ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1992/2008

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1992/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Deliberând asupra recursului de

față, în condițiile art. 256 C. proc. civ., constată următoarele:

Se mai arată că în temeiul dispozițiilor

art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a

cetățenilor români în străinătate, modificată și completată cu O.G. nr. 5/2006

"Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație a cetățenilor

români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani

(...)

cu privire la persoana care a fost

returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România

și acel stat."

Reclamantul susține că dreptul la liberă

circulație este în strânsă legătură cu respectarea legislației statului român,

precum și a tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care

fac astfel parte din dreptul intern. România trebuie să își probeze capacitatea

de a stopa migrația ilegală și de a-și consolida poziția de membru cu drepturi

depline al Uniunii Europene, iar prezența, fără respectarea condițiilor legale

de intrare și ședere, a pârâtei (ca și a altor persoane aflate în situații

similare) pe teritoriul unor state membre ale U.E. ar dovedi exact contrariul,

cu repercusiunile negative de rigoare asupra tratamentului aplicat cetățenilor

români.

Prin sentința civilă nr. 757 din 21 mai 2007,

Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a respins acțiunea ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această hotărâre,

instanța a avut în vedere următoarele considerente:

Libertatea de mișcare a cetățenilor este

reglementată în legislația româneasca prin Legea nr. 248/20 iulie 2005 privind

regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, act normativ

care se coroborează cu prevederile constituționale, respectiv art. 25, conform

căruia: „1.Dreptul la liberă circulație, în țară și în străinătate, este

garantat. Legea stabilește condițiile exercitării acestui drept. 2.Fiecărui

cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în

orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară".

Tribunalul a reținut că drepturile care

compun libertatea de circulație pot cunoaște anumite limitări. Limitările

acestor drepturi trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop

legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată și

în această materie prin prisma raportului de proporționalitate între scopul

urmărit prin aplicarea unei limitări a drepturilor în discuție și mijloacele

folosite pentru realizarea lui.

Având ca punct de plecare cauza

Olivieira împotriva Olandei, tribunalul a apreciat că se impune o analiza

circumstanțiată la datele speței a calităților cerute Legii nr. 248/2005, pe

baza căreia autoritățile naționale române dispun restrângerea libertății de

mișcare cât și o analiză a necesității proporționalității ei cu scopul pentru

care aceasta a fost edictată.

Cum acest act normativ fost publicat în

Monitorul Oficial, tribunalul a apreciat că este îndeplinită condiția

accesibilității legii. În ceea ce privește previzibilitatea ei, văzând

modalitatea de reglementare prin art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005 a

procedurii judiciare de restrângere a exercițiului dreptului la liberă

circulație în străinătate a cetățenilor români, ce presupune posibilitatea

formulării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se ia această măsură,

și indicarea categoriilor de persoane cărora li se poate aplica măsura în

discuție, tribunalul a apreciat că există suficiente garanții împotriva oricăror

abuzuri ce s-ar putea produce, măsura analizată fiind "prevăzută de

lege", în sensul dispozițiilor art. 2 paragraful 3 din Protocolul nr. 4

adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Tribunalul a mai reținut că, fiind vorba

despre restrângerea dreptului de circulație, se impune a fi analizat și dacă

această măsură este justificată de interesul public într-o societate

democratică, iar sub acest aspect, a apreciat că măsura restrângerii

exercitării dreptului la liberă circulație al pârâtei, pe teritoriul Italiei,

măsură a cărei instituire se solicită

pentru o perioadă de cel mult trei ani, este disproporționată în raport

cu scopul urmărit prin adoptarea acestei măsuri, cu consecința constatării

încălcării dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție.

Returnarea pârâtei din Italia, la data

de 28 noiembrie 2006 în baza Acordului de readmisie încheiat de statul român cu

Italia, nu reprezintă o împrejurare de natură a justifica persistența unei

ingerințe atât de semnificative în libertatea de circulație a pârâtei. Această

ingerință nu poate fi privită ca "necesară într-o societate democratică și

proporțională cu scopul urmărit prin aplicarea ei".

