ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 173/2010

Asupra recursului de față: Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 250 din 14 iulie 2009, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanții B.I., F.V., P.S., V.D.S., ș.a., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și, pe cale de consecință, a dispus suspendarea, până la pronunțarea instanței de fond, a Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care pârâtul a dispus, cu începere de la data de 01 iunie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

Instanța de judecată a respins excepțiile necompetenței teritoriale și lipsei de obiect a acțiunii, invocate de pârât, reținând că obiectul acțiunii îl constituie suspendarea executării unui act administrativ iar nu contestarea modalității de stabilire a drepturilor salariale, pe de o parte, și că efectele procesului sunt limitate la părțile acestuia, pe de altă parte. Cu privire la cererea de suspendare, instanța de judecată a reținut, în esență, că aceasta întrunește condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timișoara și Parchetul de pe lângă Tribunalul Timiș, invocând prevederile art. 304 pct. 4, 8 și 9 și art. 304 1 C. proc.

civ. În motivarea recursului, se arată, în esență, că hotărârea atacată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât instanța de judecată a apreciat greșit că dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 referitoare la existența cazului justificat și a pagubei iminente ar fi îndeplinite în cauză. Recurenții au reiterat, de asemenea, excepția lipsei de obiect și excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel Timișoara, cu privire la cererea de suspendare a Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație, susținând că, potrivit art. 5 C. proc. civ., competența de judecată aparține Curții de Apel București, ca instanță de la domiciliul pârâtului.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondate, după cum se va arăta în continuare. În ceea ce privește critica referitoare la soluția primei instanțe privind excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel Timișoara, de a judeca cererea de suspendare a Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație, se va reține că este neîntemeiată, așa cum corect s-a reținut și prin sentința recurată. Astfel, obiectul acțiunii îl constituie suspendarea executării unui act administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Referindu-se la competența teritorială a instanței de contencios administrativ, art. 10 alin. (3) din legea susmenționată prevede că „Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale”. Rezultă, așadar, că Legea nr. 554/2004 prevede, sub aspect teritorial, o competență alternativă, lăsând la latitudinea reclamantului posibilitatea de a opta între instanța de la domiciliul său și cea de la domiciliul pârâtului. Cum Legea nr. 554/2004 este o lege specială, dispozițiile acesteia derogă de la cele ale dreptului comun în materie, respectiv art. 5 C. proc.

civ., invocat de recurenți, prima instanță reținând în mod corect că este competentă, inclusiv teritorial, să judece acțiunea reclamanților. Nici critica referitoare la lipsa de obiect a acțiunii, care, în realitate, este o excepție a lipsei de interes a reclamanților în promovarea acțiunii, nu este întemeiată, interesul fiind justificat de suspendarea efectelor actului contestat, constând în diminuarea semnificativă, intempestivă și retroactivă a drepturilor salariale ale intimaților-reclamanți, fără a avea relevanță împrejurarea că executarea ordinului atacat ar fi fost, deja, dispusă prin alte hotărâri judecătorești, întrucât aceste hotărâri își limitează efectele la părțile procesului în care au fost pronunțate.

Cu privire la cererea de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală. Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 01 iunie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus, se arată că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. În ceea ce privește această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu. Așadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Rezultă din textul legal susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, prin actul administrativ analizat, emis la data de 2 iulie 2009, s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că a fot încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie precizat, de asemenea, că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

De asemenea, un alt aspect care vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. În ceea ce privește noțiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Această condiție legală este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. Față de cele arătate, apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul declarat, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Timișoara și Parchetul de pe lângă Tribunalul Timiș împotriva sentinței nr. 250 din 14 iulie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 ianuarie 2010.