ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4797/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4797/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

instanțe

Prin Sentința civilă nr. 1394 din 1 aprilie

2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și

fiscal, a admis excepția lipsei de obiect a capătului de cerere privind anularea

Ordinelor nr. 569/2007 și nr. 575/2007 și a respins, în consecință, acest capăt

de cerere, a respins excepția lipsei calității procesuale active, și totodată a

respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantele Asociația

Distribuitorilor de Medicamente din România, Asociația Distribuitorilor și

Importatorilor de Medicamente din România, Asociația Rețelelor de Farmacii din

România, SC R.I. S.R.L., SC R.P. S.A., S.C. S.I.E.P.C.O.F.A.R. S.A., S.C.2 M

P., SC A& A M. S.R.L., SC M.E. S.R.L., SC P. S.R.L., SC S. S.R.L., în

contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății Publice și Ministrul Sănătății

Publice.

Instanța de fond a

fost învestită cu acțiunea de chemare în judecată înregistrată la data de 18

iunie 2007, prin care asociațiile reclamante sus-arătate au solicitat, în

contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății Publice și Ministrul Sănătății

Publice, anularea Ordinului nr. 569 din 30 martie 2007, și a Ordinului nr. 575

din 1 aprilie 2007 apreciate ca nelegale, pentru mai multe argumente, ca și

obligarea pârâților în solidar la plata unor sume de bani cu titlu de

despăgubiri, expres menționate, după cum urmează:

-811.654,62 RON

pentru SC A& A M. S.R.L.;

-1.857.894,55 RON

pentru SC M.E. S.R.L.;

-15.499.164,69 RON

pentru SC P. S.R.L;

-6.526.300 RON pentru

SC R.P. S.A.;

-1.355.591 RON pentru

SC R.I. S.R.L.;

-458.801,21 RON

pentru SC "R.T." S.R.L;

-18.118,84 RON pentru

SC "2 P." S.R.L.;

-476.790,07 RON

pentru SC S. S.R.L.

În esență, motivele

de nelegalitate invocate față de ordinele a căror anulare s-a solicitat au

vizat încălcarea de către emitenți a procedurii transparenței decizionale în

raport de prevederile art. 3 lit. a) și art. 6 din Legea nr. 52/2003, și

aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 575/2007, care deși publicat în M.Of. la

data de 3 aprilie 2007, a fost aplicabil cu începere de la 1 aprilie 2007,

conținând modificări de substanță ale Ordinului nr. 569/2007.

Reclamantele au

menționat că daunele invocate au fost generate de aplicarea imediată a celor

două ordine adoptate nelegal și ca expresie a abuzului de putere al

emitenților, cu referire directă la dispozițiile privitoare la obligativitatea

prețului de decontare în farmaciile cu circuit deschis pentru lista de

medicamente cuprinsă în Anexa 2 la Ordinul nr. 575/2007, chiar dacă unele dintre

aceste medicamente nu sunt decontate sau pot fi eliberate și pentru alte

afecțiuni care nu se încadrează în subprogramele de sănătate din cadrul

Programului național cu scop curativ.

Examinând actele și

lucrările dosarului, raportat la probele administrate, la apărările formulate

și la notele de ședință depuse de părți, instanța de fond s-a pronunțat cu

prioritate asupra excepțiilor invocate, conform art. 137 C. proc. civ.

Astfel, capătul de

cerere vizând anularea Ordinelor nr. 569/2007 și nr. 575/2007 a fost respins ca

rămas fără obiect, determinat de împrejurarea că cele două acte administrative

nu mai erau în vigoare la data soluționării cauzei, încetându-și

aplicabilitatea urmare adoptării Ordinului nr. 1803/2008, privind stabilirea

prețurilor produselor medicamentoase de uz uman de care beneficiază asigurații,

cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, precum și

bolnavii incluși în programele naționale de sănătate.

Totodată instanța de

fond a respins ca nefondată excepția lipsei calității procesuale active a

reclamantelor, invocată de pârâtul Ministerul Sănătății Publice, apreciind ca

temeiurile de nelegalitate ale ordinelor fiind conturate de reclamante atât în

raport de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională, cât și în baza

legii generale a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, din

prevederile art. 13 al Legii nr. 52/2003, respectiv art. 1 din Legea nr.

554/2004 se demonstrează că au legitimare procesuală activă persoanele care se

consideră vătămate prin nerespectarea drepturilor privind consultarea potrivit

Legii nr. 2/2003, respectiv prin invocata nelegalitate a ordinelor.

Examinând fondul

litigiului, respectiv analizând pe cale incidentală legalitatea ordinelor sus

arătate, ca temei al pretențiilor reclamantelor privind plata de despăgubiri

solicitate, pentru efectele produse de acestea, prima instanța a reținut că

prin Ordinul nr. 569/2007, pentru aprobarea Listei prețurilor de decontare ale

medicamentelor eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul

bolnavilor incluși în unele subprograme de sănătate din cadrul Programului

național cu scop curativ, nominalizate prin H.G. nr. 292/2007, adoptat de

Ministrul Sănătății Publice, a fost aprobată, în art. 1 alin. (1), "Lista

prețurilor de decontare ale medicamentelor eliberate prin farmaciile cu circuit

deschis pentru tratamentul bolnavilor incluși în unele subprograme de sănătate

din cadrul Programului național cu scop curativ, cuprinsă în anexa*) care face

parte integrantă din prezentul ordin", în alin. (2) statuându-se că

"Prețurile din lista anexată constituie prețuri de CaNaMed începând cu

data de 1 aprilie 2007 și se utilizează potrivit reglementărilor legale în

vigoare".

