Yanakiev împotriva Bulgariei

Prin ordinul din 13 octombrie 1983, reclamantul a fost stabilit ca chiriaș, împreună cu familia sa, într-un apartament pe care statul l-a atribuit în 1980 pentru „utilizare și administrare” întreprinderii de stat prin care a fost angajat. El s-a mutat în apartament în 1986. 10. Într-o hotărâre din 20 septembrie 1991, Consiliul de Miniștri a transformat întreprinderea care a angajat reclamantul într-o societate de răspundere limitată de stat. La 28 ianuarie 1992, Curtea Regională Varna a ordonat intrarea companiei nou formate în registrul societăților. Într-o hotărâre din 5 august 1992, ministrul industriei, în calitate de reprezentant al exclusivului acționar – stat – a transformat societatea într-o societate unică deținută de stat.

Transformarea a fost înregistrată în registrul societăților deținute la Curtea Regională Varna la 15 septembrie 1992. 11. La sfârșitul anului 1992, după intrarea în vigoare, la 3 august 1992, a anumitor amendamente ale Actului de reglementare a problemelor de locuință ale deținătorilor de economii de stat lungi din 1991 („ El a considerat că punctul 4 din dispozițiile suplimentare ale Legii îi dădea dreptul să cumpere apartamentul la un preț preferențial. Se pare că mulți dintre colegii săi au achiziționat apartamentele pe care le închiriau de la angajator în temeiul acestei dispoziții. La 28 decembrie 1992, consiliul de administrație al angajatorului solicitant a semnat vânzarea. 12. La 4 ianuarie 1993, reclamantul a solicitat primarului Varna să aprobe vânzarea, să închidă declarațiile și documentele care urmăresc să stabilească că îndeplinește toate condițiile prevăzute la art. 2 din Lege (a se vedea punctul 27 mai jos).

În plus, el a depus o scrisoare de la consiliul de administrație al angajatorului său, în care a informat primarul că a fost susținut de vânzare și i-a cerut să-l valideze. Scrisoarea menționează în mod expres că vânzarea va fi efectuată în temeiul alineatului (4) din dispozițiile suplimentare ale Legii privind locuințele din 1991 și a indicat contul bancar al societății la care municipalitatea va transfera veniturile de vânzare după ce reclamantul a efectuat plata. 13. Primarul nu a răspuns și la o dată neespecificată în 1993 reclamantul a depus la Curtea Regională Varna o cerere de revizuire judiciară a refuzului său tacit. 14. Într-o hotărâre din 30 noiembrie 1994 și a intrat în registrul instanței la 5 decembrie 1994, Curtea Regională Varna a anulat refuzul și a ordonat primarului să elibereze, în termen de o lună, un ordin de validare a vânzării.

„În conformitate cu art. 111 din [Regulamentul privind proprietatea de stat din 1975 [“[[«(«)], vânzarea unităților de locuință deținute de stat [«ведомствени“] este efectuată de consiliile municipale în condițiile prevăzute la punctul 111 alineatul (4) din [Regulamentele], adică, în conformitate cu propunerea respectivă entitate de stat, care indică cumpărătorul. În acest caz, în temeiul articolului 120 din [Regulamentul], consiliul municipal efectuează vânzarea pe baza unui ordin eliberat de acesta. Textul articolului 120 din [Regulamentul] este categoric pe punctul că, cu condiția ca toate condițiile de executare a tranzacției să fie îndeplinite, consiliul municipal nu are nici o discreție dacă să o facă sau nu, dar trebuie să elibereze ordinul respectiv.

O astfel de procedură constituie fără îndoială o decizie administrativă individuală și este, ca și refuzul tacit de a-l emite, sub rezerva unei revizuiri în temeiul [Legii de procedură administrativă din 1979 [„ Ordinea ... din 13 octombrie 1983. Ca astfel, el are dreptul de a-l cumpăra în conformitate cu procedura prevăzută în [Regulamentul]. Este, de asemenea, îndoială că acest apartament este proprietatea [angajatorul reclamantului]. Într-o decizie din [28 decembrie 1992] Consiliul de administrație al [angajatorului] a permis reclamantului să achiziționeze unitatea de locuințe proprie de stat în care locuia. În executarea acestei decizii [angajatorul reclamantului] a adresat o cerere președintelui Comitetului Executiv al Consiliului Municipal Varna [adică primarul – a se vedea punctul 35 de mai jos], în care a indicat și cumpărătorul.

Astfel, toate cerințele din secțiunea 111 din [Regulamentul] au fost respectate. Având în vedere această situație, Consiliul Municipal ar fi trebuit să își fi îndeplinit datoria în temeiul articolului 120 din [Regulamentul], finalizând în mod corespunzător consimțământul deja realizat între părți și emiterea ordinului respectiv. Consiliul Municipal nu este în realitate o parte la acordul de vânzare. Părțile sunt proprietarul statului [al apartamentului] și locatarului. Consiliul Municipal acționează ca autoritate administrativă care aprobă doar contractul deja încheiat. Refutul tacit de a face acest lucru a fost ilegal.” 15. Primarul a refuzat să respecte și la 3 februarie 1995 a prezentat Curtea Supremă o cerere de reexaminare (a se vedea punctele 4345 de mai jos), susținând că o astfel de hotărâre – sau refuzul de emitere – nu a fost o decizie administrativă individuală și, prin urmare, nu a fost supusă unei reexaminări judiciare în temeiul APA.

