ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1992/2008

Deliberând asupra recursului de față, în condițiile art. 256 C. proc. civ., constată următoarele: Se mai arată că în temeiul dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată cu O.G. nr. 5/2006 "Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani (...) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat." Reclamantul susține că dreptul la liberă circulație este în strânsă legătură cu respectarea legislației statului român, precum și a tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac astfel parte din dreptul intern.

România trebuie să își probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală și de a-și consolida poziția de membru cu drepturi depline al Uniunii Europene, iar prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere, a pârâtei (ca și a altor persoane aflate în situații similare) pe teritoriul unor state membre ale U.E. ar dovedi exact contrariul, cu repercusiunile negative de rigoare asupra tratamentului aplicat cetățenilor români. Prin sentința civilă nr. 757 din 21 mai 2007, Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a respins acțiunea ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a avut în vedere următoarele considerente: Libertatea de mișcare a cetățenilor este reglementată în legislația româneasca prin Legea nr. 248/20 iulie 2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, act normativ care se coroborează cu prevederile constituționale, respectiv art. 25, conform căruia: „1.Dreptul la liberă circulație, în țară și în străinătate, este garantat. Legea stabilește condițiile exercitării acestui drept. 2.Fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară". Tribunalul a reținut că drepturile care compun libertatea de circulație pot cunoaște anumite limitări.

Limitările acestor drepturi trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată și în această materie prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin aplicarea unei limitări a drepturilor în discuție și mijloacele folosite pentru realizarea lui. Având ca punct de plecare cauza Olivieira împotriva Olandei, tribunalul a apreciat că se impune o analiza circumstanțiată la datele speței a calităților cerute Legii nr. 248/2005, pe baza căreia autoritățile naționale române dispun restrângerea libertății de mișcare cât și o analiză a necesității proporționalității ei cu scopul pentru care aceasta a fost edictată.

Cum acest act normativ fost publicat în Monitorul Oficial, tribunalul a apreciat că este îndeplinită condiția accesibilității legii. În ceea ce privește previzibilitatea ei, văzând modalitatea de reglementare prin art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005 a procedurii judiciare de restrângere a exercițiului dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români, ce presupune posibilitatea formulării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se ia această măsură, și indicarea categoriilor de persoane cărora li se poate aplica măsura în discuție, tribunalul a apreciat că există suficiente garanții împotriva oricăror abuzuri ce s-ar putea produce, măsura analizată fiind "prevăzută de lege", în sensul dispozițiilor art. 2 paragraful 3 din Protocolul nr. 4 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Tribunalul a mai reținut că, fiind vorba despre restrângerea dreptului de circulație, se impune a fi analizat și dacă această măsură este justificată de interesul public într-o societate democratică, iar sub acest aspect, a apreciat că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație al pârâtei, pe teritoriul Italiei, măsură a cărei instituire se solicită pentru o perioadă de cel mult trei ani, este disproporționată în raport cu scopul urmărit prin adoptarea acestei măsuri, cu consecința constatării încălcării dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție. Returnarea pârâtei din Italia, la data de 28 noiembrie 2006 în baza Acordului de readmisie încheiat de statul român cu Italia, nu reprezintă o împrejurare de natură a justifica persistența unei ingerințe atât de semnificative în libertatea de circulație a pârâtei.

Această ingerință nu poate fi privită ca "necesară într-o societate democratică și proporțională cu scopul urmărit prin aplicarea ei". Tribunalul a avut în vedere și dispozițiile art. 39 din Tratatul Comunității Europene, care reglementează dreptul cetățenilor Uniunii la liberă circulație pe teritoriul statelor membre și având în vedere că acesta cuprinde dreptul de ieșire din statul de origine și de intrare pe teritoriul altui stat membru, a considerat ca restrângerea exercițiului acestui drept, solicitată de reclamantă, nu poate fi primită. Prin decizia civila nr. 537 din 11 noiembrie 2007, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, a respins ca nefondat apelul declarat de apelantul-reclamant Ministerul de Internelor si Reformei Administrative, Direcția Generală de Pașapoarte.

Instanța de apel a reținut că începând cu 1 ianuarie 2007 sunt aplicabile pe teritoriul României și normele dreptului Uniunii Europene. Art. 17 din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE), la care România a aderat prin Tratatul de aderare ratificat prin Legea nr. 157/2005, prevede: „[...] orice persoană care deține cetățenia unui stat membru este cetățean al Uniunii.

