ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4172/2007

Nulitatea actului de control prevăzută de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. determinată de încălcarea Ghidului de criterii pentru realizarea inspecțiilor la instanțe și parchete. Sub acest aspect, s-a apreciat că au fost încălcate prevederile imperative potrivit cărora inspecțiile se efectuează numai de echipe de procurori sau judecători, astfel încât să se realizeze un control obiectiv, complet, conform cu realitatea, care să reflecte cu acuratețe activitatea desfășurată în instituțiile verificate, întrucât, în speță, echipa de control a luat unilateral și nelegal decizia de a lucra în mod individual, întocmind două rapoarte diferite ca structură și conținut. S-a mai susținut că a fost încălcată și obligația de comunicare a informațiilor din rapoarte sau chiar a rapoartelor în întregul lor, deși s-a solicitat în mod insistent de către două asociații profesionale punerea la dispoziție a materialului redactat în urma controlului.

Nulitatea hotărârii secției pentru procurori determinată de încălcarea unor principii fundamentale de drept, precum principiul dreptului la apărare, principiul egalității părților în fața justiției și principiul dreptului la un proces echitabil, întrucât nu a fost avută în vedere apărarea procurorului general prin care a fost demontată cu probe fiecare acuzație, în hotărâre fiind menționate doar punctele de vedere ale inspectorului C.R.

Nulitatea hotărârii Plenului C.S.M. datorită faptului că doi dintre membrii săi se aflau în stare de incompatibilitate, în sensul dispozițiilor art. 24 C. proc. civ. întrucât participaseră anterior la adoptarea hotărârii Secției pentru procurori prin care s-a decis revocarea recurentului din funcția de conducere deținută.

Nelegalitatea raportului de control determinată de inexactitatea mențiunii referitoare la perioada în care s-a efectuat controlul, nelegalitate care atrage, în opinia recurentului, nulitatea ambelor hotărâri ale C.S.M., în temeiul art. 105 C. proc. civ. Astfel, susține recurentul, intervalul indicat în actul de control (14 iunie 2006 – 4 august 2006) nu este cel real, controlul continuând până în luna decembrie prin solicitarea unor documente prin fax, fără știința conducerii și chiar de la domiciliul inspectorului, în speranța că se vor descoperi abateri care să justifice afirmația din primele zile, în sensul că trebuie dovedit managementul defectuos. Prin aceasta și prin alte modalități în care s-a desfășurat controlul (ziua și noaptea, sâmbăta și duminica) au fost încălcate din nou dispozițiile Ghidului de criterii, pct. 3 (desfășurarea inspecției). De asemenea, în ciuda faptului că materialul avea caracter de serviciu, așa cum inițial a stabilit și secția pentru procurori, acesta a apărut în presa centrală, în sinteză preconstituită, în preziua discutării în secție, în ziua respectivă, precum și în ziua următoare, exercitându-se astfel o influență anormală asupra membrilor secției, de natură să lezeze atât imaginea cât și drepturile recurentului, anterior luării unei decizii finale asupra acestei probleme.