Tribunalul a avut în vedere și

dispozițiile art. 39 din Tratatul Comunității Europene, care reglementează

dreptul cetățenilor Uniunii la liberă circulație pe teritoriul statelor membre

și având în vedere că acesta cuprinde dreptul de ieșire din statul de origine

și de intrare pe teritoriul altui stat membru, a considerat ca restrângerea

exercițiului acestui drept, solicitată de reclamantă, nu poate fi primită.

Prin decizia civila nr. 537 din 11

noiembrie 2007, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, a respins ca

nefondat apelul declarat de apelantul-reclamant Ministerul de Internelor si

Reformei Administrative, Direcția Generală de Pașapoarte.

Instanța de apel a reținut că începând

cu 1 ianuarie 2007 sunt aplicabile pe teritoriul României și normele dreptului

Uniunii Europene. Art. 17 din Tratatul de instituire a Comunității Europene

(TCE), la care România a aderat prin Tratatul de aderare ratificat prin Legea

nr. 157/2005, prevede: „[...] orice persoană care deține cetățenia unui stat

membru este cetățean al Uniunii. [...] Cetățenii Uniunii se bucură de

drepturile conferite de prezentul tratat și se spun obligațiilor impuse de

acesta".

În acest cadru se înscriu dispozițiile

art. 18 alin. (1) TCE, potrivit cărora ,,orice cetățean al Uniunii are dreptul

de liberă circulație și de ședere liberă pe teritoriul statelor membre, sub

rezerva limitărilor și condițiilor stabilite prin prezentul tratat și de

dispozițiile adoptate in vederea aplicării sale." Art. 18 alin. (1) TCE

este incident în cauză, întrucât cetățenia europeană are vocația de a fi

statutul fundamental al tuturor cetățenilor statelor membre, iar dispoziția

menționata produce efecte directe în ordinea juridică a statelor membre UE.

Curtea de Apel a mai reținut că în

situația actuală a dreptului comunitar, dreptul cetățenilor Uniunii de

circulație și de ședere pe teritoriul unui alt stat membru decât cel de

origine, nu este necondiționat.

Există limitări și condiții referitoare

la exercitarea dreptului de liberă circulație, iar acestea sunt prevăzute de

Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie

2004 privind dreptul cetățenilor Uniunii și a membrilor de familie ai acestora

de circulație și ședere liberă pe teritoriul statelor membre. Potrivit art. 27

din directivă, statele membre pot restrânge libera circulație pe teritoriul lor

a cetățenilor celorlalte state membre pentru motive de ordine publică,

siguranță publică sau sănătate publica.

Instanța a constatat că atât din art. 27, cât

și din economia întregii directive rezultă că aceste măsuri nu sunt de

competența statului membru de origine al cetățeanului Uniunii în cauză (în

speță, România), ci de competența exclusivă a statului membru pe teritoriul

căruia cetățeanul Uniunii se află ori s-a aflat, altul decât cel de origine (în

speță, Republica Italiană). Prin urmare, după data la care România a devenit

stat membru al UE (1 ianuarie 2007), autoritățile române nu pot restrânge

dreptul de liberă circulație al cetățenilor români pe teritoriul Uniunii pentru

motive de ordine publică, de siguranță publică sau sănătate publică aplicabile

pe teritoriul altor state membre.

Aplicând în cauză art. 18 alin. (1) TCE și art.

27 din Directiva 2004/38/CE, instanța a constatat că aceste dispoziții intră in

conflict cu art. 38 din Legea nr. 38/2005.

În cazul unui asemenea conflict de norme,

potrivit regulilor comune, au prioritate normele care au forță juridică

superioară, respectiv normele dreptului comunitar.

Instanța a mai reținut că îi revine obligația

să soluționeze și conflictul dintre art. 18 alin. (1) TCE și art. 27 din

directivă, pe de o parte, și prevederile acordului de readmisie încheiat cu

Republica Italiană, pe de altă parte. Conflictul constă in aceea că acordul de

readmisie consacră obligații pentru partea română care nu sunt compatibile cu

dreptul Uniunii, odată ce acesta a intrat in vigoare pe teritoriul României. De

asemenea, acordul consacră motive de expulzare a cetățenilor români care sunt

mai largi decât cele permise in dreptul Uniunii. Or, motivele de expulzare

permise de dreptul Uniunii, ca excepții de la libertatea de circulație, sunt de

strictă interpretare și aplicare.