[...] Cetățenii Uniunii se bucură de drepturile conferite de prezentul tratat și se spun obligațiilor impuse de acesta". În acest cadru se înscriu dispozițiile art. 18 alin. (1) TCE, potrivit cărora ,,orice cetățean al Uniunii are dreptul de liberă circulație și de ședere liberă pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor stabilite prin prezentul tratat și de dispozițiile adoptate in vederea aplicării sale." Art. 18 alin. (1) TCE este incident în cauză, întrucât cetățenia europeană are vocația de a fi statutul fundamental al tuturor cetățenilor statelor membre, iar dispoziția menționata produce efecte directe în ordinea juridică a statelor membre UE. Curtea de Apel a mai reținut că în situația actuală a dreptului comunitar, dreptul cetățenilor Uniunii de circulație și de ședere pe teritoriul unui alt stat membru decât cel de origine, nu este necondiționat.

Există limitări și condiții referitoare la exercitarea dreptului de liberă circulație, iar acestea sunt prevăzute de Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul cetățenilor Uniunii și a membrilor de familie ai acestora de circulație și ședere liberă pe teritoriul statelor membre. Potrivit art. 27 din directivă, statele membre pot restrânge libera circulație pe teritoriul lor a cetățenilor celorlalte state membre pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publica. Instanța a constatat că atât din art. 27, cât și din economia întregii directive rezultă că aceste măsuri nu sunt de competența statului membru de origine al cetățeanului Uniunii în cauză (în speță, România), ci de competența exclusivă a statului membru pe teritoriul căruia cetățeanul Uniunii se află ori s-a aflat, altul decât cel de origine (în speță, Republica Italiană).

Prin urmare, după data la care România a devenit stat membru al UE (1 ianuarie 2007), autoritățile române nu pot restrânge dreptul de liberă circulație al cetățenilor români pe teritoriul Uniunii pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau sănătate publică aplicabile pe teritoriul altor state membre. Aplicând în cauză art. 18 alin. (1) TCE și art. 27 din Directiva 2004/38/CE, instanța a constatat că aceste dispoziții intră in conflict cu art. 38 din Legea nr. 38/2005. În cazul unui asemenea conflict de norme, potrivit regulilor comune, au prioritate normele care au forță juridică superioară, respectiv normele dreptului comunitar. Instanța a mai reținut că îi revine obligația să soluționeze și conflictul dintre art. 18 alin. (1) TCE și art. 27 din directivă, pe de o parte, și prevederile acordului de readmisie încheiat cu Republica Italiană, pe de altă parte.

Conflictul constă in aceea că acordul de readmisie consacră obligații pentru partea română care nu sunt compatibile cu dreptul Uniunii, odată ce acesta a intrat in vigoare pe teritoriul României. De asemenea, acordul consacră motive de expulzare a cetățenilor români care sunt mai largi decât cele permise in dreptul Uniunii. Or, motivele de expulzare permise de dreptul Uniunii, ca excepții de la libertatea de circulație, sunt de strictă interpretare și aplicare. În aceste condiții instanța a constat că este vorba de un set de obligații internaționale contractate de România, înainte de data aderării, cu un stat membru al UE. în măsura în care, după data aderării, aceste obligații contravin normelor incidente ale dreptului Uniunii, au prioritate acestea din urmă.

Prin urmare, instanța a apreciat că este obligată să înlăture aplicarea in cauză a dispozițiilor contrare ale acestui acord de readmisie. Împotriva acestei decizii in termen legal a declarat și motivat recurs apelantul-reclamant Ministerul Internelor si Reformei Administrative, Direcția Generală de Pașapoarte. Prin motivele de recurs formulate se critica decizia pronunțată de instanța de apel în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în susținerea căruia se aduc mai multe argumente și anume: În mod greșit instanța de apel a apreciat ca neîntemeiată cererea formulată de către Direcția Generală de Pașapoarte.

Aplicarea măsurii restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație în străinătate al unui cetățean român, reglementată de art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, este condiționată de returnarea acelui cetățean dintr-un alt stat în baza unui Acord de readmisie încheiat de România cu acest stat, dacă acel cetățean a încălcat legislația statului de unde a fost returnat. Or, returnarea pârâtei pentru ședere ilegală dovedește încălcarea de aceasta a legislației statului italian, nefiind necesară efectuarea și a altor dovezi în acest sens. Se arată că măsura restrângerii exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a persoanelor care au fost returnate dintr-un stat în baza acord de readmisie încheiat între România și acel stat nu încalcă prevederile Constituției sau alte instrumente juridice internaționale referitoare la dreptul la libera circulație.