16. Reclamantul a depus o contrapunere, argumentând, printre altele, că disputa nu se referă la o vânzare obișnuită a unei unități de locuințe deținute de stat, ci la o vânzare a unei unități de locuințe sub rezerva dispozițiilor speciale de la alineatul (4) din dispozițiile suplimentare ale Legii privind locuințe din 1991. Prin urmare, rolul primarului nu a fost cel al unei părți contractante, așa cum ar fi fost în cazul general, ci cel al unei autorități administrative de supraveghere. Odată ce s-au îndeplinit condițiile pentru efectuarea vânzării, primarul nu a avut nici o discreție decât să o aprobe. El sau ea ar putea refuza să facă acest lucru numai dacă reclamantul nu îndeplinește condițiile prevăzute de Act.

17. Curtea Supremă a desfășurat o audiere la 7 octombrie 1996. Avocatul reclamantului a susținut că petiția de reexaminare a primarului a fost depusă din timp. Procurorul participant a susținut, de asemenea, că petiția este neobișnuită și a declarat că primarul ar trebui autorizat să prezinte dovezi pentru a dovedi atunci când hotărârea Curții Regionale Varna a fost înregistrată. La 9 octombrie 1996, Curtea Supremă a trimis Curtea Regională Varna o scrisoare, cercetând data în care hotărârea acestuia a fost înregistrată în jurnal. Curtea Regională Varna a răspuns că hotărârea a fost înscrisă la 5 decembrie 1994. 19. În decembrie 1996, Curtea Supremă a fost împărțită într-o Curte Supremă de Casare și într-o Curte Supremă de Administrație.

Curtea Supremă nou constituită a preluat cazurile, cum ar fi cele ale reclamantului, în care se petrecuseră cereri de reexaminare în cadrul procedurilor administrative în fața fostei Curte Supreme. 20. Un comitet de trei membri al Curții Supreme de Administrație a pronunțat hotărârea la 14 ianuarie 1997. Acesta a susținut că petiția de reexaminare a fost depusă în termenul legal de două luni și a fost astfel admisibilă și a continuat: „... Cererea de reexaminare este bine fundamentată. În hotărârea examinată, Curtea Regională Varna a anulat refuzul tacit al primarului ... Varna să intre într-un contract de vânzare a unei unități de locuințe de stat... la chiriașul său...

Hotărârile primarului de a încheia contracte de vânzare a unităților de locuințe de stat în temeiul Regulamentelor privind proprietățile de stat [ 1975] sau refuzul de a face acest lucru, inclusiv în cazul în care unitățile de locuințe au fost acordate, pentru conducere, ministerelor, alte entități de stat, întreprinderile comerciale de stat și instituțiile, nu sunt decizii administrative în sensul articolului 2 din [APA]. Aceste decizii precedă executarea tranzacției bilaterale pentru transferarea titlului la proprietatea respectivă de la stat la cumpărătorul individual și indică aprobarea primarului ... la viitoarea execuție a unei astfel de afaceri. [Madamele] nu acționează, totuși, ca o autoritate administrativă; el este plasat pe un nivel egal cu persoana privată care contractează cu el.

Din acest motiv, actele sale în astfel de cazuri nu rezultă din cauza [APA] și nu sunt supuse unei reexaminări în temeiul acestuia… În plus, având în vedere termenele articolului 117 din Regulamentul privind proprietatea de stat [ 1975], nu s-a putut accepta că municipalitățile sunt obligate să vândă unități de locuințe de stat deținute către chiriașii stabiliți în acest caz. Această dispoziție prevede doar modul în care aceste unități de locuință sunt vândute și persoanele care au dreptul de a le achiziționa în cazul unei decizii în acest sens de către organismul competent. Nu există obligație juridică pentru primar să aprobe vânzarea unui apartament de stat deținut de stat. Această lipsă de datorie juridică exclude revizuirea administrativă sau judiciară în temeiul [APA]…

În examinarea cererii [pentru revizuire judiciară] Curtea regională [Varna] și-a depășit competența. Prin urmare, hotărârea sa trebuie anulată, cererea trebuie lăsată fără examinare și procedurile trebuie întrerupte… ” 21. La 24 februarie 1997, reclamantul a depus o cerere de reexaminare, expunend toate argumentele sale, inclusiv cele referitoare la fondul cauzei. Mai târziu a depus observații suplimentare. O audiere a avut loc la 19 iunie 1997, la care avocatul reclamantului a susținut cazul și a făcut trimitere la prerogativele sale scrise anterioare. 22. La 10 iulie 1997, un comitet de cinci membri al Curții Supreme de Administrație a constatat petiția reclamantului în timp util, dar a respins-o în următoarele termeni: „Hotărârea comitetului de trei membri este bine fundamentată.