În aceste condiții instanța a constat că este

vorba de un set de obligații internaționale contractate de România, înainte de

data aderării, cu un stat membru al UE. în măsura în care, după data aderării,

aceste obligații contravin normelor incidente ale dreptului Uniunii, au

prioritate

acestea din urmă. Prin

urmare, instanța a apreciat că este obligată să înlăture aplicarea in cauză a

dispozițiilor contrare ale acestui acord de readmisie.

Împotriva acestei decizii in termen legal a

declarat și motivat recurs apelantul-reclamant Ministerul Internelor si

Reformei Administrative, Direcția Generală de Pașapoarte.

Prin motivele de recurs formulate se critica

decizia pronunțată de instanța de apel în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., în susținerea căruia se aduc mai multe argumente și anume:

În mod greșit instanța de apel a apreciat ca

neîntemeiată cererea formulată de către Direcția Generală de Pașapoarte.

Aplicarea măsurii restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație în

străinătate al unui cetățean român, reglementată de art. 38 lit. a) din Legea

nr. 248/2005, este condiționată de returnarea acelui cetățean dintr-un alt stat

în baza unui Acord de readmisie încheiat de România cu acest stat, dacă acel

cetățean a încălcat legislația statului de unde a fost returnat. Or, returnarea

pârâtei pentru ședere ilegală dovedește încălcarea de aceasta a legislației

statului italian, nefiind necesară efectuarea și a altor dovezi în acest sens.

Se arată că măsura restrângerii exercitării

dreptului la libera circulație în străinătate a persoanelor care au fost

returnate dintr-un stat în baza acord de readmisie încheiat între România și

acel stat nu încalcă prevederile Constituției sau alte instrumente juridice

internaționale referitoare la dreptul la libera circulație. In plus, măsura

returnării dispusă de autoritățile italiene este de natură să facă dovada că

pârâta nu a respectat condițiile de ședere în spațiul Uniunii Europene. Fiind

în culpă pentru nerespectarea condițiilor de călătorie în străinătate, pârâta

trebuie să suporte consecințele faptelor sale, având în vedere că prin conduita

sa a adus atingere imaginii și intereselor României în raporturile cu statele

Uniunii Europene.

Se susține că autoritățile române au

luat act de măsura autorităților străine în baza Acordului și în baza

obligațiilor asumate de statul roman prin documente internaționale, fără a

putea cenzura actul returnării dispus urmare a măsurii de returnare hotărâte de

statul străin. Autoritățile române nu au competența de a cerceta și a se

pronunța asupra legalității și temeiniciei actului de returnare săvârșit de

autoritățile italiene, ci doar de a lua act de această măsură și de a pune în

executare prevederile corespunzătoare din legislația națională.

Se solicită admiterea recursului,

schimbarea în tot a deciziei recurate și admiterea cererii de restrângere a

dreptului la liberă circulație a intimatei în Italia pe o perioadă de maxim 3

ani.

Analizând decizia recurată în limitele

criticilor formulate prin motivele de recurs, înalta Curte constată că recursul

nu este fondat urmând a fi respins, pentru următoarele considerente:

Tribunalul București a fost sesizat de

către Ministerul Administrației și Internelor, Direcția Generală de Pașapoarte

cu solicitarea de a dispune restrângerea dreptului pârâtei N.F. la libera

circulație în Italia pe o perioada de cel mult 3 ani. Reclamantul și-a motivat

cererea pe împrejurarea că pârâta a fost returnată din Italia la data de 28

noiembrie 2006, în baza acordului de readmisie încheiat de România cu aceasta

țară.

Din cuprinsul cererii de sesizare a instanței

nu rezultă care a fost motivul returnării pârâtei de pe teritoriul statului

italian. În talonul aflat la fila 3 din dosar, se menționează că "pârâta

declară pe propria răspundere că a fost înapoiată de către Organele de Politie

pe motiv de ședere ilegala." Cu toate acestea, în cererea de chemare în

judecată, reclamantul Ministerul Administrației și Internelor, Direcția

Generală de Pașapoarte nu a arătat în ce a constat „șederea ilegală" a pârâtei

pe teritoriul statului italian, iar în motivele de recurs formulate a precizat

că returnarea pârâtei pentru ședere ilegală dovedește încălcarea de către

aceasta a legislației statului italian, nefiind necesară efectuarea și a altor

dovezi în acest sens.