In plus, măsura returnării dispusă de autoritățile italiene este de natură să facă dovada că pârâta nu a respectat condițiile de ședere în spațiul Uniunii Europene. Fiind în culpă pentru nerespectarea condițiilor de călătorie în străinătate, pârâta trebuie să suporte consecințele faptelor sale, având în vedere că prin conduita sa a adus atingere imaginii și intereselor României în raporturile cu statele Uniunii Europene. Se susține că autoritățile române au luat act de măsura autorităților străine în baza Acordului și în baza obligațiilor asumate de statul roman prin documente internaționale, fără a putea cenzura actul returnării dispus urmare a măsurii de returnare hotărâte de statul străin.

Autoritățile române nu au competența de a cerceta și a se pronunța asupra legalității și temeiniciei actului de returnare săvârșit de autoritățile italiene, ci doar de a lua act de această măsură și de a pune în executare prevederile corespunzătoare din legislația națională. Se solicită admiterea recursului, schimbarea în tot a deciziei recurate și admiterea cererii de restrângere a dreptului la liberă circulație a intimatei în Italia pe o perioadă de maxim 3 ani. Analizând decizia recurată în limitele criticilor formulate prin motivele de recurs, înalta Curte constată că recursul nu este fondat urmând a fi respins, pentru următoarele considerente: Tribunalul București a fost sesizat de către Ministerul Administrației și Internelor, Direcția Generală de Pașapoarte cu solicitarea de a dispune restrângerea dreptului pârâtei N.F.

la libera circulație în Italia pe o perioada de cel mult 3 ani. Reclamantul și-a motivat cererea pe împrejurarea că pârâta a fost returnată din Italia la data de 28 noiembrie 2006, în baza acordului de readmisie încheiat de România cu aceasta țară. Din cuprinsul cererii de sesizare a instanței nu rezultă care a fost motivul returnării pârâtei de pe teritoriul statului italian.

În talonul aflat la fila 3 din dosar, se menționează că "pârâta declară pe propria răspundere că a fost înapoiată de către Organele de Politie pe motiv de ședere ilegala." Cu toate acestea, în cererea de chemare în judecată, reclamantul Ministerul Administrației și Internelor, Direcția Generală de Pașapoarte nu a arătat în ce a constat „șederea ilegală" a pârâtei pe teritoriul statului italian, iar în motivele de recurs formulate a precizat că returnarea pârâtei pentru ședere ilegală dovedește încălcarea de către aceasta a legislației statului italian, nefiind necesară efectuarea și a altor dovezi în acest sens. Legea națională relevantă în cauză este Legea 248 din 20 iulie 2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, publicată în M.Of.

682 din 29 iulie 2005, modificată prin Ordonanța nr. 5 din 19 ianuarie 2006, publicată în M.Of. 71 din 26 ianuarie 2006. Art. 3 din această lege dispune: (1). "Limitarea exercitării dreptului cetățenilor români la libera circulație în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta lege, și constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept".(...).

(3). "Restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate reprezintă interdicția temporară de a călători în anumite state, dispusă de autoritățile competente române, în condițiile prezentei legi". Potrivit art. 38 din aceeași lege: „Restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: a) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat, b) cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat". Dispozițiile comunitare relevante în speța supusă judecății sunt: Articolul 18 din Tratatul de înființare a Comunității Europene (versiunea consolidată a Tratatului de înființare a Comunității Europene, publicat în Jurnalul Oficial C 325 din 24 decembrie 2002), conform căruia: „ Fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre,

fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia'". Rezultă din cuprinsul normelor legale enunțate conflictul, în această materie, a dreptului la libera circulație, între norma internă de drept și norma comunitară. Dispoziția Tratatului CE (ce constituie legislația primară) consacră libertatea de circulație a persoanelor drept una din libertățile ce stau la baza creării pieței interne reglementate de art. 3 din Tratat. Această piață internă, definită ca un spațiu fără frontiere interne, caracterizată prin „limitarea între statele membre a obstacolelor în calea circulației libere a persoanei, a mărfurilor, a serviciilor și de capital"", impune statelor membre obligații de rezultat care să garanteze aplicarea prevederilor comunitare.

Existența cetățeniei europene instituită prin art. 8 al Tratatului și recunoscută ca aparținând ''oricărui persoane care are cetățenia unui stat membru", implică recunoașterea "drepturilor si obligațiilor prevăzute de Tratat.'" Ea implică în mod necesar un drept fundamental și individual de a circula și ședea liber pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor stabilite în Tratat, libera circulație constituind una din libertățile fundamentale ale pieței interne a comunitarii europene.