Procedura în fața Curții Regionale Varna a avut legătură cu refuzul primarului Varna de a încheia un contract de vânzare a unei unități de locuințe de stat. Deținerea că hotărârile de a încheia un contract de vânzare a unităților de locuințe deținute de stat în modul prevăzut în Regulamentul privind proprietățile de stat [ 1975] sau refuzul de a face acest lucru, inclusiv în cazul în care [aceștia unități de locuințe] au fost atribuite entităților de stat, așa cum în cazul în care este în cauză, nu sunt decizii administrative individuale în sensul articolului 2 din APA este corectă. [Aceste decizii] precedă executarea unei tranzacții bilaterale care transferă titlul proprietății de la stat la [individual], și denotă avizul primar ... la viitoarea execuție a acestei tranzacții.

[Madame] nu acționează ca o autoritate administrativă; el este plasat pe un picior egal față de persoana privată. Prin urmare, actele sale în astfel de cazuri nu sunt incluse în [APA]. Actele care se referă la relațiile de drept civil, în cazul în care autoritatea administrativă și [persoanul în cauză] sunt pe un nivel egal, nu sunt decizii administrative individuale în sensul APA. din Regulamentul de stat privind proprietățile [ 1975] nu s-a putut accepta faptul că municipalitățile sunt obligate să vândă unități de locuințe de stat deținute către ocupanții lor. Această dispoziție prevede doar modalitatea de vânzare a acestor unități, care ar putea fi achiziționate în cazul unei decizii în acest sens de către organismul competent.

Cu toate acestea, nu există obligație legală pentru primar ... nu este inadmisibil nici panoul de trei membri, nici cel de cinci membri au menționat Legea privind locuința din 1991, în motivele lor. 24. Prezenta lege se referă în principal la persoanele care au depus bani în conturile bancare speciale de locuințe înainte de 1991 ( reclamantul nu intră în această categorie). 25. În mod separat, punctul 4 din dispozițiile suplimentare ale Actului, care se ocupă de nevoile de locuințe ale angajaților entităților de stat („ведомства”), cu condiția ca entitățile de stat care dețin clădiri rezidențiale să vândă unități de locuințe existente angajaților acestora ... cu condiția ca persoanele dispuse să le cumpere să îndeplinească cerințele articolului 2 alineatul (1).” 26. Începând cu 3 august 1992, acest text a fost modificat ca: „1.

Entități de stat ... prin decizii adoptate de administrațiile lor după 4 martie 1991 și cel târziu șase moli după intrarea în vigoare a prezentei modificări a Actului, se vând unitățile de locuință existente la angajații lor în conformitate cu următoarele termeni: (1) angajații care au solicitat achiziționarea unităților de locuință deținute de stat până la 4 martie 1991 sau care au fost chiriași în aceasta înainte de data respectivă și care îndeplinesc cerințele articolului 2 alineatele (1), (3) și (4) din lege pot achiziționa unitățile la prețuri stabilite în conformitate cu [regulile prealabile anterior și mai favorabile]. (2) Angajații care au fost stabiliți ca chiriași după 4 martie 1991, dar înainte de intrarea în vigoare a prezentei modificări ale Actului, și, la data eliberării ordinului de decontare, îndeplinesc cerințele de la art. 2 alin. (1), (3) și (4) din Act, pot cumpăra unitățile de locuință la prețuri stabilite [regulile actuale de preț].

Diferența dintre prețul la care unitățile de locuință sunt achiziționate în temeiul alineatului (1) și valoarea lor reală este suportată de [entitatea statului relevant].” 27. Punctele 1, 3 și 4 din secțiunea 2 alineatul (1) din legea, astfel cum sunt în vigoare la momentul respectiv, stabilesc anumite condiții pentru ca persoanele în cauză să se încadreze în avizul său: (i) că nu dețin case sau case de țară potrivite pentru utilizare permanentă a căror valoare, la adăugarea la valoarea rămasă a activelor lor, a fost de peste 150.000 de levi bulgari vechi (BGL), (ii) că nu au transmis titluri către părți terțe după 1 ianuarie 1981, cu excepția cazurilor de partiție de proprietate, și că (iii) cantitatea totală a bunurilor lor mobili și imobile, altele decât casele lor și casele de țară, evaluată în conformitate cu Regulamentele de punere în aplicare a legii, a fost sub 150.000 din legile BGL.

28. Secțiunea 2 din Regulamentele („равилник Punctul 2 alineatul (1) din dispozițiile suplimentare ale regulamentelor definește „unitățile existente de locuințe” (expresia utilizată la alineatul (4) din dispozițiile suplimentare ale Actului – a se vedea punctele 25 și 26 de mai sus) ca unități care au fost finalizate cel târziu la 4 martie 1991 (în cazurile menționate la alineatul (1) punctul 1 alineatul (1) sau la alineatul (4) sau la 3 august 1992 (în cazurile menționate la alineatul (2) litera (4). 30. Alineatul (2) din dispozițiile suplimentare ale Regulamentelor prevede că punctul 4 din dispozițiile suplimentare ale Actului nu se aplică unităților de locuințe care au fost atribuite de municipalități entităților de stat pentru utilizare și gestionare.

31. În temeiul alineatului (2) alineatul (3) din dispozițiile suplimentare ale Regulamentelor, deciziile de vânzare a unităților de locuințe de stat sunt valabile în cazul în care acestea sunt adoptate de organismele lor de gestionare colectivă sau de ministrul guvernamental respectiv sau de un oficial autorizat de el. 32. Punctul 18 alineatul (1) din dispozițiile tranzitorii și de încheiere ale Regulamentelor (adăugate în martie 1995) prevede că, în cazul în care unitățile de locuințe în temeiul alineatului 4 din dispozițiile suplimentare ale Actului au fost enumerate ca active pe termen lung ale societăților comerciale deținute de stat, diferența dintre prețul la care au fost vândute și valoarea lor contabilă trebuie să fie menționată ca o reducere a capitalului acestor societăți.

