul din Roma, în sensul că pârâtul intimat L.D.

ar fi fost denunțat ca fiind autorul unor fapte de furt agravat, nu justifică măsura restrângerii dreptului la liberă circulație pentru că art. 27 paragraf 3 din Directiva 2004/38 dispune că, condamnările penale anterioare nu pot ele în sine să motiveze asemenea măsuri (art. 23). În baza unei jurisprudențe constante, recursul de către o autoritate națională la noțiunea de ordine publică, presupune existența, în afară de problemele de ordine socială care reprezintă infracțiuni ale legii, a unei amenințări reale și suficient de grave care să afecteze un interes fundamental al societății. Împotriva susmenționatei hotărâri a declarat recurs reclamantul criticând-o pentru nelegalitate, sens în care, invocând dispozițiile art. 2 lit. d) din H.G.

nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea de către Statul Italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu și susținând îndeplinirea cerințelor art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, a solicitat admiterea recursului. În raport de circumstanțele cauzei, astfel cum au fost reliefate prin cererea introductivă de instanță, măsura restrictivă solicitată se justifică din perspectiva încălcării atât a ordinii publice a Statului Italian, cât și a ordinii de drept a Statului Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale ratificate de România privind obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate și măsurile de constatare a migrației ilegale.

Având în vedere exigențele legislației Uniunii Europene, care impun ca România să probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală, precum și împrejurarea că prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale Uniunii, ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc cu forme legale, dar și pentru omiterea dispozițiilor legale sus menționate, precum și a dispozițiilor Decretului Prefecturii Provinciei Roma, se impune reformarea hotărârii atacate. Recursul nu este fondat. Alături de libera circulație a produselor, libera circulație a serviciilor și libera circulație a capitalurilor, libertatea de circulație a persoanelor constituie una dintre cele patru libertăți fundamentale din cadrul pieții interne a Uniunii Europene.

Esența acestei libertăți constă în eliminarea discriminărilor referitoare la condițiile de intrare, deplasare, muncă angajare sau remunerație între cetățenii statului membru și cetățenii altor state care își desfășoară activitățile pe teritoriul acestuia. Reglementarea legală comunitară a liberei circulații a persoanelor o reprezintă dispozițiile art. 18 (8A) din Tratatul de la Roma, care statuează dreptul cetățenilor Uniunii de a circula și de a rezida liber pe teritoriul statelor membre, text legal în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/3 8/CE, care, prin art. 27, stabilește restricționarea dreptului la libera circulație numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică, arătând că măsura luată trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză.

Dispozițiile legale sus-menționate sunt parțial neconcordante cu legislația națională în materie, motiv pentru care interpretarea lor trebuie raportată la principiul preeminenței dreptului comunitar care, spre deosebire de reglementarea internă, stabilește doar trei cazuri în care operează restrângerea dreptului la liberă circulație, norma comunitară fiind astfel mai favorabilă și, deci, preferabilă. Dealtfel chiar dispozițiile constituționale statuează că, ori de câte ori dispoziția legală internă contravine dispoziției legale comunitare, se va aplica cu prioritate aceasta din urmă, astfel încât rezultatul să fie compatibilizarea și armonizarea celor două categorii de norme. În cauză nu s-a făcut dovada incidenței vreunuia din cazurile de limitare prevăzute de Directiva 2004/38/CE, astfel încât dispozițiile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 trebuie analizate și raportate în acord cu legislația comunitară.

Referitor la obiectivul nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007, acesta prevede înaintarea, de către Ministerul Internelor și Reformei Administrative București, prin D.G.P., sau, după caz, I.N.E.P., către instanțe, a dosarului „de îndepărtare”, cu precizarea că acest demers trebuie făcut în directă corelare cu dispozițiile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005. Or, având în vedere că art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 trebuie interpretat în corelare cu dispoziția comunitară care reglementează cazurile de restrângere a dreptului la liberă circulație, rezultă că și această prevedere trebuie circumscrisă aceleiași norme, înaintarea dosarului instanței de judecată nereprezentând pentru aceasta o obligație de a se pronunța în sensul restrângerii dreptului fundamental analizat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Direcția pentru evidența persoanelor și administrarea bazelor de date din Ministerul Administrației și Internelor împotriva deciziei nr. 8 CM din 20 ianuarie 2010 a Curții de Apel Constanța, secția civilă, minori și familie, litigii de muncă și asigurări sociale. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 26 ianuarie 2011.