ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 7041/2007

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 82 din 16 ianuarie 2007, Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a respins cererea formulată de Direcția Generală de Pașapoarte, în contradictoriu cu pârâtul M.D., reținând că pârâtul a fost returnat din Spania pentru că „a depășit limitele legalității șederii pe teritoriul unui stat fără viză”, însă la data de 1 ianuarie 2007 România a aderat la Uniunea Europeană. De aceea, normele europene devin drept intern, iar libera circulație a persoanelor în cadrul Comunității Europene a fost definită în Acordul Unic European (1987) drept una din cele patru libertăți fundamentale ale Pieței Interne.

În legislația țării noastre, sediul materiei îl reprezintă Legea nr. 248 din 20 iulie 2005 care se coroborează cu prevederile art. 25 din Constituție. A reținut tribunalul, că trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 20, text constituțional care prevede că dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și celelalte tratate la care România este parte, iar dacă există neconcordanță între aceste pacte și tratate și legile interne au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.

În speță, sunt incidente și prevederile art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, față de care drepturile ce compun libertatea de circulație pot cunoaște anumite limitări, însă limitările trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim și să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin aplicarea limitării și mijloacele folosite pentru realizarea lui. S-a mai reținut, că returnarea pârâtului din Spania, în baza acordului dintre România și această țară privind readmisia, nu reprezintă o împrejurare de natură a justifica persistența unei ingerințe atât de semnificative în libertatea de circulație a pârâtului.

Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și familie, prin decizia nr. 282 A din 9 mai 2007, a luat act de renunțarea Ministerului Public, Parchetul de pe lângă Tribunalul București la judecarea apelului și a respins apelul declarat de reclamantă împotriva acestei sentințe. Pentru a pronunța această hotărâre, în esență, instanța de apel a reținut că instanța română trebuie să aprecieze necesitatea restrângerii dreptului la liberă circulație prin raportare la ordinea juridică în vigoare la momentul aplicării unei astfel de măsuri, iar faptul că autoritățile spaniole au dispus expulzarea pârâtului nu este suficient pentru a se interzice dreptul la liberă circulație al acestuia.

Articolul 25 din Constituție prevede că cetățenii români au dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene, iar excepțiile de la această regulă se regăsesc în art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005 și în art. 27 din Directiva 2004/38/CE. Legea internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la liberă circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat în baza unui acord de readmisie, însă art. 27 din Directiva 2004/38/CE prevede în mod limitativ doar 3 situații în care se poate restrânge libertatea de circulație a persoanelor și anume: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice.

A reținut instanța de apel, că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile în care se dispune restrângerea dreptului la liberă circulație și, pentru că dispozițiile Directivei 2004/38/CE nu au fost transpuse în dreptul intern, se face aplicarea efectului direct al Directivei la situația de fapt din prezenta cauză. Din declarația dată de pârât rezultă că acesta a plecat legal din țară la data de 14 septembrie 2005 și a locuit în Spania până la data de 4 septembrie 2006, când a fost reținut de poliția spaniolă în urma unui control de rutină. Nu a fost judecat de autoritățile spaniole, iar simpla nerespectare a condițiilor prevăzute de legea spaniolă nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine, siguranță sau sănătate publică.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative care, fără să invoce vreun motiv de recurs, în esență, a arătat că pârâtul a fost returnat din Spania la data de 5 octombrie 2006, în baza acordului de readmisie încheiat de România cu acest stat. Măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație cu privire la statul de pe teritoriul căruia a fost returnat un cetățean român este prevăzută de art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 și se circumscrie situațiilor expres prevăzute de art. 53 din Constituție, respectiv apărarea securității naționale și a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migrației ilegale din România spre statele europene prezintă interes atât pe plan intern, cât și extern.

În acest sens, s-a pronunțat și Curtea Constituțională prin deciziile nr. 855 din 28 noiembrie 2006 și nr. 901 din 5 decembrie 2005. S-a mai arătat, că Legea nr. 248/2005 asigură implementarea prevederilor constituționale, precum și a art. 29 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, a art. 2 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și a art. 12 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale. Conform art. 25 din Constituție, libertatea circulației cetățenilor nu este absolută. Ea trebuie să se desfășoare potrivit unor reguli, iar aceste reguli sunt stabilite de Legea nr. 248/2005, ale căror prevederi sunt aplicabile și după momentul aderării, actul normativ arătând în mod expres care sunt dispozițiile ce nu se mai aplică după această dată.

Dispozițiile art. 5 din acest act normativ prevăd limitativ care sunt obligațiile cetățenilor români pe perioada șederii lor în străinătate, iar art. 29 din Declarația Universală a drepturilor Omului stipulează „În exercitarea drepturilor și libertăților sale, fiecare om nu este supus decât numai îngrădirilor stabilite prin lege, exclusiv în scopul de a asigura cuvenita recunoaștere și respectare a drepturilor și libertăților altora …”. Protocolul nr. 4 definește libertatea de circulație în art. 2, iar în paragraful 4 se prevede că drepturile recunoscute în paragraful 1 pot, de asemenea, în anumite zone determinate, să facă obiectul unor restrângeri care, prevăzute de lege, sunt justificate de interesul public într-o societate democratică.

S-a mai arătat, că alin. (9) al anexei VII la Legea nr. 157/2005, prin care a fost ratificat Tratatul privind aderarea României și a Republicii Bulgaria la Uniunea Europeană, reglementează posibilitatea ca România și vechile state membre ale Uniunii Europene să deroge de la dispozițiile art. 2 din Directiva 2004/38/CE privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, pentru cetățenii Uniunii Europene și membrii familiilor acestora, această derogare putând viza acele dispoziții ce preiau prevederile din Directiva 68/360/CEE, care nu pot fi disociate de dispozițiile din Regulamentul CEE nr. 1612/1968.