Legea națională relevantă în cauză este

Legea 248 din 20 iulie 2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor

români în străinătate, publicată în M.Of. 682 din 29 iulie 2005, modificată

prin Ordonanța nr. 5 din 19 ianuarie 2006, publicată în M.Of. 71 din 26

ianuarie 2006.

Art. 3 din această lege dispune:

(1).

"Limitarea exercitării dreptului cetățenilor români la libera circulație

în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile și în condițiile

prevăzute în prezenta lege, și constă în suspendarea sau, după caz,

restrângerea exercitării acestui drept".(...).

(3). "Restrângerea exercitării

dreptului la libera circulație în străinătate reprezintă interdicția temporară

de a călători în anumite state, dispusă de autoritățile competente române, în

condițiile prezentei legi".

Potrivit art. 38 din aceeași lege:

„Restrângerea exercitării dreptului la libera

circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o

perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele

categorii de persoane:

a)

cu privire la persoana care a fost returnată

dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel

stat,

b)

cu privire la persoana a cărei prezență pe

teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau care ar urma să

o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz,

relațiilor bilaterale dintre România și acel stat".

Dispozițiile comunitare relevante în speța supusă judecății sunt:

Articolul 18 din Tratatul de înființare a

Comunității Europene (versiunea consolidată a Tratatului de înființare a

Comunității Europene, publicat în Jurnalul Oficial C 325 din 24 decembrie

2002), conform căruia:

„ Fiecare cetățean al Uniunii are

dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor

membre, fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest tratat și de

măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia'".

Rezultă din cuprinsul normelor legale enunțate

conflictul, în această materie, a dreptului la libera circulație, între norma

internă de drept și norma comunitară.

Dispoziția Tratatului CE (ce constituie

legislația primară) consacră libertatea de circulație a persoanelor drept una

din libertățile ce stau la baza creării pieței interne reglementate de art. 3

din Tratat. Această piață internă, definită ca un spațiu fără frontiere

interne, caracterizată prin „limitarea între statele membre a obstacolelor în

calea circulației libere a persoanei, a mărfurilor, a serviciilor și de

capital"", impune statelor membre obligații de rezultat care să

garanteze aplicarea prevederilor comunitare.

Existența cetățeniei europene instituită prin

art. 8 al Tratatului și recunoscută ca aparținând ''oricărui persoane care are

cetățenia unui stat membru", implică recunoașterea "drepturilor si

obligațiilor prevăzute de Tratat.'" Ea implică în mod necesar un drept

fundamental și individual de a circula și ședea liber pe teritoriul statelor

membre, sub rezerva limitărilor stabilite în Tratat, libera circulație constituind

una din libertățile fundamentale ale pieței interne a comunitarii europene.

Legislația națională, prin reglementarea

soluției de restrângere a dreptului la libera circulație constituie un obstacol

în calea exercitării

liberei

circulații a persoanelor, intrând, din acest motiv, în contradicție cu norma

europeană deși, la data de 1 ianuarie 2007, România a devenit membra a Uniunii

Europene, asumându-și, prin art. 6.10 al tratatului de aderare, obligația de a

asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a

tuturor acordurilor internaționale la care este parte.

Tratatul CE permite introducerea de

restrângeri ale dreptului la liberă circulație și ședere liberă doar pentru

motive „de ordine publică", „siguranță publică" și „sănătate publică",

însă nu se poate susține că noțiunea de "ședere ilegala pe teritoriul unui

stat" și care duce la returnarea persoanei în baza acordului de readmisie,

ar putea fi asimilată unui motiv „de ordine publică", „siguranță

publică" ori „sănătate publică".

În jurisprudența sa, Curtea de Justiție a

Comunităților Europene a arătat în mod constant că justificarea unei restricții

asupra liberei circulații a persoanelor, care să fie în acord cu dreptul

comunitar, presupune existența, în plus, față de tulburarea ordinii sociale pe

care orice încălcare a legii o implică, a unei amenințări suficiente și

serioase la cerințele de ordine publică afectând unul din interesele

fundamentale ale societății.