Potrivit art. 2,

"Prețul de decontare este prețul de vânzare cu amănuntul maximal cu TVA,

care se calculează pe unitate terapeutică pentru fiecare DCI, cod ATC, formă

farmaceutică și concentrație, și este format din următoarele elemente:

a) prețul CIP din

CANAMED utilizat la data emiterii prezentului ordin, diminuat cu un procent de

5%;

b) pentru

medicamentele românești adaosul de distribuție este de 7,5%, iar pentru

medicamentele din import este de 12%;

c) adaosul pentru

farmacie de 1,5%;

d) TVA 9%".

S-a arătat că

abilitarea ministrului sănătății de a stabili astfel de prețuri este dată prin

Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătății, în forma în vigoare

la momentul emiterii ordinelor, lege care, în art. 851, stabilește

competența/abilitarea ministrului de a stabili, aviza și aproba "prețurile

maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizație de punere pe piața din

România, cu excepția medicamentelor care se eliberează fără prescripție

medicală".

De asemenea, potrivit

art. 233 alin. (6) din aceeași lege, "Medicamentele eliberate prin

farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul bolnavilor incluși în unele

subprograme de sănătate din cadrul Programului național cu scop curativ,

nominalizate prin hotărâre a Guvernului, se suportă la nivelul prețului de

decontare".

Prima instanță a

reținut astfel că în considerarea acestei competențe legale ministrul sănătății

a procedat, prin ordinele contestate, la stabilirea prețurilor maximale de

decontare doar a medicamentelor destinate tratamentului bolnavilor incluși în

unele subprograme de sănătate din cadrul programului național cu scop curativ,

nominalizate prin H.G. nr. 292/2007, eliberate prin farmacii cu circuit

deschis, precum și pentru cele achiziționate de spitale potrivit art. 6 din

ordin.

Prin acest din urmă

text s-a stabilit că și "Medicamentele utilizate în unitățile sanitare cu

paturi pentru tratamentul specific al bolnavilor cuprinși în subprogramele

"Tratamentul bolnavilor cu diabet zaharat", "Tratamentul

bolnavilor cu afecțiuni oncologice" și medicamentele specifice necesare

tratamentului bolnavilor transplantați în perioada spitalizării se

achiziționează de către acestea la un preț care nu poate depăși prețul de

decontare aprobat prin prezentul ordin".

Cu referire la primul

motiv de nelegalitate, respectiv nerespectarea art. 3 lit. a) din Legea nr.

52/2003 privind transparența decizională, potrivit cărora ministrul era obligat

să respecte regulile procedurale minimale pentru asigurarea transparenței

decizionale, Curtea de Apel a arătat ca textul de care se prevalează

reclamantele este art. 6 alin. (3) al Legii nr. 52/2003, potrivit căruia

"Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanță

asupra mediului de afaceri se transmite de către inițiator asociațiilor de

afaceri și altor asociații legal constituite, pe domenii specifice de

activitate, în termenul prevăzut la alin. (2)".

Pârâta a invocat, în

apărare, incidența textului art. 6 alin. (9), potrivit căruia "În cazul

reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale,

impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri

aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în

procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare".

Curtea de apel a

constatat că în cauză măsura urgenței este dată de însăși natura reglementării,

adoptarea acesteia de urgență fiind impusă de intrarea în vigoare, în 28 martie

2007, a H.G. nr. 292/2007 pentru aprobarea programelor naționale de sănătate în

anul 2007, în aplicarea căreia se impunea, de urgență, având în vedere intrarea

în vigoare a acesteia la data de 1 aprilie 2007, adoptarea ordinului contestat.

Prin hotărârea de guvern menționată, pentru a se asigura accesul la tratament

al bolnavilor din unele subprograme de sănătate s-a stabilit ca medicamentele

adresate lor să se elibereze prin farmaciile cu circuit deschis. Pentru a

asigura eficiența acestei norme și, cel mai important, accesul efectiv al

acestor bolnavi la tratament, s-a impus reglementarea de urgență prin ordinul

contestat a modului de calcul al acestor medicamente și prețul lor de

decontare.

Instanța de fond a

mai reținut că, admițând chiar ipoteza conform căreia nu s-ar fi justificat

urgența, acțiunea reclamantelor se vădește a fi nefondată, în condițiile în

care, pretinsa vătămare a acestora nu se verifică atunci când se procedează la

analiza invocatului prejudiciu.

Potrivit disp. art.

13 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, "Orice persoană care se consideră

vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere în

condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările și

completările ulterioare".

Prin urmare, s-a

stabilit ca vătămarea la care face referire acest text nu se referă la

vătămarea produsă pur și simplu prin adoptarea actului în discuție, ci prin nerespectarea

drepturilor reclamantelor, prevăzute de legea privind transparența decizională,

aceasta fiind măsura derogatorie a unei acțiuni în instanță, precum cea de

față, fundamentată pe dispozițiile Legii nr. 52/2003, de la regulile generale

în materia contenciosului administrativ cuprinse în Legea nr. 554/2004.

Instanța de fond a

apreciat, prin urmare, ca vătămarea se verifică în raport de nerespectarea

dreptului reclamantelor de a-și expune punctul de vedere cu privire la actul

normativ ce se preconizează a fi adoptat.