33. Regulamentele privind proprietățile de stat din 1975 (aprobate în septembrie 1996) au fost adoptate de Consiliul de Miniștri în conformitate cu art. 21 din Legea privind proprietățile din 1951 („δакон δа соственоста“) care i-a permis să facă reglementări privind „gestionarea, utilizarea și dispunerea” a proprietăților de stat – și a reglementat, printre altele, procedura de vânzare a unităților de locuințe deținute de stat (art. 109(1)). 34. Secțiunea 111 alineatul (2) prevedea că atunci când unitățile de locuințe, acordate „utilizarea și gestionarea” către, printre altele, entitățile de stat sau întreprinderile și instituțiile comerciale de stat, au fost puse la vânzare, acestea au trebuit să fie transferate municipalității pe teritoriul căruia au fost situate pentru realizarea tranzacției.

35. Secțiunea 120 alineatul (1) prevede că vânzarea a fost efectuată pe baza unui ordin al președintelui comitetului executiv al consiliului municipal (după adoptarea Constituției din 1991 care era primarul). 36. Secțiunea 117 a abordat condițiile pentru și modalitatea de vânzare a unităților de locuințe de stat la chiriași. 37. Înainte de 1989, în cadrul regimului comunist, întreprinderile de stat nu au beneficiat de un drept independent de proprietate asupra bunurilor lor; aceste active erau proprietatea statului și le-au fost puse la dispoziție doar pentru „utilizarea și gestionarea”.

38. În conformitate cu Legea privind comerțul din 1991 („δрשовски δакон”) și cu alte legislații de reformă adoptate în 1991 și 1992, întreprinderile de stat au trebuit să fie transformate, prin decizia ministrului relevant și prin înregistrarea la instanța competentă, în societăți unice de răspundere limitată sau în companii unice deținute de acțiuni ale căror unic membru sau acționar este statul.

39. Întrebarea dacă întreprinderile transformate au devenit proprietare deplină a activelor lor sau au continuat să fie numai beneficiare de un drept de „utilizare și gestionare” ei în numele statului nu era clară și a fost discutat în teoria juridică după 1991. În cele din urmă, a fost stabilită cu adoptarea, în mai 1996, a Actelor privind proprietatea de stat și proprietatea municipală din 1996 ( „„ Secțiunea 2 alineatul (4) din ambele Acte prevedea că activele societăților comerciale de stat sau deținute de municipi nu sunt proprietatea statului sau, respectiv, a municipalităților, chiar dacă erau singurul acționar sau membru al societăților respective. În decembrie 1999, Curtea Administrativă Supremă a confirmat că această dispoziție se aplică apartamentelor deja puse la dispoziție pentru „utilizarea și gestionarea” întreprinderilor de stat care au fost ulterior transformate în companii comerciale (scf.

nr. 7376 от 30 декември 1999 δ. Curții revizuiesc legalitatea actelor și deciziilor autorităților administrative.Persoanele fizice și juristice au dreptul de a solicita revizuirea judiciară a oricărui act sau decizie administrativă care le afectează, cu excepția dispozițiilor explicite ale statutului.” 41. APA reglementează procedura de eliberare a deciziilor administrative și de revizuire judiciară a acestor decizii. Secțiunea 2 alineatul (1) din APA definește „deciziile administrative individuale” ca „decizii emise [de către autoritățile publice], care creează drepturi sau obligații pentru sau afectează drepturile sau interesele legitime ale persoanelor fizice sau juridice, precum și refuzul de a emite astfel de decizii”.

În art. 33 și 34 din APA, toate „deciziile administrative”, cu excepția celor legate de securitatea națională sau enumerate în mod specific prin statut, fac obiectul unei revizuiri judiciare. 42. În această hotărâre interpretativă nr. 21 din 26 octombrie 1995 în cazul constituțional nr. 18/1995 (реот. Nr. 21 от 26 октомври 1995 ש. 99 от 10 ноември 1995.) Curtea Constituțională a dat o interpretare obligatorie a articolului 120 § 2 din Constituție. Acesta a susținut, printre altele, că această dispoziție include toate deciziile administrative, indiferent de caracterul lor sau calificarea teoretică. Excluderea unei anumite decizii administrative de la revizuire judiciară nu poate fi făcută decât prin statut.

„Toate deciziile administrative” înseamnă „fără excepție”, numai deciziile interne care nu au afectat în niciun fel persoane fizice sau juridice în afara administrației respective nu au fost acoperite de dispoziția constituțională. 43. Până în decembrie 1997, secțiunea 44 din APA prevede că hotărârile instanțelor regionale privind cererile de revizuire judiciară a deciziilor administrative au fost definitive și ar putea fi anulate numai în conformitate cu articolele 225 și următoarele din Codul de Procedură Civilă din 1952 („CP”). 44. art. 22530 din CCP, abrogat cu efect de la 1 aprilie 1998, a reglementat procedurile de reexaminare în fața fostei Curții Supreme. Înainte de 1990, aceste texte prevăd că procedurile de reexaminare au fost inițiate pe propunerea procurorului șef sau a președintelui Curții Supreme, care nu erau, de regulă, limitate cu timp, și au fost examinate în particular de o secțiune a Curții Supreme sau a Plenarului său.

