ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5344/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5344/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

instanței de fond

Prin sentința nr. 269/2012

din 2 aprilie 2012 a C.A.C. - secția de contencios administrativ și fiscal a

fost respinsă excepția de nelegalitate invocată de reclamantul R.S., în

contradictoriu cu pârâții Penit. C. M.F.P., M.J., A.N.P., M.J. și D.G.A.N.P.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că inadmisibilitatea excepției de

nelegalitate invocată de pârâta A.N.P. este neîntemeiată, deoarece natura

juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Ordinul M.J. nr.

399/2007 și a Deciziei D.G. al A.N.P. nr. 307/2007 nu atrage inadmisibilitatea

excepției de nelegalitate.

Interpretarea logică

a fortiori a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la aceeași

concluzie, mai ales că și practica constantă a Înaltei Curți este în același

sens.

A fost reținută ca

neîntemeiată și susținerea pârâtei A.N.P., potrivit cu care verificarea

legalității unui act administrativ unilateral pe calea excepției de

nelegalitate poate fi făcută oricând, dar numai în perioada de valabilitate a

actului normativ în baza căruia a fost emis, întrucât abrogarea nu produce

efecte în privința legalității actului, ci cu privire la momentul până la care

acesta produce efecte juridice.

Instanța a reținut că

reclamantul invocă nelegalitatea dispozițiilor pct. 11.alin. (5) din Ordinul

M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr.

64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu

statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr.

462/2006 și a art. 4 alin. (3) și alin. (4) din Decizia D.G. al A.N.P. nr. 307

din 25 ianuarie 2007, în raport de art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 din

Legea nr. 293/2004, după renumerotare art. 45.

Pe fond, instanța a

reținut că excepția de nelegalitate este neîntemeiată, deoarece Ordinul M.J. nr.

399/C/2007 conține chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței și

scopul lor a fost expunerea în concret a modului în care se realizează

salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.

Din motivarea

excepției de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează

faptul că prevederile ordinului contravin prin adăugare la dispozițiile legale,

întrucât „nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate

suplimentar”, căci, procedând astfel, se produc prejudicii rezultând din modul

de remunerare a acestora, dar instanța de fond a considerat că aceste susțineri

sunt nefondate, pentru că art. 45 are în vedere ca unități de timp nu doar ora,

ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, iar la pct. 11 alin. (5) din Ordinul Ministrului

Justitiei nr. 339/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor și

respectiv zilelor lucrate suplimentar.

Chiar și propoziția

de la pct. 11.5 lit. c) „fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar

se neglijează” nu adaugă la lege, căci nu instituie prin ea însăși o procedură

diferită de calcul orelor/zilelor lucrate suplimentar, iar instanța de fond a

arătat că ea nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul

prevederilor legii.

S-a reținut că este

evident că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu

trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din

urmă, ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a

acestora, urmând însă scopul și spiritul legii.

Mai mult,

dispozițiile art. 11 alin. (5) din Ordinul Ministrului Justitiei nr. 399/2007

reglementează situația specială a „lucrului în tură”, dar alin. (3) al art. 45

din Legea nr. 293/2004 prevede că „în cazul în care, pentru anumite categorii

profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții

legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale”, iar a înlătura pe

calea excepției de nelegalitate prevederile care reglementează o situație

specială pentru care legea trimite la dispozițiile speciale, echivalează

practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt

care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin.

(3) din Legea nr. 24/2000.

exercitată în cauză

Împotriva acestei

hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamantul R.S. a

declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304

1

C. proc.

civ.

În motivele de recurs

se critică soluția ca fiind nelegală, întrucât dispozițiile art. 11 pct. 5 din

Normele metodologice aprobate prin Ordinul Ministrului de Justitie nr. 399/2007

și ale art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 sunt

nelegale, întrucât adaugă la lege și vin în contradicție cu dispozițiile O.U.G.

nr. 64/2006 și ale Legii nr. 293/2006.

În art. 11 din Ordinul

Ministrului de Justitie nr. 399/2007, mai exact pct. 5 și art. 4 alin. (3) și

alin. (4) din Decizia nr. 307/2007 se ajunge la o situație aberantă, întrucât

recurentul-reclamant are un număr de ore lucrate suplimentar, dar acestea sunt

transformate în zile lucrate suplimentar, iar dintr-o tură de 12 ore sau un

multiplu de 12 ore se împarte la 8 ore, apărând zile suplimentare, iar

fracțiile de zile rezultate suplimentar se neglijează.

S-a susținut că nu se

transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar, iar instanța

de fond a interpretat în mod eronat dispozițiile legii, întrucât a acceptat ca

un mod de calcul să fie contrar dispozițiilor legale.