Or, pentru a face

dovada unei astfel de vătămări, se impunea ca reclamantele să fi dovedit, doar

în acest caz probându-se vătămarea prin nerespectarea dreptului lor de a

participa la procesul decizional, de maniera reglementată de lege, că, prin

justețea și caracterul rezonabil al "propunerilor, sugestiilor, opiniilor

cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ", ar fi fost

în măsură a antrena o altă soluție de reglementare.

Cu privire la Ordinul

nr. 575/2007 privind modificarea și completarea Ordinului ministrului sănătății

publice nr. 569/2007, pentru aprobarea Listei prețurilor de decontare ale

medicamentelor eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul

bolnavilor incluși în unele subprograme de sănătate din cadrul Programului

național cu scop curativ, nominalizate prin H.G. nr. 292/2007, față de care

reclamantele au invocat, drept motiv de nelegalitate suplimentar, aplicarea

retroactivă a acestuia, prima instanța a reținut, în esență, prin compararea

textelor cuprinse în ambele ordine, redate ca atare și în considerentele

sentinței, că raportarea la data de 1 aprilie 2007 este preluată din ordinul

anterior, alin. (2) nesuferind nici o modificare în fapt, prin urmare nu are,

prin ea însăși, un caracter nelegal din perspectiva retroactivității invocate.

În privința alin.

(1), Curtea de apel a subliniat că, pe lângă o restructurare a ordinului

anterior, mai exact a anexelor sale (lista anexă din primul ordin fiind

"împărțită" în două), acesta cuprinde câteva suplimentări ale

denumirilor comune internaționale corespunzătoare medicamentelor eliberate prin

farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul bolnavilor incluși în unele

subprograme de sănătate din cadrul Programului național cu scop curativ - anexa

1, cu corelativa suplimentare a prețurilor de decontare, în anexa 2.

Această suplimentare,

coroborată cu alin. (2), care nu suferă modificări decât de formulare, nu

susține critica de retroactivitate a reclamantelor, punându-se doar problema

unei interpretări sau, mai exact, a unei aplicări în concordanță cu rigorile

constituționale privind neretroactivitatea, a respectării principiilor de

aplicare a legii în timp și a art. 60 din Legea nr. 24/2000, privind de normele

de tehnică legislativă, privind efectele dispozițiilor de modificare și de

completare, text potrivit căruia "Dispozițiile de modificare și de

completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de

bază, identificându-se cu acesta. Intervențiile ulterioare de modificare sau de

completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază".

Astfel, pentru

denumirile comune internaționale menționate în anexa la Ordinul nr. 569/2007 în

forma sa inițială, prețurile de decontare aferente se aplică începând cu data

de 1 aprilie 2007, iar pentru cele suplimentate prin Ordinul nr. 575/2007 de la

momentul intrării în vigoare a acestuia din urmă, recte 3 aprilie 2007.

Prin urmare, s-a

reținut ca pentru denumirile comune internaționale menționate în varianta

inițială a ordinului prețurile de decontare prevăzute în aceeași listă anexă se

aplicau de la data prevăzută în ordinul inițial, respectiv 1 aprilie 2007, data

intrării în vigoare a acestuia, iar pentru cele suplimentare, introduse prin

Ordinul nr. 575/2007, de la data intrării în vigoare a acestuia, data

publicării în M. Of., anume 3 aprilie 2007.

În ceea ce privește

invocata problemă a retroactivității ordinelor, care s-ar manifesta și prin

aplicarea prețului de decontare la produsele aflate în stoc, deși acestea

fuseseră achiziționate la prețuri mai mari, în vigoare la data achiziției,

astfel cum erau reglementate de același Minister al Sănătății Publice, s-a

arătat că aceasta nu are nici un temei.

Prima instanța a

apreciat ca fiind relevant, din perspectiva aplicării în timp a ordinului, cu

respectarea principiului neretroactivității, momentul decontării efective, iar

nu un eventual moment anterior la care reclamantele și-au făcut stocurile de

medicamente, indicând ca o atare concluzie se impune în condițiile în care

invocatele stocuri nu s-au făcut în virtutea vreunei relații contractuale legal

legate, în condițiile în care prețurile anterioare, la care fac referire

reclamantele nu erau fixate prin derularea procedurilor de licitație, potrivit

reglementărilor legale, astfel încât invocata "așteptare legitimă" a

acestora față de adaosul comercial reglementat de normele în vigoare la data

adoptării ordinelor să aibă vreun fundament legal, lipsind caracterul legitim

al așteptării reclamantelor.

Cu referire la

susținerea reclamantelor că impunerea prețului de decontare și pentru

medicamentele aflate în stoc le pune în situația de a le vinde la un preț

inferior celui de achiziție, judecătorul fondului a indicat ca nu împărtășește

astfel de susțineri, cât timp prețul de decontare este mai mare decât prețul de

achiziție inițial al produselor (prețul CIP), după cum rezultă dintr-un simplu

calcul făcut după formula stabilită prin ordinele contestate, ceea ce se reduce

fiind doar adaosul de distribuție și doar pentru medicamentele vizate de aceste

ordine.

Asupra motivului de

nelegalitate, de asemenea comun ambelor ordine, susținut de reclamante,

constând în ambiguitatea definițiilor cu care ar opera cele două ordine, Curtea

de apel a observat că ambiguitățile invocate, chiar în măsura în care ar fi

probate, chiar în măsura în care ar antrena, după cum susțin reclamantelor,

dificultăți în aplicare, nu constituie motive de nelegalitate a actelor

respective, ci de interpretare/aplicare a acestora.