45. Cu toate acestea, aceste texte au fost complet reușite începând cu 21 aprilie 1990 și, în prezent, cu condiția să fie inițiate proceduri de reexaminare la petiția unei părți la caz (art. 225 § 1), depuse în termen de două luni de la intrarea în vigoare a hotărârii instanței de judecată inferioară (art. 226 § 1), sau propunerea procurorului șef (art. 225 § 2), depusă în termen de un an de la intrarea în vigoare a hotărârii (art. 226 § 1). O cerere de reexaminare nu a avut efect suspensiv, dar Curtea Supremă ar putea, la cererea părții care fac cerere, să ordone o ședere a executării hotărârii instanței de judecată inferioară în cazul în care această aplicare ar provoca prejudicii ireparabile părții care fac cerere (art. 225 § 4). Cererea a fost examinată de Curtea Supremă la o audiere publică în prezența părților la caz (art. 227 § 2). Curtea Supremă a avut competența de a anula hotărârea integral sau în parte, ori de câte ori (i) este „contrar cu legea”, (ii) „încalcări substanțiale ale dreptului procedural [a avut loc] în timpul procedurii sau în legătură cu eliberarea hotărârii”, sau (iii) a fost „infondată” (art. 225 § 3 coroborat cu art. 207). În cazul în care Curtea Supremă a respins hotărârea instanței de judecată, aceasta ar putea fie să hotărească cazul în sine,

fie să-l trimită în mod excepțional instanței de judecată pentru reexaminare (art. 229 § 2). 46. art. 231 alineatul (1) litera (h) din CCP, adoptat în 1997 și în vigoare începând cu 1 aprilie 1998, prevede că o parte interesată poate solicita redeschiderea procedurilor civile în cazul în care „un prejudiciu al Curții Europene a constatat o încălcare a [Convenției]”. În temeiul articolului 45 din APA și al articolului 41 alineatul (1) din Legea Curții Supreme de Administrație din 1997 („ Curtea Supremă de Administrație a avut deja ocazia de a-l utiliza pentru redeschiderea procedurii care au condus la o hotărâre că instanța nu are competența de a examina o cerere de revizuire judiciară a unei decizii administrative (a se vedea Al-Nashif c. Bulgaria, nr. 50963/99, 20 iunie 2002; și nr. 4332 от 8 май 2003. δо адм.д.

Nr. 1104/2002 δ.,

9. By an order of 13 October 1983 the applicant was settled as a tenant, together with his family, in a flat which the State had assigned in 1980 for “use and management” to the State enterprise by which he was employed. He moved in the flat in 1986. 10. In a decision of 20 September 1991 the Council of Ministers transformed the enterprise employing the applicant into a Stateowned singlemember limited liability company. On 28 January 1992 the Varna Regional Court ordered the entry of the newly formed company into the register of companies. In a decision of 5 August 1992 the Minister of Industry, acting as a representative of the sole shareholder – the State – transformed the company into a Stateowned singleshareholder jointstock company.

The transformation was entered into the register of companies kept at the Varna Regional Court on 15 September 1992. 11. In late 1992, after the entry into force, on 3 August 1992, of certain amendments to the Act to Settle the Housing Problems of LongStanding Home Purchase Savings Depositors of 1991 („Закон за уреждане на жилищните въпроси на граждани с многогодишни жилищноспестовни влогове“ – “the Housing Act of 1991” – see paragraphs 2427 below), the applicant applied to purchase the flat. He considered that paragraph 4 of the additional provisions of the Act entitled him to buy the flat at a preferential price. It appears that many of his colleagues had purchased the flats they were renting from their employer under this provision.

On 28 December 1992 the board of directors of the applicant’s employer assented to the sale. 12. On 4 January 1993 the applicant requested the mayor of Varna to approve the sale, enclosing declarations and documents purporting to establish that he met all the conditions laid down in section 2 of the Act (see paragraph 27 below). In addition, he submitted a letter from his employer’s board of directors, in which it informed the mayor that it had assented to the sale and asked him to validate it. The letter expressly mentioned that the sale was to be effected under paragraph 4 of the additional provisions of the Housing Act of 1991, and indicated the company’s bank account to which the municipality was to transfer the sale proceeds once the applicant had made the payment.

13. The mayor failed to reply and on an unspecified date in 1993 the applicant filed with the Varna Regional Court an application for judicial review of his tacit refusal. 14. In a judgment dated 30 November 1994 and entered in the court’s register on 5 December 1994, the Varna Regional Court quashed the refusal and instructed the mayor to issue, within one month, an order validating the sale. It held as follows: “According to section 111 of the [State Property Regulations of 1975 („Наредба за държавните имоти“ – see paragraphs 3336 below)], the sale of State-entityowned [„ведомствени“] housing units is effected by the municipal councils under the conditions laid down in section 111(4) of the [Regulations], that is, pursuant to a proposal by the respective State entity, indicating the buyer.

