ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3710/2008

Deliberând asupra recursului civil de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Botoșani, secția civilă, la data de 17 iulie 2007, sub nr. 3132/40/2007, reclamantul Ministerul Internelor și Reformei Administrative, Direcția Generală de Pașapoarte a solicitat restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în Anglia pentru o perioadă de cel mult 3 ani pârâtei T.T. Prin sentința civilă nr. 799 din 7 august 2007 a aceleiași instanțe, s-a respins cererea formulată de către reclamant, ca nefondată. În pronunțarea acestei hotărâri, prima instanță a reținut că durata până la care poate fi restrâns dreptul la liberă circulație în condițiile art. 38 din Legea nr. 248/2005, respectiv de 3 ani, este scurtă, impunând pronunțarea unei soluții ulterior unei perioade cât mai reduse de timp după ce cetățeanul român a fost returnat din țară.

În speță, cererea a fot formulată de D.G.P. București după un interval de timp de 1 an și 2 luni după ce pârâta a revenit în România, așa încât aplicarea unei asemenea măsuri nu ar mai avea nicio eficiență, în raport de intervalul mare de timp scurs de la momentul de la care putea fi formulată sesizarea, dar și de schimbarea condițiilor ce guvernează posibilitatea oferită cetățenilor români de a circula în spațiul Uniunii Europene, după data de 1 ianuarie 2007. Aplicarea interdicției trebuie interpretată în raport de situația de fapt și de legislația incidentă. La momentul soluționării cererii, nu au fost administrate probe în legătură cu situația dreptului de ședere al pârâtei pe teritoriul statului englez, pentru o perioadă mai mare de 3 luni, în condițiile art. 3 și art. 6 din Directiva 38/CEE/2004.

Prin decizia civilă nr. 302 din 31 octombrie 2007 a Curții de Apel Suceava, secția civilă, s-a respins apelul declarat de reclamant, ca nefondat. Instanța de apel a constatat că dispozițiile at. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, invocate de apelant, nu sunt în concordanță cu directiva sus-menționată, privind libera circulație și ședere a cetățenilor Uniunii Europene și membrilor de familie, pe teritoriul statelor membre. Singura condiție impusă de legea română pentru restrângerea dreptului la liberă circulație cetățenilor români este aceea ca persoana în cauză să fi fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat de România cu acel stat.

Directiva Consiliului nr. 38/2004 prevede că limitarea dreptului la liberă circulație al cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene poate fi impusă numai pentru motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, sub forma refuzului dreptului de intrare pe teritoriul unui stat membru sau prin aplicarea măsurii de expulzare. Aceste norme au fost transpuse în legislația română prin O.U.G. nr.102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului Economic European. După 1 ianuarie 2007, cetățenilor români nu li se poate aplica un tratament discriminatoriu în raport de cetățenii celorlalte state membre ale Uniunii, în ceea ce privește motivele și modurile în care li se poate limita exercițiul dreptului la circulație, pe teritoriul statelor membre.

Din interpretarea coroborată a dispozițiilor cuprinse în actele normative menționate anterior, în acord cu dispozițiile art. 20 din Constituția României, Curtea a apreciat că dreptul la liberă circulație nu poate fi restrâns decât în situațiile expres și limitativ prevăzute în art. 27 din Directiva Consiliului nr. 38/2004, iar, în speță, singurul motiv invocat de reclamant a fost returnarea pârâtei din Anglia, la data de 8 mai 2006. Față de acest motiv, soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii vizând restrângerea dreptului la liberă circulație, este corectă. Împotriva acestei decizii civile a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate. În motivarea cererii, recurentul a arătat că pârâta a fost returnată din Anglia la data de 8 mai 2006, în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară.

Astfel, nu se poate susține că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a persoanelor care au fost returnate dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încalcă prevederile din Constituție sau din alte instrumente juridice internaționale, inclusiv de Convenția Europeană a Drepturilor Omului. De asemenea, recurentul consideră că sunt incidente dispozițiile Legii nr. 157/2005, prin care a fost ratificat Tratatul privind aderarea României și Bulgariei la Uniunea Europeană, și care reglementează în anexa VII alin. (9) posibilitatea ca statele membre, inclusiv statul român, să deroge de la dispozițiile art. 2 al Directivei.

Această derogare poate viza acele dispoziții ce preiau prevederile Directivei nr. 68/360/CEE privind eliminarea restricțiilor de a circula și locui în cadrul Comunității Uniunii Europene pentru lucrătorii statelor membre și care nu pot fi disociate de dispozițiile din Regulamentul CEE nr. 1612/1968 privind libera circulație a lucrătorilor din cadrul comunității, Prin această prevedere legală, se oferă vechilor state membre ale Uniunii, posibilitatea de a refuza accesul resortisanților români pe piața forței de muncă din respectiva țară, până la sfârșitul unei perioade de până la doi ani, de la data aderării.