Instanța de fond nu a

reținut nici ultimul motiv de pretinsă nelegalitate a ordinelor, ce s-ar

desprinde din reglementarea art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 292/2007, în vigoare

de la 01 aprilie 2007, "Programele naționale de sănătate se finanțează de

la bugetul de stat, din veniturile proprii ale Ministerului Sănătății Publice,

din bugetul Fondului Național Unic de asigurări sociale de sănătate și prin

transferuri către bugetul Fondului Național Unic de asigurări sociale de

sănătate, prevăzute în bugetul Ministerului Sănătății Publice", reținând

ca argumentele înfățișate pe aceste aspect nu sunt decât simple afirmații a

reclamantelor, cu privire la operarea pe piață în condiții pretins abuziv

impuse de Ministerul Sănătății Publice, cât timp acest ordin nu constituie

decât expresia abilitării legale cuprinsă în art. 851 din Legea nr. 85/2006,

potrivit căruia "Ministerul Sănătății Publice stabilește și avizează

prețurile medicamentelor din import și din țară, cu excepția medicamentelor

care se eliberează fără prescripție medicală (OTC)".

Concluzionând, în baza

considerentelor expuse, prima instanță a reținut așadar netemeinicia motivelor

de nelegalitate a ordinelor contestate, și a respins ca nefondată acțiunea

reclamantelor, respingând și pretențiile acestora privind plata despăgubirilor

solicitate.

formulate în cauză

Împotriva hotărârii

pronunțate de prima instanță, în termen legal au formulat recurs comun

reclamantele SC "R.P." S.A, SC "R.I." S.A, SC "A&A

M." S.R.L., SC "M.E." S.R.L., SC "2 P." S.R.L., SC

"P." S.R.L., SC "S." S.R.L. și SC "R.T." S.R.L.

Printr-un prim motiv

de recurs dezvoltat în temeiul prevederilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurentele au susținut că instanța de fond s-a pronunțat cu încălcarea și

greșita aplicare a legii întrucât a apreciat incorect că nu a fost încălcat

dreptul reclamantelor de a participa la procesul decizional conform procedurii

legale, admițând și acceptând eronat încălcarea legii de către intimatul

Ministerul Sănătății, pe motiv că adoptarea ordinelor în discuție trebuie

făcută de urgență, fără respectarea procedurilor transparenței decizionale,

pentru considerentele arătate.

Recurentele au

susținut că se impunea ca prima instanță să rețină adoptarea abuzivă a celor

două ordine, cu nerespectarea interesului lor legitim care impunea ca pentru prețurile

medicamentelor eliberate pe bază de prescripție medicală (prețuri

reglementate), să fie consultate în cadrul procedurii transparenței decizionale

instituită de Legea nr. 52/2003.

S-a mai arătat că

instanța de fond în mod eronat a afirmat că reclamantele nu pot proba vătămarea

produsă în acest fel, argumentele prezentate fiind nefondate câtă vreme,

aspectele vădit păgubitoare au constat în vânzarea medicamentelor aflate în

stoc, cu un preț mai mare, la un preț mai mic și în aplicarea prețurilor de decontare

și pentru medicamentele vândute la liber, mai cu seamă că și Ministrul

Sănătății, a recunoscut la data de 6 aprilie 2007 deficiențele de aplicare ale

respectivelor ordine.

Printr-un al doilea

motiv de recurs distinct dezvoltat, recurentele au arătat că instanța a

constatat că principiul neretroactivității legii nu a fost violat în privința

aplicării Ordinului nr. 575/2007, printr-o interpretare denaturată a

legislației.

În contextul

analizării considerentelor instanței de fond, reclamantele au arătat că în mod

eronat argumentația instanței s-a construit pe dispozițiile Legii nr. 24/2000,

pornind de la admiterea expresă a faptului că în Anexa 1 a Ordinului nr.

575/2007 sunt cuprinse suplimentări în raport de anexa Ordinului nr. 569/2007,

ale denumirii comune internaționale corespunzătoare medicamentelor eliberate

prin farmaciile cu circuit deschis, câtă vreme Ordinul nr. 575/2005 prevede

fără echivoc aplicarea cu începere de la 1 aprilie 2007, deși a fost publicat

la 3 aprilie 2007, nefiind admisă interpretarea și aplicarea scindată a

conținutului acestui act administrativ întrucât este contrară principiilor

unității și legalității.

Mai mult, se susține

că retroactivitatea ordinelor se manifestă, contrar susținerilor instanței

vizând "modificările numai de formulare", și prin aplicarea prețului

de decontare la produsele aflate în stoc, deși la data achiziției, fuseseră

achiziționate la prețuri mai mari, conform acelorași reglementări ale

Ministerului Sănătății.

O altă critică a

hotărârii primei instanțe vizează nemotivarea hotărâri atacate conform art. 304

pct. 7 C. proc. civ., recurentele au arătat că nu a fost examinată cauza prin

prisma materialului probator, respectiv a expertizei tehnice, la care nu s-a

făcut referire.

În contextul în care

s-a arătat că însuși intimatul Ministerul Sănătății a recunoscut că ordinele în

discuție generează pierderi însemnate, recurentele au precizat că sunt neclare

și nefondate aserțiunile instanței de fond referitoare la prețul de achiziție

și respectiv cel de decontare raportat la care a concluzionat că nu este

fondată susținerea referitoare la prejudiciul produs reclamantelor, ale căror

drepturi au fost vătămate tocmai datorită ambiguităților conținute în ordinele

a căror nelegalitate nu a fost reținută.