Netemeinicia Concluziilor raportului de control reținute de către secția pentru procurori, prin Hotărârea nr. 44 din 22 martie 2007,sub aspectul tuturor componentelor atribuțiilor manageriale a căror modalitate de exercitare a fost verificată astfel: a) din punct de vedere al eficienței organizării s-au făcut mai multe afirmații generale, abstracte, fără nici o indicare a dovezilor care să le susțină, aducându-i-se recurentului acuzații fără obiect și fără conținut, lipsite de argumente și de probe juridice concrete. Exemplificând, recurentul a făcut referire la afirmația privind pretinsa incapacitate de a asigura organizarea și coordonarea eficientă a activității pe compartimente de muncă și de a stabili atribuțiile și răspunderile fiecărui membru al structurii, susținând că în realitate toți procurorii și lucrătorii auxiliari au cunoscut care le sunt atribuțiile, iar în privința ordinelor emise s-a ignorat diferențierea elementară între cele care urmează să se execute și cele care nu prezintă interes și ar putea chiar să aibă un rol negativ, derutându-i pe procurori în activitatea lor. Procurorii cu funcții de conducere și-au desfășurat activitatea ani de zile potrivit repartizărilor făcute, iar faptul că nu au semnat de luare la cunoștință nu este de natură a afecta actul de conducere în vreun fel, în condițiile în care aceștia au luat cunoștință prin diverse căi (chiar și verbal) de modul de repartizare. De asemenea, procurorii cu funcții de execuție își cunoșteau atribuțiile, desfășurându-și activitatea potrivit ordinelor, afirmația inspectorului în sensul că nu le-au fost comunicate nici măcar compartimentele în care au fost repartizați fiind nereală. Au fost apreciate ca nefondate și acuzațiile privind: - asumarea unor responsabilități ce revin C.S.M. în materia formării profesionale continue și evaluarea procurorilor, aceasta constituind în realitate o calitate și un merit al procurorului general și nu o eroare; - omisiunea de a stabili atribuțiile de serviciu ale prim-procurorului Parchetului de pe lângă Tribunalul Tulcea, întrucât procurorul general nu avea o astfel de competență; - repartizarea inegală a procurorilor cu funcții de execuție pe compartimente de activitate și repartizarea directă a unor lucrări de competența Secției de urmărire penală celei maritime și fluviale, prin care s-a urmărit, în realitate, eficientizarea activității raportat la volumul diferențiat de dosare înregistrat la cele două secții; - organizarea ședințelor colegiului de conducere, care potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, avizează numai problemele generale ale parchetului, nefiind necesară, în opinia recurentului, convocarea lui pentru orice situație, activitățile de conducere, control, analiză și sinteză la care s-a făcut referire în hotărâre aparținându-i exclusiv procurorului general; - necomunicarea fișei postului în condițiile în care, în cazul magistraților, este exclusă posibilitatea întocmirii acesteia, punct de vedere însușit ulterior și de C.S.M.; - planificarea activității de control; - greșita stabilire a indicatorului de calitate (soluții de achitare și restituire) avut în vedere pentru aprecierea managementului său prin raportarea la activitatea tuturor structurilor verificate și nu numai la activitatea proprie a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Constanța, întrucât potrivit art. 278 și 278 1 C. proc. pen. plângerile împotriva actelor procurorilor din celelalte structuri sunt de competența exclusivă a procurorului ierarhic superior și apoi de competența instanței de judecată; - neîntocmirea proceselor-verbale zilnice cu privire la predarea listei actelor normative, în condițiile în care aceste liste au fost efectiv predate și s-au luat măsuri ca toți procurorii să aibă acces nemijlocit la legislație, prin intermediul calculatorului; - tratarea cu superficialitate a indicatorilor statistici, fiind depuse la dosar documente care atestă contrariul celor susținute, respectiv managementul eficient sub acest aspect care a condus la obținerea unor rezultate mai bune decât în perioada anterioară. b) din punct de vedere al comportamentului și al comunicării s-au făcut afirmații neadevărate, recurentul având o atitudine impecabilă și apreciată de către toată lumea, astfel cum rezultă și din procesul verbal încheiat în ședința din 29 ianuarie 2007 la care au participat toți procurorii cu funcții de conducere (filele 257-287 dosar); c) sub aspectul asumării responsabilităților și al aptitudinilor manageriale, susținerile din raport, reținute ulterior de Secția pentru procurori a C.S.M., nu au nici un