În plus, Înalta Curte reține că respectarea

drepturilor si libertăților fundamentale ale omului, reafirmata in preambulul

Actului Unic European, este recunoscută de dreptul comunitar ca un drept

fundamental.

Or, din drepturile și libertățile

fundamentale ale omului face parte și dreptul la libera circulație, așa cum

acesta este reglementat de art. 2 din Protocolul nr. 4 al Convenției pentru

apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

Limitările dreptului la libera circulație pot

interveni doar în cazurile și în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 2

parag. 3 și parag. 4 din Protocolul nr. 4 adițional la Convenție și anume:

limitările acestui drept trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un

scop legitim și să fie necesare într-o societate democratică, necesitate

analizată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit,

prin aplicarea unei limitări a dreptului în discuție și mijloacele folosite

pentru realizarea lui.

Condiția ca limitarea dispusă să

"fie prevăzută de lege" este satisfăcută atunci când măsura

incriminată are o bază legală în dreptul intern, iar norma care o cuprinde este

una accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale.

Limitarea dreptului pârâtei la libera

circulație pe o perioada de 3 ani în Italia solicitată de reclamant prin

cererea de chemare in judecată, este

prevăzută

de dispozițiile Legii 248 din 20 iulie 2005, astfel încât condiția

accesibilității normei juridice este îndeplinită. împrejurarea că legea care

prevede aceasta limitare reglementează posibilitatea exercitării căilor de atac

împotriva măsurii ce are un astfel de obiect, existând astfel un control

judecătoresc în privința legalității ei, determină Înalta Curte să admită că

există suficiente garanții împotriva eventualelor abuzuri ale autorităților

administrative și că, în acest mod măsura este una "prevăzută de

lege" în sensul dispozițiilor art. 2 parag. 3 și parag. 4 din Protocolul

nr. 4.

Admițând că măsura de restrângere a dreptului

la libera circulație solicitată ar urmări un scop legitim și că ar fi necesară

într-o societate democratică, Înalta Curte apreciază însă că ea este una

disproporționată în raport cu scopul urmărit prin adoptarea ei.

Interzicerea dreptului pârâtei de a circula

liber pe o perioadă de 3 ani în Italia atrasă de împrejurarea că aceasta ar fi

"stat ilegal" pe teritoriul unuia din statele membre ale Uniunii

Europene, este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit de

autorități prin reglementarea legală care o prevede, constituindu-se în acest

fel într-o încălcare nejustificată a unui drept fundamental recunoscut de

Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului si a Libertăților Fundamentale.

Față de dispozițiile art. 11 alin. (2) din

Constituție și de împrejurarea că România a ratificat prin Legea nr. 30 din

1994 Convenția europeana a drepturilor omului, normele cuprinse în Convenție și

în protocoalele sale adiționale se impun autorităților naționale cu aceeași

forță juridică ca orice normă convențională. Pe de alta parte, în raport cu

prevederile art. 20 din Constituție, dispozițiile privind drepturile și

libertățile cetățenilor trebuie interpretate și aplicate în concordanță cu

Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate

la care România este parte, în caz de neconcordanță între pactele și tratatele

privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte,

și legile interne, având prioritate reglementările internaționale (...).

Prin urmare, în baza principiului supremației

dreptului comunitar în ordinea juridică națională, Înalta Curte constată că

normei juridice naționale ce stă la baza cererii reclamantului nu-i pot fi

recunoscute efectele solicitate câta vreme ea este incompatibilă cu norma

comunitară aplicabilă în materie.

Față de considerentele expuse, în baza art. 316

C. proc. civ., raportat la art. 216 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca

nefondat recursul declarat.

PENTRU ACESTE

MOTIVE

IN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge recursul declarat de

reclamantul Ministerul Internelor și Reformei Administrative, Direcția Generală

de Pașapoarte, împotriva deciziei civile nr. 537 din 11 septembrie 2007 a

Curții de Apel București, secția a IV-a civila, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 25 martie 2008