S-a mai arătat că

expertiza întocmită în cauză este deplin concludentă pentru prejudiciile

produse reclamantelor, se fundamentează pe documente contabile și nu pe calcule

ipotetice sau speculative.

În fine, recurentele

au menționat că instanța nu s-a pronunțat asupra încălcării de către Ministerul

Sănătății a obligației legale de ajustare trimestrială a prețurilor, în funcție

de cursul de schimb valutar, sens în care au fost invocate ordine emise

ulterior celor atacate în cauză, și anume nr. 884/2007 și 734 din 30 octombrie

2008, cu precizarea că abia prin Ordinul nr. 74 din 30 ianuarie 2009 (publicat

în M. Of. nr. 62/2 .02.2009), a fost abrogat Ordinul nr. 1803/2008 și s-a

stabilit în mod unitar metodologia de calcul a produselor medicamentoase de uz

uman de care beneficiază asigurații, inclusiv bolnavii incluși în subprogramele

de sănătate.

dezvoltări ulterioare ale motivelor de recurs inițiale

La data de 11 mai

2010, recurentele-reclamante au depus la dosar documentul intitulat

"Precizări și dezvoltări în drept asupra motivelor de recurs inițial

formulate", circumscrise dispozițiilor art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ.

În contextul

prezentării premiselor litigiului, incluzând motivele ce au fundamentat

solicitarea de constatare a nelegalității Ordinelor nr. 569, publicat în M.Of.

din 30.03.2007 și nr. 575, publicat în M. Of. din 3.04.2007, recurentele au

reluat argumentele inițiale din perspectiva consecințelor produse de aceste

ordine, respectiv reducerea procentului de adaos comercial cu 50% față de perioada

anterioară și a diminuării prețului CIP cu 5% pentru medicamentele aflate pe

stocul distribuitorilor la data intrării în vigoare a ordinelor, deși acesta

era deja negociat prin contacte pe perioadă determinată.

Ca principal aspect

de nelegalitate, s-a susținut nerespectarea Directivei Consiliului Europei nr.

89/105/EEC, privind Transparența măsurilor ce reglementează prețurile

medicamentelor de uz uman și includerea acestora în domeniul de aplicare a

sistemelor naționale de sănătate, cu referire la dispozițiile art. 2 și 4 din

acest act, redate și analizate, și în contextul unor hotărâri preliminarii

pronunțate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), expres arătate.

S-a mai arătat că

instanța de fond era datoare să soluționeze cauza în lumina dispozițiilor

dreptului comunitar și s-a indicat că pe parcursul judecării cauzei, realizând

deficiențele de legalitate, Ministerul Sănătății a elaborat un nou act,

respectiv Ordinul nr. 1803/2008 care a abordat stabilirea prețurilor

medicamentelor de uz uman, cu respectarea Directivei CE nr. 89/105/EEC, ceea ce

implicit demonstrează și probabilitatea producerii de daune pentru societățile

recurente.

Au fost dezvoltate

argumentele inițiale vizând participarea la elaborarea actelor administrative

prin analizarea procedurii instituite de Legea nr. 52/2003 și prin respectarea

transparenței, aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 575/2007, ambiguitatea

definițiilor cu care operează cele două ordine dar și în contextul încălcării

principiilor proporționalității și certitudinii legale consacrate de convenții

sau tratate internaționale la care România este parte.

În fine s-a susținut

că în mod greșit instanța de fond a reținut lipsa de obiect a primului capăt de

cerere având ca obiect nelegalitatea ordinelor atacate, justificat de

împrejurarea că analiza legalității acestora rămâne actuală ca urmare a

aplicării lor, neavând relevanță că la un moment dat nu au mai rămas în vigoare

și totodată s-a solicitat deschiderea unei proceduri pentru pronunțarea unei

hotărâri preliminare de către Curtea Europeană de Justiție în vederea

interpretării art. 4 din Directiva CE 89/105/EEC, în contextul conflictului

evident dintre normele interne și cele comunitare.

soluționare a recursului dezvoltat și preciza. Cererea de sesizare în vederea

pronunțării unei hotărâri preliminare

Asupra cererii

privind oportunitatea sesizării Curții de Justiție a Uniunii Europene în

vederea pronunțării unei hotărâri preliminare, reiterată și completată în ceea

ce privește motivarea, la data de 5 octombrie 2010, instanța de recurs a rămas

în pronunțare la data de 8 februarie 2011 iar prin Încheierea interlocutorie

din 1 martie 2011 s-a pronunțat motivat în sensul respingerii sesizării Curții

de Justiție a Uniunii Europene, pentru argumentele pe larg expuse în acea

încheiere.

În esență, Înalta

Curte, în temeiul art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene

(TFUE), fost art. 234 din Tratatul Comunităților Europene, reținând și

interpretările date chiar de CJUE în aplicarea acestei norme, cu referire

expresă la atenuările recunoscute principiului caracterului obligatoriu al

trimiterii, în raport cu jurisdicția de ultimă instanță, consacrat în alin. (3)

al normei susmenționate, a apreciat că solicitările recurentelor vizând

aplicarea unor principii cu caracter general (e.g. principiul transparenței și

obiectivul sănătății publice) chiar în contextul enunțării Directivei

89/105/CEE din 21 decembrie 1988, nu prezintă concludența și pertinența

necesare în sensul că litigiul poate fi soluționat și numai în temeiul

dreptului național.