suport real, întrucât decizia de preluare a unor cauze de la parchetele din subordine a fost luată de colectivul de procurori în consens cu dispoziția Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pentru a evita blocajul intervenit la unitățile cu volum de activitate foarte mare, iar afirmația referitoare la exercitarea necorespunzătoare a funcției de conducere este generală și abstractă, fiind enunțată cu singurul scop de a crea o imagine denaturată, defavorabilă recurentului. Recurentul a mai arătat că Plenul C.S.M. a eliminat mare parte a abaterilor reținute de Secția pentru procurori, însă, fără a reține abateri care să conducă la concluzia unui management defectuos, a respins contestația recurentului, Hotărârea nr. 317 din 17 mai 2007 fiind nelegală și netemeinică pentru aceleași considerente. Sub aspect procedural, în considerarea dispozițiilor art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, republicată, potrivit cărora hotărârile Plenului C.S.M. privind cariera și drepturile judecătorilor și procurorilor sunt supuse numai recursului, s-a apreciat că în speță își găsesc deplină aplicabilitate dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., instanța de recurs fiind abilitată a examina atât legalitatea cât și temeinicia hotărârii atacate. Asociația Magistraților din România a formulat cerere de intervenție în interesul recurentului, solicitând casarea celor două hotărâri și, în consecință, respingerea propunerii de revocare a acestuia din funcția de conducere deținută și prelungirea mandatului său cu durata perioadei în care, contrar dispozițiilor legale, a fost împiedicat să-și reia prerogativele de procuror general. În motivarea cererii, s-a susținut că ambele hotărâri sunt nelegale și netemeinice, întrucât nici Secția pentru procurori și nici Plenul C.S.M. nu s-au pronunțat asupra excepțiilor ridicate și asupra cererilor de administrare a probatoriilor formulate de recurent și Asociația Magistraților din România, însușindu-se concluziile raportului întocmit în urma unei inspecții care a țintit de fapt doar pe unii dintre conducătorii Parchetelor de pe raza Curții de Apel Constanța și nu activitatea propriu-zisă a acestora, fără a fi avute în vedere explicațiile și obiecțiunile procurorului general, ca de altfel nici împrejurarea că multe din aspectele criticabile, reținute de raport, au fost remediate în timpul controlului. Mai mult, susține intervenienta, prin acest raport se incriminează întreaga activitate a procurorului general G.M.A., deși - paradoxal – pentru aceeași perioadă supusă controlului, cu ocazia bilanțului activității pe anul 2006, acesta a fost deosebit de apreciat de conducerea Parchetului General de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și de reprezentantul C.S.M., secția pentru procurori, prezent la dezbateri. Cu titlu exemplificativ, s-a menționat că „gravele abateri” și „managementul defectuos” incriminate prin raport au avut un caracter cel puțin derizoriu, constând în critici lipsite de substanță și argumentație (lipsa unei convocări scrise a Colegiului de conducere, lipsa proceselor-verbale de consemnare a predării listelor cu acte normative, etc.). S-a precizat că se susțin și celelalte motive de fapt și de drept arătate în cererea de recurs. Cererea de intervenție în interesul recurentului a fost admisă în principiu la termenul din 23 octombrie 2007, în condițiile art. 52 C. proc. civ. Analizând actele dosarului și criticile privind nelegalitatea și netemeinicia hotărârilor atacate, în condițiile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte a constatat că recursul și, pe fond, cererea de intervenție în interesul recurentului sunt neîntemeiate pentru considerentele în continuare arătate. Existența unui sistem judiciar independent, imparțial, credibil și eficient este o componentă fundamentală a unei societăți democratice și reprezintă, totodată, o condiție indispensabilă pentru supremația legii și a statului de drept. Drept urmare, alături de principiul independenței judecătorilor, a dobândit consacrare constituțională și C.S.M., ca organism independent care se supune în activitatea sa numai legii, definit expres ca fiind garantul independenței justiției, între multiplele și complexele atribuții ce i-au fost stabilite prin normele constituționale și Legea nr. 317/ 2004 regăsindu-se și cele referitoare la cariera judecătorilor și procurorilor și, respectiv, la organizarea și funcționarea instanțelor și parchetelor. În conformitate cu prevederile art. 61(1) din Legea nr. 317/2004, republicată, pe lângă Plenul C.S.M. funcționează inspecția judiciară, cu cele două