In such case, under section 120 of the [Regulations], the municipal council effects the sale on the basis of an order issued by it. The text of section 120 of the [Regulations] is categorical on the point that, provided all conditions for execution of the transaction have been met, the municipal council has no discretion whether or not to do so, but must issue the respective order. Such an order undoubtedly constitutes an individual administrative decision and is, like the tacit refusal to issue it, subject to review under the [Administrative Procedure Act of 1979 („Закон за административното производство“ – “the APA” – see paragraph 41 below)]. The facts of the case indicate beyond doubt that the applicant was a tenant in the flat [in issue] on the basis of a[n] ... order ... of 13 October 1983. As such, he has the right to buy it according to the procedure laid down in the [Regulations].

It is also beyond doubt that this flat is the property of [the applicant’s employer]. In a decision of [28 December 1992] the board of directors of the [applicant’s employer] allowed the applicant to purchase the State-entity-owned housing unit he was living in. In execution of this decision [the applicant’s employer] addressed a request to the chairperson of the Executive Committee of the Varna Municipal Council [i.e. the mayor – see paragraph 35 below], in which it had also indicated the buyer. Thus, all requirements of section 111 of the [Regulations] were complied with. In view of this state of affairs the Municipal Council should have discharged its duty under section 120 of the [Regulations], finalising in due form the consent already achieved between the parties and issuing the respective order.

The Municipal Council is in effect not a party to the sale agreement. The parties are the State entityowner [of the flat] and the tenant. The Municipal Council acts as an administrative authority which only approves the already concluded contract. The tacit refusal to do so was unlawful.” 15. The mayor refused to comply and on 3 February 1995 submitted a petition for review (see paragraphs 4345 below) to the Supreme Court, arguing that such an order – or the refusal to issue it – was not an individual administrative decision and was hence not subject to judicial review under the APA.

16. The applicant filed a counterpleading, arguing, inter alia, that the dispute did not concern an ordinary sale of a Stateowned housing unit but a sale of a housing unit subject to the special provisions of paragraph 4 of the additional provisions of the Housing Act of 1991. The mayor’s role was thus not that of a contracting party, as it would have been in the general case, but that of a supervising administrative authority. Once the prerequisites for effecting the sale had been met, the mayor had no discretion but to approve it. He or she could refuse to do so only if the applicant did not meet the conditions laid down by the Act. 17. The Supreme Court held a hearing on 7 October 1996. The applicant’s counsel argued that the mayor’s petition for review had been submitted out of time.

The participating prosecutor also maintained that the petition was untimely and stated that the mayor should be allowed to present evidence to prove when the Varna Regional Court’s judgment had been entered in the register. The merits of the case were not pleaded during the hearing. 18. On 9 October 1996 the Supreme Court sent a letter to the Varna Regional Court, enquiring about the date on which the latter’s judgment had been entered in the court’s register. The Varna Regional Court replied that its judgment had been entered on 5 December 1994. 19. In December 1996 the Supreme Court was divided into a Supreme Court of Cassation and a Supreme Administrative Court. The newly formed Supreme Administrative Court took over cases, such as the applicant’s, in which petitions for review in administrative proceedings had been pending before the former Supreme Court.

20. A threemember panel of the Supreme Administrative Court gave judgment on 14 January 1997. It held that the petition for review had been submitted within the two-month statutory time-limit and was thus admissible and continued: “... The petition for review is well-founded. In the judgment under review the Varna Regional Court quashed the tacit refusal of the mayor ... of Varna to enter into a contract for the sale of a Stateentityowned housing unit ... to its tenant... The mayor’s decisions to enter into contracts for the sale of Stateowned housing units under the State Property Regulations [of 1975] or the refusals to do so, including where the housing units have been given, for management, to ministries, other State entities, State commercial enterprises and institutions, are not administrative decisions within the meaning of section 2 of the [APA].

These decisions precede the execution of the bilateral transaction for transferring title to the respective property from the State to the individual purchaser and denote the assent of the mayor ... to the future execution of such a deal. [The mayor] does not, however, act as an administrative authority; he is placed on equal footing with the private individual contracting with him. For this reason his acts in such cases fall out of the ambit of the [APA] and are not subject to review under it… Moreover, in view of the terms of section 117 of the State Property Regulations [of 1975], it could not be accepted that the municipalities are bound to sell Stateentityowned housing units to the tenants settled therein.

This provision sets out only the manner in which these housing units are sold and the persons who are entitled to purchase them in the event of a decision to that effect by the competent body. There is no legal obligation for the mayor to approve the sale of a Stateentityowned flat. This lack of a legal duty excludes administrative or judicial review under the [APA]… In examining the application [for judicial review] the [Varna] Regional Court overstepped its jurisdiction. Its judgment therefore is to be quashed, the application is to be left without examination, and the proceedings are to be discontinued… ” 21. On 24 February 1997 the applicant filed a petition for review, expounding all his arguments, including those relating to the merits of the case.

Later he filed additional observations. A hearing was held on 19 June 1997, at which the applicant’s counsel argued the case and made reference to his earlier written pleadings. 22. On 10 July 1997 a fivemember panel of the Supreme Administrative Court found the applicant’s petition timely, but dismissed it in the following terms: “The threemember panel’s judgment is wellfounded. The proceedings before the Varna Regional Court related to the refusal of the mayor of Varna to enter into a contract for the sale of a Stateentityowned housing unit. The holding that the decisions to enter into a contract for the sale of State-owned housing units in the manner prescribed in the State Property Regulations [of 1975] or the refusals to do so, including where [such housing units] have been assigned to State entities, as in the case at hand, are not individual administrative decisions within the meaning of section 2 of the APA is correct.