Aceasta nu exclude

desigur, în abordarea cauzei și a soluționării recursului de față, referiri la

normele comunitare invocate, mai precis la felul în care se cuvine aplicat

dreptul Uniunii Europene.

nelegalitate

La data de 21 iunie

2011, recurentele-reclamante au sesizat instanța de recurs și cu excepția de

nelegalitate a Ordinelor nr. 569 din 30 martie 2007 și nr. 575 din 1 aprilie

2007, invocată în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arătând că

dispozițiile cuprinse în aceste acte administrative sunt nelegale raportat atât

la normele naționale, respectiv art. 52 și art. 135 alin. (2) lit. a) din

Constituția României și art. 9 alin. (1) din Legea Concurenței nr. 21/1996, în

ceea ce privește deciziile organelor administrației publice centrale sau locale

care limitează libertatea comerțului sau autonomia agenților economici, cât și

la Directiva CE nr. 89/105/EEC, ce reglementează exact chestiunea în cauză.

Prin Încheierea din 5

iulie 2011 Înalta Curte a respins și excepția de nelegalitate invocată în

temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, reținând că aceasta vizează tocmai

actele administrative a căror anulare o reprezintă însuși obiectul acțiunii cu

care a fost învestită instanța de fond. Or, așa cum constant a hotărât Înalta

Curte de Casație și Justiție în jurisprudența sa în această materie,

dispozițiile legale incidente din cuprinsul Legii nr. 554/2004, republicată, nu

permit exercitarea concomitentă atât a controlului direct cât și a controlului

indirect asupra acelorași acte, contestate în cadrul aceluiași proces.

Ministerul Sănătății

Intimatul Ministerul

Sănătății a formulat întâmpinare față de motivele de recurs ale

reclamantelor-recurente, în forma lor inițială (vezi pct. 2 de mai sus),

solicitând respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței

instanței de fond, ca temeinică și legal, dată fiind argumentația primei

instanțe.

soluția instanței de recurs

Recursul, astfel cum

a fost precizat și dezvoltat este nefondat.

Înalta Curte, în

completarea argumentelor deja cuprinse în încheierile interlocutorii sus

arătate și în măsura în care acestea au legătură cu fondul cauzei, examinând

sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la

prevederile legale incidente, incluzând normele de drept ale Uniunii Europene

și sub toate aspectele, conform art. 304

1

C. proc. civ. apreciază că

nu sunt întemeiate motivele de recurs formulate, în considerarea celor în

continuare arătate.

7.1. Critici

subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Prin critici

distincte subsumate motivului de nelegalitate reglementat de art. art. 304 pct.

9 C. proc. civ., recurentele-reclamante au susținut că hotărârea instanței de

fond este nelegală și a fost dată cu greșita aplicare a legii.

Ample critici și

argumente înfățișate de recurentele-reclamante vizează încălcarea transparenței

decizionale și adoptarea pretins abuzivă a celor două ordine atacate în cauză,

nr. 569/2007 și respectiv 575/2007, fără a fi fost supuse dezbaterii și cu

ignorarea interesului legitim al reclamantelor-recurente.

7.1.1.Prealabil

examinării propriu-zise criticilor astfel formulate, cu dezvoltările

ulterioare, Înalta Curte reține, contrar opiniei recurentelor, că în mod legal

prima instanță a reținut lipsa de obiect privind capătul de cerere privind

anularea Ordinelor nr. 569/2007 și 575/2007, având în vedere că la data

pronunțării hotărârii acestea nu mai erau în vigoare, încetându-și

aplicabilitatea.

Cele două ordine

contestate au fost date în aplicarea H.G. nr. 292/2007 privind aprobarea

programelor naționale de sănătate în anul 2007. De altfel și H.G. nr. 292/22007

astfel cum o demonstrează și titulatura sa a avut o aplicare limitată în timp,

respectiv numai pentru anul 2007.

Începând cu 1 aprilie

2009 a fost adoptată H.G. nr. 357/2008, publicată în M. Of. nr. 249/31.03.2008,

pentru aprobarea programelor naționale de sănătate în anul 2008, în aplicarea

căreia au fost emise alte ordine, respectiv nr. 1296 din 10 iulie 2008 și nr.

1803 din 30 octombrie 2008, care au reglementat prețurile și metodologia de

decontare pentru anul 2008.

Netemeinică este

susținerea recurentelor vizând modalitatea de soluționare a acestui capăt de

cerere câtă vreme, în mod corect, prima instanță a examinat și s-a pronunțat

asupra legalității actelor administrative contestate, pe cale incidentală,

tocmai în considerarea determinării și analizării efectelor produse de

respectivele acte pe durata valabilității acestora, dată fiind și cererea

accesorie de acordare de despăgubiri.

Nu este așadar

fondată critica vizând neanalizarea propriu-zisă a legalității actelor atacate

câtă vreme considerentele sentinței atacate, în mod preponderent, răspund

tocmai criticilor de nelegalitate formulate prin acțiunea introductivă.

7.1.2. Cu referire la

pretinsa încălcare a normelor de drept intern dar și de dreptul Uniunii

Europene vizând transparența decizională, Înalta Curte apreciază că nu sunt

întemeiate criticile recurentelor, reținând că raționamentul judecătorului

fondului pe acest aspect este judicios și în spiritul actelor normative la care

s-a făcut referire.