Prin urmare, prin alin. (9) al anexei VII la Legea nr. 157/2005 s-a suspendat aplicarea Directivei nr. 2004/38/CE pe o perioadă de 2 ani de la data aderării României, în privința lucrătorilor, cu excepția menționată la alin. (2) al anexei VII din aceeași lege, care vizează persoanele ce muncesc legal într-un stat membru al Uniunii Europene pe o perioadă neîntreruptă de cel puțin 12 luni. Chiar dacă art. 40 al Directivei 2004/38/CE prevede transpunerea în legislația internă, Directiva nu face parte de drept din legislația internă, ci impune statelor membre o obligație de rezultat și lasă autorităților naționale competențele legate de forma și mijloacele utilizate în acest scop.

Returnarea unui cetățean român dintr-un stat membru al Uniunii Europene în baza unui acord de readmisie se aplică atunci când s-a încălcat ordinea juridică a respectivului stat membru, însă doar acel stat al Uniunii poate cenzura valabilitatea măsurii de returnare, iar prin restrângerea dreptului la liberă circulație nu se încalcă dispozițiile dreptului comunitar privind libera circulație cuprinse în Directiva 2004/38/CE, deoarece măsura se referă la propriul resortisant, cetățean român, și nu la resortisanții altor state. Mai susține recurenta, că Legea nr. 248/2005 își găsește aplicabilitatea și în temeiul principiilor de drept civil, pentru că la data returnării România nu era membră a Uniunii Europene, iar pentru a determina legea aplicabilă fiecărui caz în parte este necesar să se aibă în vedere momentul apariției situației juridice care a determinat aplicarea legii.

În finalul declarației de recurs, recurenta solicită să se admită recursul, să se schimbe hotărârea apelată și să se admită cererea de restrângere a exercitării dreptului de liberă circulație a „intimatei C.N. în Portugalia”. Analizând recursul, în limita susținerilor recurentei care fac posibilă încadrarea în art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se constată că nu este fondat. În prezenta cauză a fost soluționată cererea recurentei-reclamante pentru restrângerea dreptului la liberă circulație a pârâtului M.D., returnat din Spania, așa cum precizează și recurenta în prima pagină din declarația de recurs. De aceea, referirea la intimata C.N. returnată din Portugalia nu privește decizia atacată cu recurs.

Articolul 38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate, pentru o perioadă de cel mult trei ani, în cazul persoanelor readmise în baza unui acord de readmisie, însă, odată cu semnarea actului de aderare a României, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate. Această prioritate este stabilită de art. 248 alin. (2) și (4) din Constituția României, potrivit căruia prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării.

Conform dispozițiilor art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, statele au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării ce au generat drepturi și obligații, iar, față de această prevedere, legislația comunitară este de imediată aplicare. De aceea, legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară, iar dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004. Acest act normativ este cuprins în anexele protocolului de aderare, care cuprinde condițiile admiterii în Uniunea Europeană și care a devenit parte a tratatelor europene.

Potrivit legislației europene în materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie se dispune numai pentru motive de ordine publică, siguranță națională sau sănătate publică. În alin. (2), textul prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe comportamentul celui în cauză. Și art. 6 din Tratatul instituind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum sunt garantate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libera circulație a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată, pentru ședere ilegală, dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, așa cum susține recurenta. Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor prevăzute de art. 27 din 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară, chiar dacă returnarea s-a produs anterior aderării României la Uniunea Europeană, deoarece dispozițiile dreptului comunitar sunt de imediată aplicare. Față de prevederile din anexa VII la Legea nr. 157/2005, nu se poate reține că a fost suspendată aplicarea art. 27 din Directiva 2004/38/CE, așa cum susține recurenta.

Textul invocat de recurentă privește anumite dispoziții din Directiva 2004/38/CE, care preiau dispozițiile din Directiva 68/360/CEE și care nu pot fi disociate de cele din Regulamentul CEE nr. 1612/1968, a căror aplicare este amânată în temeiul alin. (2)-(5), (7) și (8). Directiva 68/360/CEE a Consiliului și Regulamentul Consiliului (CEE) nr. 1612/1968 au fost însă adoptate pentru eliminarea discriminării bazate pe naționalitatea lucrătorilor, în ceea ce privește încadrarea în muncă, remunerarea și alte condiții de muncă și dreptul acestor lucrători de a se deplasa liber în cadrul Comunității pentru a desfășura o activitate salarială. Prin urmare, posibilitatea derogării privește numai libertatea de a circula și locui în cadrul Comunității a oricărui resortisant, asigurând accesul la încadrarea în muncă și egalitatea de tratament în exercitarea muncii și nu, în general, libertatea de circulație.

Or, în prezenta cauză nu s-a dovedit că sunt îndeplinite condițiile art. 27 din Directivă. Intimatul-pârât a fost returnat din Spania pentru ședere ilegală. Acesta nu a fost judecat și condamnat pentru săvârșirea vreunei fapte penale și nu s-a dovedit că a săvârșit vreo faptă care să justifice restrângerea exercițiului dreptului la liberă circulație. De aceea, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație al intimatului-pârât doar pentru faptul că a fost returnat pentru ședere ilegală în Spania nu ar respecta principiul proporționalității și nu s-ar întemeia exclusiv pe comportamentul acestuia. Pentru considerentele expuse, recursul declarat de reclamantă va fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE: Respinge recursul declarat de Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative împotriva deciziei nr. 282/A din 9 mai 2007 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 octombrie 2007.