[These decisions] precede the execution of a bilateral transaction transferring title to the property from the State to the [individual], and denote the assent of the mayor ... to the future execution of this transaction. [The mayor] does not act as an administrative authority; he is placed on an equal footing vis-à-vis the private person. Therefore, his acts in such cases are not encompassed by the [APA]. Acts which relate to civillaw relations, where the administrative authority and the [person concerned] are on an equal footing, are not individual administrative decisions within the meaning of the APA. The threemember panel correctly found that in view of section 117 et seq. of the State Property Regulations [of 1975] it could not be accepted that the municipalities are bound to sell Stateentityowned housing units to their occupants.

This provision sets forth only the manner of selling such units, which could be purchased in the event of a decision to this effect by the competent body. There is however no legal duty for the mayor ... to assent to the sale of a Stateentityowned housing unit, and in the absence of such a legal obligation administrative or judicial review under the APA is inadmissible.” 23. Neither the threemember panel, nor the fivemember one mentioned the Housing Act of 1991 in their reasons. 24. This Act concerns mainly persons who have deposited money in special housing bank accounts prior to 1991 (the applicant does not fall into this category).

25. Separately, paragraph 4 of the additional provisions of the Act, dealing with the housing needs of employees of State entities („ведомства“), provided, as enacted in October 1991: “State entities which own residential buildings may sell existing housing units to their employees ... provided the persons willing to purchase them meet the requirements of section 2(1).” 26. Effective 3 August 1992, that text was amended to read: “1.

State entities ... shall, by decisions adopted by their managements after 4 March 1991 and not later than six moths after the entry into force of this amendment of the Act, sell the existing housing units to their employees under the following terms: (1) employees who have applied to purchase State-entityowned housing units not later than 4 March 1991 or were tenants therein before that date and who meet the requirements of section 2(1)(1), (3) and (4) of the Act may purchase the units at prices set in accordance with [previous, more favourable pricing rules]. (2) employees who were settled as tenants after 4 March 1991, but before the entry of this amendment of the Act into force, and, as of the date of issuing of the settlement order, met the requirements of section 2(1)(1), (3) and (4) of the Act, may purchase the housing units at prices set in accordance with [the then current pricing rules].

2. The difference between the price at which the housing units are acquired under subparagraph 1 and their real value shall be borne by the [respective State entity].” 27. Points 1, 3, and 4 of section 2(1) of the Act, as in force at the relevant time, laid down certain conditions for the persons concerned to come within its purview: (i) that they did not own homes or country houses fit for permanent use whose value, when added to the value of the remainder of their assets, was above 150,000 old Bulgarian levs (BGL), (ii) that they had not conveyed title to homes to third parties after 1 January 1981, except in cases of partition of property, and that (iii) the total amount of their movable and immovable assets, other than their homes and country houses, valued in accordance with the Regulations for the implementation of the Act, was below BGL 150,000.

28. Section 2 of the Regulations („Правилник за прилагане на Закона за уреждане на жилищните въпроси на граждани с многогодишни жилищноспестовни влогове“), which were enacted in October 1992, reads: “The persons eligible within the meaning of the Act are: ... (3) tenants in housing units owned by [State entities] whose tenancies commenced before 3 August 1992; ...” 29. Paragraph 2(1) of the of the additional provisions of the Regulations defines “existing housing units” (the expression used in paragraph 4 of the additional provisions of the Act – see paragraphs 25 and 26 above) as units which have been completed not later than 4 March 1991 (in the cases falling under subparagraph 1(1) of paragraph 4) or 3 August 1992 (in the cases falling under subparagraph 1(2) of paragraph 4). 30. Paragraph 2(2) of the additional provisions of the Regulations provides that paragraph 4 of the additional provisions of the Act does not apply to housing units which have been assigned by the municipalities to State entities for use and management.

31. By paragraph 2(3) of the additional provisions of the Regulations, the decisions to sell Stateentityowned housing units are valid if they are adopted by their collective management bodies, or by the respective government minister or an official authorised by him or her. 32. Paragraph 18(1) of the transitional and concluding provisions of the Regulations (added in March 1995) provides that if the housing units under paragraph 4 of the additional provisions of the Act have been listed as longterm assets of State-owned commercial companies, the difference between the price at which they were sold and their book value has to be noted down as a reduction of these companies’ capital.

33. The State Property Regulations of 1975 (repealed in September 1996) were adopted by the Council of Ministers under section 21 of the Property Act of 1951 („Закон за собствеността“) – which empowered it to make regulations for the “management, use, and disposition” of State property – and governed, inter alia, the procedure for selling housing units owned by the State (section 109(1)). 34. Their section 111(2) provided that where housing units, given for “use and management” to, inter alia, State entities or State commercial enterprises and institutions, were put up for sale, they had to be turned over to the municipality on the territory of which they were situated for effectuating the transaction.

