ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1485/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1485/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față:

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin sentința nr. 150/CA/2009-P.I.

din 21 august 2009, Curtea de Apel Oradea, secția comercială, de

contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de

reclamanții S.C.M., G.I., G.M., M.V.V., P.A., G.V., M.O.G., V.D., Z.M., ș.a.,

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești. Pe cale de

consecință, a dispus suspendarea executării actului

administrativ nr. 76602 din 3 iulie 2009 emis de conducătorul

autorității pârâte, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10

iulie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a

drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

Prin aceeași

sentință, instanța de judecată a respins excepțiile

inadmisibilității și lipsei de interes a acțiunii.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut, cu privire la

excepțiile invocate de pârât, că actul contestat reprezintă un

act administrativ, în condițiile în care a fost emis în regim de putere

publică și a dat, el însuși, naștere raportului juridic de

drept administrativ dedus judecății, pe de o parte, și că

efectele procesului sunt limitate la părțile acestuia, pe de

altă parte.

Cu privire la cererea de suspendare,

instanța de judecată a reținut, în esență, că

aceasta întrunește condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr.

554/2004.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs pârâtul,

invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea recursului, se arată,

în esență, că hotărârea atacată este nelegală, fiind

dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât instanța de judecată

a apreciat greșit că adresa contestată ar constitui un act

administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, pe de o parte, și că ar

fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din acest act

normativ, referitoare la existența cazului justificat și a pagubei

iminente, pe de altă parte. De asemenea, recurentul arată că,

față de împrejurarea că, la data de 12 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului

plătit din fonduri publice, care îi privește și pe

magistrați, cererea de suspendarea formulată de reclamanți a

devenit lipsită de interes.

Examinând sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu

criticile formulate de recurent, precum și cu dispozițiile legale

incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ.,

Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va

arăta în continuare.

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se

va reține că este neîntemeiată, așa cum corect s-a

reținut și prin sentința recurată.

Astfel, obiectul acțiunii îl

constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14

din Legea nr. 554/2004, a

adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul

autorității recurente.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009

să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc

și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate

publică a arătat că această modalitate de calcul a

drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1)

lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau

normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în

vederea organizării executării legii sau a executării în concret

a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile

legale susmenționate, în speța de față nu poate fi primită

critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act

administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa în

discuție adoptă o măsură prin care se modifică un

element esențial al raporturilor de serviciu existente între

judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului

salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

Mai mult, măsura

contestată în cauza de față a fost luată în regim de putere

publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de

lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite,

după cum susține în mod eronat recurentul.

Nu este întemeiată nici

susținerea potrivit căreia, urmare intrării în vigoare, la data

de 12 noiembrie 2009, a Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a

personalului plătit din fonduri publice, care îi privește și pe

magistrați, cererea de suspendarea formulată în cauză ar fi

devenit lipsită de interes.

Aceasta, întrucât, analizarea de

către instanța de judecată a cererii de suspendare a

executării unui act administrativ trebuie făcută în raport cu

legislația în vigoare la data emiterii respectivului act; or, la data

emiterii actului administrativ contestat și chiar a judecării cererii

de suspendare a executării acestuia, actul normativ invocat de recurent nu

era în vigoare.

Cu privire la cererea de suspendare,

se va reține, de asemenea, că soluția atacată este

temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a

arătat, obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie

suspendarea executării unui act administrativ emis de ministrul

justiției și libertăților cetățenești, prin

care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea

plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor

salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus,

autoritățile pârâte au arătat că această modalitate de

calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata

sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

În ceea ce privește

această măsură legală, trebuie precizat faptul că

suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului

legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau

judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să

nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Suspendarea actelor juridice este

măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum

actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură

de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă

că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici,

rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul

administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o

situație de excepție, la care judecătorul de contencios

administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care reglementează

măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele

ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și

pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile

art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a

autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună

suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din textul legal susmenționat

că, pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este

necesar să se constate, în primul rând, existența unui caz bine

justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie

să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este de subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei:

cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează

faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației

sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text

cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor

și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza

prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere

discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a

cărei organizare a executării și executare în concret au obligația

să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege

există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față,

Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine

justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a

reținut și prima instanță, prin actul administrativ

analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod

retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe

luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că

recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat

de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea

dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se impune a preciza

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor

de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un

principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și

actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea,

că interdicția retroactivității actelor administrative nu

este numai un principiu interpretativ, ci condiționează

însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care

este o normă cu putere de lege.

De asemenea, un alt aspect care

vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie

încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și

procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile

prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor

și procurorilor se stabilește prin lege specială.

În raport cu aceste prevederi legale,

plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de

dispozițiile legale în vigoare.

În ceea ce privește noțiunea

de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004,

modificată, o definește ca fiind prejudiciul material viitor și

previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

Această condiție

legală este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba

de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor

și previzibil cu evidență, în contextul derulării

raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Față de cele arătate,

apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că,

în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru

suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc.

civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești

împotriva sentinței nr. 150/CA/2009-P.I. din 21 august 2009 a Curții de Apel Oradea, secția comercială, de contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 16 martie 2010.