În consecință, prin această prevedere legală, s-a suspendat pe o perioadă de doi ani de la data aderării României, aplicabilitatea Directivei nr. 2004/38/CEE, în privința lucrătorilor, cu excepția menționată la alin. (2) al anexei VII la Legea nr. 157/2005, care vizează persoanele care muncesc legal într-un stat membru al Uniunii Europene pe o perioadă neîntreruptă de cel puțin douăsprezece luni. Returnarea unui cetățean se aplică atunci când acesta încalcă ordinea juridică internă a acelui stat, iar autoritățile române nu au competența de a cenzura actul de returnare săvârșit de autoritățile engleze. Măsura luată în speță de aceste autorități este de natură să facă dovada că pârâta nu a respectat condițiile de ședere în spațiul Uniunii Europene și, fiind în culpă, trebuie să suporte consecințele faptei sale.

România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală, iar prezența pârâtei pe teritoriul Angliei, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere, ar dovedi contrariul, cu repercusiunile negative de rigoare asupra tratamentului aplicat cetățenilor români, ceea ce este de natură să justifice o astfel de restricție, admisă de art. 2 alin. (4) al Protocolului nr. 4 la C.E.D.O. Intimata nu a depus la dosar întâmpinare. Recursul este nefondat și va fi respins pentru următoarele considerente: Curtea de Apel a reținut că dreptul cetățenilor la liberă circulație este un drept garantat de legea națională, dar și de dreptul comunitar, aplicabil și în România de la data de 1 ianuarie 2007, când aceasta a devenit membră a Uniunii Europene; totodată, a reținut că acest drept poate fi supus anumitor limitări, dar că, în cauză, nu sunt motive temeinice pentru luarea acestei măsuri.

Această instanță nu a reținut că măsura restrângerii dreptului la liberă circulație a persoanelor care au fost returnate în baza unui acord de readmisie este, în sine, contrară Constituției sau altor instrumente juridice referitoare la dreptul la liberă circulație, ci doar că returnarea unei persoane în baza unui astfel de acord nu este suficientă pentru justificarea măsurii solicitate de reclamant. Într-adevăr, simpla returnare a pârâtei din Anglia, la data de 8 mai 2006, nu poate să constituie un temei suficient pentru restrângerea pe viitor a dreptului părții la libera circulație, în acest stat al Uniunii Europene.

Deși, potrivit art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, returnarea cetățeanului român dintr-un alt stat apare ca fiind o condiție suficientă pentru restrângerea dreptului la liberă circulație a respectivului cetățean, o asemenea interpretare și aplicare a normei interne ar contraveni Directivei 2004/38/CE, care prevede că o asemenea măsură se poate lua numai pentru motive de ordine publică, de securitate publică sau de sănătate publică. Or, în speță, chiar dacă instanța nu poate cenzura măsura returnării pârâtei, luată în baza acordului de readmisie, nu poate nici să restrângă dreptul pârâtei la liberă circulație pe viitor, câtă vreme reclamantul nu a învederat și nu a dovedit prin ce ar amenința conduita acesteia una dintre valorile mai sus menționate.

Dobândind statutul de țară membră a Uniunii Europene, România este obligată să respecte prevederile dreptului comunitar, aplicabil ca ordine juridică integrată în ordinea de drept a statelor membre ale Uniunii Europene. Dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor este reglementat prin Tratatul de instituire a comunităților europene, precum și prin Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului. Pe de altă parte, suspendarea pentru o perioadă de 2 ani a aplicării Directivei în cazul României și Bulgariei, în cazul lucrătorilor, cu excepția celor care respectă condițiile de lucru ale statului pe teritoriul căruia își desfășoară activitatea nu sunt incidente în speță deoarece intimata a fost returnată pentru intrare și ședere ilegală pe teritoriul Angliei, iar nu pentru desfășurarea unei activități fără respectarea legislației statului respectiv.

Din perspectiva art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, alin. (2) din acest articol vizează dreptul oricărei persoane de a părăsi orice țară, inclusiv pe a sa, acest drept putând cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de paragrafele 3 și 4, și anume, limitările să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate verificată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin aplicarea limitării dreptului și mijloacele folosite pentru realizarea lui. În plus, pe lângă cerința ca măsura dispusă să aibă o bază legală în dreptul intern, trebuie să se examineze și calitățile legii în cauză, și anume să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale.

Cele două condiții sunt îndeplinite, legea fiind publicată în Monitorul Oficial și prezentând suficiente garanții împotriva eventualelor abuzuri ce s-ar putea produce (este prevăzută posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se aplică această măsură și sunt indicate categoriile de persoane cărora li se aplică măsura respectivă). Cu toate acestea, nu se respectă criteriul justificării măsurii, raportat la interesul public într-o societate democratică. În speță, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație al pârâtei pe o perioadă de cel mult trei ani este disproporționată față de scopul urmărit prin adoptarea ei, cu consecința încălcării dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție.

Returnarea pârâtei din Anglia, la 8 mai 2006, în baza Acordului de readmisie încheiat de statul român cu țara respectivă, nu constituie o împrejurare de natură a justifica persistența unei ingerințe atât de semnificative în libertatea de circulație a părții. Această ingerință nu poate fi privită ca „necesară într-o societate democratică și proporțională cu scopul urmărit prin aplicarea ei”. În concluzie, cum reclamantul nu a fost în măsură să demonstreze necesitatea și proporționalitatea măsurii solicitate față de scopul urmărit, recursul declarat de aceasta este nefondat și, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE: Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Internelor și Reformei Administrative, Direcția Generală de Pașapoarte împotriva deciziei nr. 302 din 31 octombrie 2007 a Curții de Apel Suceava, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 6 iunie 2008.