35. Section 120(1) provided that the sale was effected on the basis of an order of the chairperson of the executive committee of the municipal council (after the adoption of the Constitution of 1991 that was the mayor). 36. Section 117 dealt with the conditions for and the manner of selling of Stateowned housing units to tenants. 37. Before 1989, under the communist regime, State enterprises did not enjoy an independent right of property over their assets; these assets were the property of the State and were only made available to them for “use and management”. 38. Under the Trade Act of 1991 („Търговски закон“) and other reform legislation adopted in 1991 and 1992, State enterprises had to be transformed, by decision of the relevant ministry and upon registration at the competent court, into singlemember limited liability companies or singleshareholder jointstock companies whose sole member or shareholder was the State.

39. The question whether the transformed enterprises became full owners of their assets or continued to be only beneficiaries of a right to “use and manage” them on behalf of the State was unclear and was still discussed in the legal theory after 1991. It was finally settled with the adoption, in May 1996, of the State Property and the Municipal Property Acts of 1996 („Закон за държавната собственост“ и „Закон за общинската собственост“). Sections 2(4) of both Acts provided that the assets of State or municipalityowned commercial companies were not the property of the State or, respectively, of the municipalities, even if they were the sole shareholder or member of such companies. In December 1999 the Supreme Administrative Court confirmed that this provision applied to flats previously made available for “use and management” to State enterprises which had later been transformed into commercial companies (реш.

№ 7376 от 30 декември 1999 г. по адм.д. № 4277/1999 г., ВАС, III о.). 40. Article 120 of the Constitution of 1991 provides: “1. The courts shall review the lawfulness of the administrative authorities’ acts and decisions. 2. Natural and juristic persons shall have the right to seek judicial review of any administrative act or decision which affects them, save as expressly specified by statute.” 41. The APA governs the procedure for issuing administrative decisions and for judicial review of such decisions. Section 2(1) of the APA defines “individual administrative decisions” as “decisions issued [by public authorities], which create rights or obligations for, or affect the rights or the legitimate interests of, individuals or juristic persons, as well as the refusals to issue such decisions”.

By sections 33 and 34 of the APA, all “administrative decisions”, save those relating to the national security or specifically enumerated by statute, are subject to judicial review. 42. In this interpretative judgment no. 21 of 26 October 1995 in constitutional case no. 18/1995 (реш. № 21 от 26 октомври 1995 г. по к.д. № 18 от 1995 г., обн. ДВ, бр. 99 от 10 ноември 1995 г.) the Constitutional Court gave a binding interpretation of Article 120 § 2 of the Constitution. It held, inter alia, that this provision encompassed all administrative decisions regardless of their character or theoretical qualification. The exclusion of a given administrative decision from judicial review could only be done by statute.

“All administrative decisions” meant “without exception”. Only internal decisions which did not affect in any way physical or juristic persons outside the respective administration were not covered by the constitutional provision. 43. Until December 1997 section 44 of the APA provided that the regional courts’ judgments on applications for judicial review of administrative decisions were final and could be set aside only in accordance with Article 225 et seq. of the Code of Civil Procedure of 1952 (“the CCP”). 44. Articles 22530 of the CCP, repealed with effect from 1 April 1998, governed review proceedings before the former Supreme Court. Prior to 1990 these texts stipulated that review proceedings were initiated on the proposal of the Chief Prosecutor or the chairperson of the Supreme Court, which was not, as a rule, limited by time, and was examined in private by a section of the Supreme Court or its Plenary.

45. However, these texts were fully reshuffled with effect from 21 April 1990 and henceforth provided that review proceedings were initiated upon the petition of a party to the case (Article 225 § 1), lodged within two months after the entry into force of the lower court’s judgment (Article 226 § 1), or the proposal of the Chief Prosecutor (Article 225 § 2), lodged within one year after the judgment’s entry into force (Article 226 § 1). A petition for review did not have suspensive effect, but the Supreme Court could, on the application of the petitioning party, order a stay of the enforcement of the lower court’s judgment in case such enforcement would cause irreparable harm to the petitioning party (Article 225 § 4). The petition was examined by the Supreme Court at a public hearing in the presence of the parties to the case (Article 227 § 2). The Supreme Court had the power to set the judgment aside wholly or in part, whenever (i) it was “contrary to the law”, (ii) “substantial breaches of procedural law [had] occurred during the proceedings or in connection with the delivery of the judgment”, or (iii) it was “illfounded” (Article 225 § 3 in conjunction with Article 207). If the Supreme Court set the lower court’s judgment aside, it could either decide the case itself,

or exceptionally remit it to the lower court for reexamination (Article 229 § 2). 46. Article 231 § 1 (h) of the CCP, adopted in 1997 and in force since 1 April 1998, provides that an interested party may request the reopening of civil proceedings in case a “judgment of the European Court of Human Rights has found a violation of the [Convention]”. By section 45 of the APA and section 41(1) of the Supreme Administrative Court Act of 1997 („Закон за върховния административен съд“), this provision is applicable to proceedings in administrative cases as well. The Supreme Administrative Court has already had occasion to use it to reopen proceedings resulting in a ruling that the courts had no jurisdiction to examine an application for judicial review of an administrative decision (see Al-Nashif v. Bulgaria, no. 50963/99, 20 June 2002; and реш.

№ 4332 от 8 май 2003 г. по адм.д. № 11004/2002 г., ВАС, петчленен състав).