Atâta timp cât legea

stipulează într-un anumit sens nu este admis ca alte acte normative, inferioare

în grad legii, să dispună contrariul, să adauge sau să modifice, ci doar

trebuie să vină în aplicarea legii.

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma criticilor formulate de recurent și a dispozițiilor art. 304

1

C. proc. civ., față de materialul probator și dispozițiile legale incidente,

Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Excepția de

nelegalitate a dispozițiilor pct. 11 alin. (5) din Normele metodologice

aprobate prin Ordinul Ministrului de Justitie nr. 399/C/2007 și a dispozițiilor

art. 4 alin. (3) și alin. (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de

D.G.A.N.P. a fost invocată pe motiv că acestea ar contraveni dispozițiilor

Legii nr. 293/2004 și O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut

special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a

timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în

care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din

Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr.

293/2004, la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006, are în actuala

reglementare nr. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru

este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al

personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența în serviciu

mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în raport cu

necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal. (3)

În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica

aceste dispoziții legale. (4) Orele prestate de funcționarii publici din sistemul

administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se

compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii

suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30

de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna

următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:

a) 75% din salariul

de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul

de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate

în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate

cu reglementările în vigoare, nu se lucrează”.

În baza acestor texte

a fost emis Ordinul Ministrului de Justitie nr. 399/C/2007 pentru aprobarea

normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și

alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, care la pct. 11.

alin. (5) prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata

normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a)

Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate

suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc

cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se

plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate

ca lucrate suplimentar se neglijează.”

A fost emisă însă și

Decizia D.G. al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor

suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu statut special și

personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor, în care art. 4 alin.

(3) și alin. (4) au următorul conținut: (3) „În cazul lucrului în ture, numărul

orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului

lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore

lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/ 8 ore

pe zi = număr de zile lucrate suplimentar”. (4) „Primele două ore din fiecare

zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar

diferența până la opt ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază.

Fracțiunile de zile se neglijează”.

În cadrul procedurii

excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/ 2004,

legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcție de actele

normative cu forță juridică superioară în baza cărora au fost emise, în raport

cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu

consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, republicată.

Instanța de fond a

respins excepția de nelegalitate, apreciind că dispozițiile a căror

nelegalitate este invocată sunt conforme cu actele normative în baza cărora au

fost adoptate.

Însă, nu vor fi

reținute susținerile instanței de fond, potrivit cărora prin art. 11 din Ordinul

Ministrului de Justitie nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru

situația specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare,

întrucât dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar

reclama o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru

munca prestată peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele

metodologice tot ar trebui să respecte dispozițiile legale incidente.

De altfel, chiar în art.

43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3)) se prevede că „În

cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normal

de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste

dispoziții legale”.

Dacă ar fi existat

dispoziții legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau

precizate acele dispoziții, pentru a putea verifica dacă normele metodologice

de aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de

dispoziții legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin Ordinul Ministrului

de Justitie nr. 399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în

aplicare a art. 43 din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la

lucrul în ture.

Dacă legiuitorul ar

fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste

durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o

facă, mai ales că O.G. nr. 64/ 2006 privea salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciarelor.

În lipsa unei

mențiuni exprese în O.G. nr. 64/ 2006, sau în art. 43 din Legea nr. 293/2004

privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în

ture, ori în Normele metodologice sau într-o decizie a D.G. al A.N.P., nu se

putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.

Cum art. 43 din Legea

nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate

suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a

acestei legi nu puteau conține o astfel de reglementare.

Deși instanța de fond

încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a

fost invocată: „Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se

neglijează” nu este în afara prevederilor legale, totuși din verificarea

textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate

– art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004,

rezultă că nu există o asemenea prevedere și că prin această reglementare se

ajunge la situația ca o parte din munca prestată peste durata normală a

timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși sunt respectate dispozițiile art.

45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004, iar scopul legii este acela de a plăti

orele suplimentare.

Pentru

considerentele expuse și în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr.

554/2004, raportat la art. 312 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite

recursul formulat de către reclamant și va modifica sentința atacată în sensul

că va admite excepția de nelegalitate și va constata nelegalitatea

dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministrului de Justitie. nr. 399/C/2007

și a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și alin. (4) din Decizia D.G.A.N.P. nr. 307/2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de R.S. împotriva sentinței nr. 269/2012 din 02 aprilie 2012 a Consiliului

de Administrație a municipiului Craiova - secția contencios administrativ

și fiscal.

Modifică

sentința atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de

reclamantul R.S.

Constată

nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministrului Justiției nr.

399/C/2007 și a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului

General al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 307/2007.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 decembrie 2012.