servicii de inspecție – pentru judecători și pentru procurori – căreia i-a fost atribuit, prin Regulamentul de organizare și funcționare a C.S.M., un rol cheie în modernizarea și eficientizarea justiției în România, prin îndeplinirea unor atribuții de analiză, verificare și control în domeniile specifice de activitate, sub coordonarea și controlul plenului, pentru cunoașterea situației instanțelor și parchetelor și luarea măsurilor ce se impun în vederea îmbunătățirii gestionării resurselor și îndeplinirii în condiții optime a actului de justiție. Potrivit art. 51 alin. (2) lit. b) și alin. (7) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, revocarea din funcția de conducere a procurorilor se dispune de C.S.M., din oficiu sau la propunerea adunării generale ori a conducătorului parchetului, în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinile manageriale. Același text de lege stabilește, prin alin. (3), (4), (5) și (6), principalele criterii avute în vedere la verificarea fiecăreia dintre cele patru componente ale atribuțiilor manageriale, iar, potrivit art. 44 alin. (1) lit. b) din Regulamentul de organizare și funcționare a C.S.M., aprobat prin Hotărârea nr. 326 din 24 august 2005 adoptată de plen, inspectorii din cadrul serviciului de inspecție judiciară pentru procurori sunt abilitați să verifice eficiența managerială și modul de îndeplinire a atribuțiilor ce decurg din legi și regulamente pentru asigurarea bunei funcționări a parchetelor, a calității corespunzătoare a serviciului, să semnaleze deficiențele constatate și să formuleze propuneri corespunzătoare pentru înlăturarea acestora. Din examinarea actelor dosarului a rezultat că inspecția judiciară s-a realizat în limitele și cu respectarea criteriilor stabilite prin aceste prevederi legale, fără a se depăși tematica de control privind activitatea managerială la parchete, stabilită de către secția pentru procurori a C.S.M. prin Hotărârea nr. 26 din 7 februarie 2006 și transmisă conducerilor unităților de parchet, iar Ghidul de criterii este un îndrumar cu valoare orientativă, atât pentru cel care efectuează inspecția cât și pentru cel verificat, nereprezentând o normă cu valoare de lege care să stabilească limitele și condițiile de efectuare a controlului, astfel încât nulitatea actului de control determinată de încălcarea dispozițiilor acestuia și nelegalitatea lui determinată de inexactitatea perioadei și a modalității concrete în care s-a efectuat controlul nu poate fi reținută. Sub acest din urmă aspect, Ghidul stabilește, de altfel, posibilitatea adoptării unui alt program de lucru al inspectorilor decât cel al parchetului verificat, în speță nefiind făcută dovada că s-ar fi obiectat, în timpul desfășurării lui, cu privire la modalitatea concretă de lucru adoptată și, respectiv la consecințele acesteia asupra desfășurării în condiții normale a activității parchetului verificat. Potrivit art. 44(1) din Legea nr. 317/2004, republicată, C.S.M. îndeplinește, prin secțiile sale, rolul de instanță de judecată numai în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor și procurorilor, pentru faptele prevăzute în Legea nr. 303/2004, republicată, procedura de soluționare a acțiunii disciplinare completându-se cu dispozițiile codului de procedură civilă, astfel cum se prevede expres prin art. 36(1) din Regulamentul de organizare și funcționare a C.S.M. În speță, nu a fost soluționată o acțiune disciplinară, fiind luată măsura revocării recurentului din funcția de conducere deținută, pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale, printr-o hotărâre fără caracter jurisdicțional, menținută de Plenul C.S.M. ca urmare a exercitării atribuției prevăzute de art. 36(2) din Legea nr. 317/2004, prin adoptarea unei hotărâri inclusă în categoria celor referitoare la cariera și drepturile judecătorilor și procurorilor, supusă controlului judecătoresc de legalitate, în condițiile expres prevăzute de art. 29 alin. (7) din aceeași lege. Prin urmare, nu poate fi reținută nulitatea hotărârii secției pentru procurori determinată de încălcarea principiilor dreptului la apărare, egalității armelor „în fața justiției” și a dreptului la un „proces echitabil”, ca de altfel nici nulitatea hotărârii Plenului C.S.M. pentru pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 24 C. proc. civ. Actele dosarului atestă, de altfel, faptul că analiza raportului de inspecție, întocmit ca urmare a controlului, a fost amânată succesiv pentru a da posibilitatea procurorilor de la nivelul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Constanța să formuleze obiecțiuni și apoi pentru