Legislația națională, prin reglementarea soluției de restrângere a dreptului la libera circulație constituie un obstacol în calea exercitării liberei circulații a persoanelor, intrând, din acest motiv, în contradicție cu norma europeană deși, la data de 1 ianuarie 2007, România a devenit membra a Uniunii Europene, asumându-și, prin art. 6.10 al tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaționale la care este parte.

Tratatul CE permite introducerea de restrângeri ale dreptului la liberă circulație și ședere liberă doar pentru motive „de ordine publică", „siguranță publică" și „sănătate publică", însă nu se poate susține că noțiunea de "ședere ilegala pe teritoriul unui stat" și care duce la returnarea persoanei în baza acordului de readmisie, ar putea fi asimilată unui motiv „de ordine publică", „siguranță publică" ori „sănătate publică". În jurisprudența sa, Curtea de Justiție a Comunităților Europene a arătat în mod constant că justificarea unei restricții asupra liberei circulații a persoanelor, care să fie în acord cu dreptul comunitar, presupune existența, în plus, față de tulburarea ordinii sociale pe care orice încălcare a legii o implică, a unei amenințări suficiente și serioase la cerințele de ordine publică afectând unul din interesele fundamentale ale societății.

În plus, Înalta Curte reține că respectarea drepturilor si libertăților fundamentale ale omului, reafirmata in preambulul Actului Unic European, este recunoscută de dreptul comunitar ca un drept fundamental. Or, din drepturile și libertățile fundamentale ale omului face parte și dreptul la libera circulație, așa cum acesta este reglementat de art. 2 din Protocolul nr. 4 al Convenției pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. Limitările dreptului la libera circulație pot interveni doar în cazurile și în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 2 parag. 3 și parag. 4 din Protocolul nr. 4 adițional la Convenție și anume: limitările acestui drept trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim și să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit, prin aplicarea unei limitări a dreptului în discuție și mijloacele folosite pentru realizarea lui.

Condiția ca limitarea dispusă să "fie prevăzută de lege" este satisfăcută atunci când măsura incriminată are o bază legală în dreptul intern, iar norma care o cuprinde este una accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale. Limitarea dreptului pârâtei la libera circulație pe o perioada de 3 ani în Italia solicitată de reclamant prin cererea de chemare in judecată, este prevăzută de dispozițiile Legii 248 din 20 iulie 2005, astfel încât condiția accesibilității normei juridice este îndeplinită. împrejurarea că legea care prevede aceasta limitare reglementează posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva măsurii ce are un astfel de obiect, existând astfel un control judecătoresc în privința legalității ei, determină Înalta Curte să admită că există suficiente garanții împotriva eventualelor abuzuri ale autorităților administrative și că, în acest mod măsura este una "prevăzută de lege" în sensul dispozițiilor art. 2 parag.

3 și parag. 4 din Protocolul nr. 4. Admițând că măsura de restrângere a dreptului la libera circulație solicitată ar urmări un scop legitim și că ar fi necesară într-o societate democratică, Înalta Curte apreciază însă că ea este una disproporționată în raport cu scopul urmărit prin adoptarea ei. Interzicerea dreptului pârâtei de a circula liber pe o perioadă de 3 ani în Italia atrasă de împrejurarea că aceasta ar fi "stat ilegal" pe teritoriul unuia din statele membre ale Uniunii Europene, este o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit de autorități prin reglementarea legală care o prevede, constituindu-se în acest fel într-o încălcare nejustificată a unui drept fundamental recunoscut de Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului si a Libertăților Fundamentale.

Față de dispozițiile art. 11 alin. (2) din Constituție și de împrejurarea că România a ratificat prin Legea nr. 30 din 1994 Convenția europeana a drepturilor omului, normele cuprinse în Convenție și în protocoalele sale adiționale se impun autorităților naționale cu aceeași forță juridică ca orice normă convențională. Pe de alta parte, în raport cu prevederile art. 20 din Constituție, dispozițiile privind drepturile și libertățile cetățenilor trebuie interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, în caz de neconcordanță între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, având prioritate reglementările internaționale (...).

Prin urmare, în baza principiului supremației dreptului comunitar în ordinea juridică națională, Înalta Curte constată că normei juridice naționale ce stă la baza cererii reclamantului nu-i pot fi recunoscute efectele solicitate câta vreme ea este incompatibilă cu norma comunitară aplicabilă în materie. Față de considerentele expuse, în baza art. 316 C. proc. civ., raportat la art. 216 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat.

PENTRU ACESTE

MOTIVE

IN NUMELE LEGII

DECIDE: Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Internelor și Reformei Administrative, Direcția Generală de Pașapoarte, împotriva deciziei civile nr. 537 din 11 septembrie 2007 a Curții de Apel București, secția a IV-a civila, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 martie 2008