Înalta Curte, în

acord cu prima instanță, consideră că nu se poate reține în sarcina autorității

emitente a actelor contestate un exces de putere, în sensul definit de Legea

contenciosului administrativ ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al

autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege

sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor (art. 2 lit. n) din

Legea nr. 554/2004, republicată).

În primul rând,

principiul legalității actelor administrative presupune așadar ca actele

administrative ale organelor administrației publice să fie adoptate sau emise

numai pe baza și pentru executarea legii.

Or, din această

perspectivă, cum bine s-a arătat în cuprinsul sentinței atacate abilitarea

ministrului sănătății de a stabili prețurile maximale ale medicamentelor de uz

uman cu autorizație de punere pe piață în România era consacrată legal prin Legea

nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătății, în vigoare la momentul

emiterii ordinelor (art. 851), relevante fiind și prevederile art. 233 alin.

(6) din același act normativ referitoare la nivelul la care se suportă

medicamentele eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru tratamentul

bolnavilor incluși în unele subprograme de sănătate.

În condițiile în care

principiul legalității actelor administrative înseamnă totodată și că organele

administrației publice sunt obligate să acționeze atunci când interesul public

general o impune, se reține că în cauza de față prevalența acordată de emitent

prevederii cuprinse în art. 6 alin. (9) din Legea nr. 52/2003 este pe deplin

justificată.

Domeniul de

reglementare al Ordinului nr. 569/2007, modificat prin Ordinul nr. 575/2007,

reclama, prin natura sa, respectiv aprobarea listei prețurilor de decontare ale

medicamentelor eliberate prin farmaciile cu circuit deschis pentru bolnavii

incluși în unele subprograme de sănătate, din cadrul programului național cu

scop curativ, pentru anul, 2007, adoptarea unei soluții imediate, ceea ce a

făcut așadar ca procedura transparenței decizionale să nu poată fi respectată,

în sensul prevăzut în același act normativ.

În completarea

argumentelor deja înfățișate de prima instanță, astfel cum au fost acestea

prezentate în expunerea rezumativă a considerentelor de mai sus (pct. 1 din

prezenta), Înalta Curte reține că dată fiind așadar justificarea legală dar și

de interes public general, cu referire la categoria strict determinată de

situația obiectivă și verificabilă a bolnavilor cuprinși în anumite subprograme

de sănătate, în sensul adoptării acelor, fără dezbatere publică, nu se mai

poate vorbi de natura abuzivă și discreționară a actelor în discuție, ce se

pretinde că au afectat interese "generale".

Criticile

recurentelor pe acest aspect nu sunt întemeiate și în considerarea faptului că

afirmațiile vizând recunoașterile intimatului Ministerul Sănătății cu privire

la nelegalitatea actelor emise, cu ocazia întâlnirii din 6 aprilie 2007 nu se

susțin.

Actele dosarului

atestă că scopul principal al întâlnirii a fost acela de a identifica

modalități legale și tehnice de stabilire a prețului medicamentelor în funcție

de tipul de prescripție, având în vedere formula de calcul propusă în cele două

ordine și împrejurarea că medicamentele sunt destinate pacienților cuprinși în

trei programe diferite, respectiv diabet, transplant și oncologie.

Existența

circumstanțelor excepționale la care face referire art. 6 alin. (9) din Legea

nr. 52/2003, care de altfel au și fost recunoscute de toate părțile implicate,

generată în principal de intrarea în vigoare a H.G. nr. 292/2007 pe 28 martie

2007 nu este cu nimic contrazisă de împrejurarea că pe parcursul judecării

cauzei, intimatul Ministerul Sănătății a elaborat Ordinul nr. 1803/2008, astfel

cum susțin recurentele.

Acest din urmă ordin

a fost elaborat, astfel cum s-a arătat, în contextul adoptării unui nou program

național de sănătate, aferent anului 2008.

În fine, sunt

apreciate ca nefondate și celelalte critici de nelegalitate dezvoltate pe acest

aspect, în considerarea incidenței Directivei CE nr. 89/105/EEC, ale cărei

prevederi se susține că nu au fost avute în vedere, în condițiile în care

Înalta Curte apreciază că norma internă, de excepție, ce a fundamentat și

legitimat adoptarea actelor în discuție nu este anihilată de norma comunitară

invocată de recurente.

Normele din Directivă

la care s-au făcut trimiteri exprese de către recurente reglementează

condițiile, procedura detaliată și termenele de durată ce se impun a fi

respectate, inter alia în cazul în care o creștere a prețului unui medicament

este permisă (art. 3) și respectiv în cazul în care autoritățile competente

impun o blocare a prețului tuturor sau numai anumitor categorii de medicamente

(art. 4).

Procedurile ample

stipulate ca și durata termenelor la care se face referire în parcurgerea

etapelor menționate, exclud evident necesitatea și posibilitatea adoptării cu

titlu de excepție sau pe durată determinată, temporară a unor soluții imediate

atunci când interesul public se cere a fi proteguit, chiar în contextul

afirmării și de către directiva arătată a obiectivului primordial al măsurilor

dispuse ca fiind promovarea sănătății publice.

Norma internă avută

în vedere și de judecătorul fondului (art. 6 alin. (9) din Legea nr. 52/2003)

este aplicabilă în condițiile în care vizează tocmai adoptarea de soluții

imediate în situații de excepție, în vederea evitării unei grave atingeri aduse

interesului public, în mod evident demonstrat în cauză de necesitatea

reglementării și aprobării listei prețurilor de decontare ale medicamentelor

pentru tratamentul ambulatoriu al bolnavilor cu diabet zaharat, al bolnavilor

oncologici și pentru tratamentul stării post-transplant, eliberate prin farmaciile

cu circuit deschis, conform programelor de sănătate la nivel național,

nominalizate prin H.G. nr. 292/2007.