ca secția să ia cunoștință de obiecțiunile depuse iar, în urma examinării acestora și a actului de control a fost luată măsura contestată, în considerentele hotărârii fiind menționate deficiențele însușite de secție, apreciate ca fiind incompatibile cu calitățile cerute de lege unui bun manager. De asemenea, recurentul a fost audiat de Secția pentru procurori, acesta precizând că, prin comunicarea rapoartelor și prin acordarea posibilității de a formula obiecțiuni, i-au fost respectate garanțiile procesuale privind dreptul la apărare iar, în raport cu natura juridică a hotărârii adoptate, nu era absolut necesară indicarea punctuală, în considerentele acesteia, a obiecțiunilor formulate. Hotărârea nr. 371 din 17 mai 2007 precizează, la rândul său, contrar susținerilor Asociația Magistraților din România, obiecțiunile formulate și criticile referitoare la modalitatea de efectuare a controlului acestea fiind examinate de Plenul C.S.M. Regula instituită prin art. 29 alin. (7) din forma republicată a Legii nr. 317/2004, răspunde rigorilor principiului liberului acces la justiție și al celui privind soluționarea cauzei de o „instanță independentă și imparțială, instituită de lege”, constituind o garanție a realizării unei judecăți echitabile în sensul art. 6 din C.E.D.O., în condițiile în care instanța respectivă este abilitată să examineze atât legalitatea cât și temeinicia hotărârilor atacate, în considerarea art. 304 1 C. proc. civ. Întrucât s-au constatat deficiențe sub aspectul tuturor celor patru componente ale atribuțiilor manageriale avute în vedere de legiuitor, majoritatea dintre acestea - în special cele circumscrise organizării eficiente a activității, implementării strategiilor naționale și secvențiale în domeniul justiției, respectării principiului repartizării aleatorii sau, după caz, pe criterii obiective a cauzelor, respectării principiului continuității activității judiciare, etc., neputând fi incluse în categoria celor pretins „derizorii”, prin Hotărârea Plenului C.S.M. s-a reținut în mod corect că măsura revocării recurentului din funcția de conducere deținută, dispusă de secția pentru procurori, este justificată. Nu poate fi omis nici faptul că motivul pentru care se dispune revocarea din funcția de conducere a judecătorilor și procurorilor, prevăzut de art. 51 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 303/2004, republicată, reținut ca temei legal al hotărârilor contestate, implică și o accentuată componentă subiectivă, circumscrisă aptitudinilor manageriale, între care capacitatea de organizare, munca în echipă, capacitatea rapidă de decizie, autoperfecționarea, capacitatea de analiză, sinteză, previziune, strategie și planificare pe termen scurt, mediu și lung, inițiativă și capacitatea rapidă de adaptare. Această componentă subiectivă este circumscrisă, totodată, comportamentului și comunicării, respectiv „profesionalismului” în interacțiunea socială a procurorului verificat, care poate influența calitatea relațiilor dintre membrii colectivului sau modul în care activitatea unității pe care o conduce este percepută în societate. Or, constatările directe ale inspecției și secției pentru procurori sub acest aspect nu pot fi înlăturate de Înalta Curte prin raportare la procesul-verbal încheiat la o ședință a procurorilor cu funcții de conducere ai unităților de parchet de pe raza Curții de Apel Constanța, în care s-ar fi exprimat anumite nemulțumiri cu privire la modalitatea în care s-a desfășurat controlul, cum s-a solicitat. Susținerile recurentului în sensul că Hotărârea nr. 371 din 17 mai 2004 ar fi eliminat mare parte a „abaterilor” constatate nu pot fi reținute, în condițiile în care Plenul C.S.M., examinând înscrisurile dosarului și motivele contestației, a concluzionat că măsura revocării din funcție a fost luată cu respectarea dispozițiilor legale și este justificată, întrucât deficiențele reținute în sarcina acestuia sunt incompatibile cu exercitarea funcției de procuror general, împrejurarea că în considerentele hotărârii respectivele deficiențe nu au fost reluate punctual nefiind de natură a impune o altă concluzie. Constatând, așadar, că dreptul de apreciere al C.S.M. a fost exercitat în limitele conferite de lege, hotărârile în discuție fiind legale și temeinice, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., cu referire la art. 304 1 cod și art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, va respinge recursul ca nefondat, aceeași soluție impunându-se a fi adoptată, pe fond, asupra cererii de intervenție în interesul recurentului formulată de Asociația Magistraților din România.