7.1.3. Înalta Curte

apreciază că nefondate sunt și criticile recurentelor vizând nelegalitatea

celor două ordine cu referire specială la Ordinul nr. 575/2007, derivând din

aplicarea retroactivă a acestuia.

Reluând în parte

susținerile și argumentele înfățișate și în fața primei instanțe, recurentele

au susținut, în mod neîntemeiat în opinia instanței de recurs, că judecătorul

fondului a realizat o interpretare denaturată a legislației atunci când a

apreciat că principiul neretroactivității nu a fost violat.

Nu numai denumirea,

respectiv titlul Ordinului 575/2007, dar și conținutul său evidențiază că acest

al doilea ordin vizează "modificarea" și "completarea"

Ordinului anterior, cu nr. 569/2007, dispozițiile de modificare și completare

încorporându-se în actul de bază.

Așa fiind, din

perspectiva prevederilor art. 59 - 62 din Legea nr. 24/2000, restructurarea

ordinului anterior ca și suplimentările expres arătate nu atrag

retroactivitatea prevederilor, judecătorul fondului indicând fără echivoc,

printr-o interpretare și aplicare rațională a prevederilor art. 62 din Legea

nr. 24/2000, potrivit cu care completările și modificările ulterioare aduse

unui act, se vor raporta tot la actul de bază, cum anume și de la ce date, în

raport de publicarea în M. Of. se aplică prevederile legale cuprinse în cele 2

ordine atacate. Potrivit raționamentului judecătorului fondului, însușit și de

instanța de recurs, astfel cum este el înfățișat în considerentele rezumate și

în cuprinsul prezentei decizii, nici una dintre dispozițiile cuprinse în cele

două acte atacate, într-o aplicare corectă, nu atrage viciul neretroactivității

legii.

7.2.3. Nefondate sunt

și toate celelalte critici vizând alte aspecte de nelegalitate, subsumate

motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., de asemenea

reiterate în recurs cum ar fi ambiguitățile termenilor folosiți și încălcarea

certitudinii legale, în condițiile în care, instanța de control judiciar

împărtășește analiza și concluzia judecătorului fondului în sensul că astfel de

aspecte țin practic de modalitatea efectivă de aplicare și nu reprezintă

"în sine" motive de nelegalitate ale actelor administrative. Mai

mult, exemplificările cuprinse în considerentele hotărârii demonstrează

valabilitatea unei atare concluzii.

7.2. Critici

subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

Recurentele au arătat

prin critici distincte că pornind de la premise total eronate, judecătorul

fondului nu a motivat practic hotărârea și soluția adoptată.

Față de ipotezele

consacrate de art. 304 pct. 7, cu privire la același motiv de recurs, și anume,

(i) hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină, sau (ii) cuprinde

motive contradictorii sau străine de natura cauzei, și raportat la

considerentele sentinței atacate Înalta Curte reține că nici una dintre acestea

nu este incidentă și ca atare nu poate fi primită.

Expunerea rezumativă

a considerentelor hotărârii demonstrează că judecătorul fondului a examinat

minuțios fiecare dintre criticile de nelegalitate invocate, răspunzând

argumentat în sprijinul soluției adoptate.

Nu se poate susține

nici că în cuprinsul sentinței se regăsesc considerente sau argumente

contradictorii sau care nu au legătură cu cauza.

Cât privește

argumentele de ordin subsidiar, deseori folosite în analiza punctuală a unuia

dintre motivele de nelegalitate invocate de recurente, cum ar fi cel referitor

la împrejurarea că operatorii economici vizați nu ar fi avut argumente care să

modifice procesul decizional, Înalta Curte reține că acestea nu sunt de natură

a contrazice sau nega valabilitatea argumentelor principale, cu claritate

invocate.

În fine, nici

împrejurarea că instanța de fond nu s-a mai referit în mod expres la raportul

de expertiză efectuat în cauză nu este de natură a atrage aplicabilitatea

motivului de modificare prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

Cererea de acordare

despăgubiri nu are o natură de sine-stătătoare, potrivit art. 18 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004, republicată, astfel că determinarea chiar pe cale

incidentală a legalității ordinelor contestate, în mod evident nu mai putea

antrena obligarea emitenților la plata despăgubirilor solicitate.

Izvorul potențialelor

pagube pretinse îl reprezintă natura legală sau nelegală a actelor emise și nu

expertiza efectuată în cauză.

Mai mult, în

contextul analizării legalității actelor emise, instanța de fond a făcut

referiri exprese la pretinsele pagube și vătămări suferite de reclamante

argumentându-și soluția.

Așadar față de cele

mai sus arătate, în temeiul art. 312 C. proc. civ. se va respinge ca nefondat

recursul comun declarat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursurile

declarate de SC "2 P." S.R.L. București, SC "R.P." S.A

București, SC "R.I." S.A Buzău, S.C. "A&A M." S.R.L.

București, SC "M.E." S.R.L. Ilfov Mogoșoaia, SC "S." S.R.L.

Ilfov Mogoșoaia, SC "R.T." S.R.L București, SC "P." S.R.L.

Sibiu, împotriva Sentinței civile nr. 1394 din 1 aprilie 2009 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 18 octombrie 2011.