ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7638/2013

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul J.A. a contestat Decizia nr. 308 din 02 mai 2011, emisă de pârâta C.S.A., solicitând revocarea sancțiunii amenzii în cuantum de 50.000 lei aplicată nelegal sau înlocuirea acesteia cu avertismentul scris, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru aplicarea sancțiunii amenzii. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că la sediul societății C. România a avut loc, în perioada 01 noiembrie 2010 - 30 noiembrie 2010, un control periodic, în conformitate cu prevederile art. 381 alin. (2) din Legea nr. 32/2000, ce a avut ca obiect verificarea activității societății, potrivit tematicii aprobate la data de 02 decembrie 2009 de către Consiliul C.S.A. Prin procesul-verbal întocmit la data de 20 decembrie 2010, C.S.A. a evidențiat aspectele constatate în urma controlului și a sugerat măsuri de remediere. Reclamantul a arătat că în acest proces-verbal se menționează că neregulile constatate nu prezintă un grad de risc ridicat si, mai ales, sunt constatate aspecte ce pot fi cu ușurința explicate, corectate si remediate de către societate. Reclamantul a susținut că societatea a transmis către C.S.A. un răspuns referitor la aspectele constatate, în cadrul căruia au fost aduse anumite clarificări și informații suplimentare referitoare la aspectele reținute, fiind depuse în acest sens și documente relevante. Reclamantul a mai arătat că în aplicarea sancțiunii pârâta nu a ținut seama de elementele circumstanțiale personale si reale ale săvârșirii faptelor si nici de riscul lor scăzut de gravitate. Pârâta a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând că la emiterea deciziei contestate au fost avute în vedere atât prevederile Legii nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor, cât și Normele privind gradualizarea măsurilor sancționatorii puse în aplicare prin Ordinul nr. 113118/2006.

Hotărârea Curții de Apel Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2174 din 27 martie 2012, a admis acțiunea formulată de reclamantul J.A., a anulat Decizia nr. 308 din 2 mai 2011 emisă de C.S.A. și a exonerat pe reclamant de sancțiunea aplicată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a constatat că prin decizia atacată au fost reținute în sarcina reclamantului nouă contravenții. Instanța de fond a reținut că, potrivit alin. (7) al art. 39 din Legea nr. 32/2000, în cazul în care se constată săvârșirea a două sau mai multe contravenții se aplică amenda prevăzută pentru contravenția cea mai gravă, iar potrivit art. 10 din Normele pentru gradualizarea măsurilor sancționatorii, aprobate prin Ordinul C.S.A. nr. 113118/2006, contravențiilor prevăzute la art. 39 alin. (2) din Legea nr. 32/2000, le sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, în măsura în care Legea nr. 32/2000 nu prevede altfel. De asemenea, instanța de fond a făcut o analiză comparativă a prevederilor art. 39 alin. (7) din Legea nr. 32/2000 și art. 10 din O.G. nr. 2/2001, rezultând că ordonanța prevede cumulul sancțiunilor, iar legea prevede aplicarea sancțiunii stabilite pentru contravenția cea mai gravă. Astfel, instanța de fond a reținut că pentru a se stabili amenda prevăzută pentru contravenția cea mai gravă, potrivit dispozițiilor art. 39 alin. (7) din Legea nr. 32/2000, trebuia ca în cuprinsul deciziei de sancționare, să se stabilească o amendă pentru fiecare faptă, al cărei cuantum trebuia să fie dozat conform criteriilor prevăzute în art. 2 din Norme. Numai în acest mod, a conchis curtea de apel, se putea stabili care dintre cele nouă contravenții este mai gravă. Neprocedând astfel, comisia de emis un act administrativ afectat de nulitate.

Recursul declarat de C.S.A. Împotriva sentinței primei instanțe a formulat recurs în termenul legal pârâta C.S.A., invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ. În motivarea căii de atac exercitate, recurenta a arătat că au fost greșit reținute prevederile art. 10 din Normele emise în aplicarea art. 39 alin. (11) din Legea nr. 32/2000, deși acestea erau abrogate tacit ca urmare a intervenirii art. 1 pct. 36 din O.U.G. nr. 117/2007, astfel cum a fost modificat prin art. unic, pct. 2 din Legea nr. 162/2009 prin care art. 39 alin. (11) a fost abrogat expres. În aceste condiții, afirmă recurenta, fiind o lege specială care reglementează răspunderea contravențională în cazul asigurărilor, în raport de norma generală în domeniul contravențiilor, reprezentată de O.G. nr. 2/2001, dispozițiile Legii nr. 32/2000 au caracter derogatoriu și se aplică cu prioritate, după cum rezultă și din prevederea cuprinsă în art. 42 alin. (3) din Lege. Câtă vreme din cuprinsul art. 8 alin. (2) lit. k) și k) 1 din Lege, precum și al art. 7 din Normele puse în aplicare prin Ordinul nr. 113118/2006 rezultă care sunt elementele obligatorii pe care trebuie să le conțină decizia de sancționare, recurenta susține că nu are suport raționamentul care a condus la admiterea cererii reclamantului.

Apărările intimatului J.A. Prin întâmpinarea înregistrată la data de 27 noiembrie 2013, intimatul J.A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând considerentele primei instanțe referitoare la nerespectarea de către autoritatea publică a principiilor și mecanismului cumulului juridic, astfel cum sunt reglementate în O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit intimatului, deși principiul cumulului juridic este enunțat în ordonanța amintită, în același sens sunt și dispozițiile art. 39 alin. (7) din Legea nr. 32/2000, legea specială derogând numai în ceea ce privește aplicarea sancțiunii rezultate, nu însă și de la regula conform căreia fiecărei contravenții i se aplică o sancțiune. O parte semnificativă a întâmpinării cuprinde analiza fondului cauzei, respectiv a faptelor care au atras aplicarea sancțiunii contravenționale, deși în cuprinsul sentinței atacate nu a fost abordată această problematică.

Procedura derulată în recurs Pe parcursul soluționării cauzei în recurs a intervenit O.U.G. nr. 92/2012 privind înființarea, organizare și funcționarea A.S.F., cu modificările și completările ulterioare, prin preluarea și reorganizarea tuturor atribuțiilor și prerogativelor C.N.V.M., Comisiei de S.A.C.S.S.P.P., potrivit art. 25 din acest act normativ, noua entitate juridică substituindu-se C.S.A., în toate litigiile în care comisia este parte. Prin concluziile scrise formulate la termenul de dezbateri asupra recursului, recurenta A.S.F. și-a structurat criticile cuprinse în memoriul de recurs, arătând, în esență, că legea specială nu prevede obligativitatea stabilirii unei amenzi pentru fiecare dintre faptele imputate contravenientului. De asemenea, a mai arătat că o parte dintre deciziile C.S.A. privind sancționarea cu amendă a unor persoane semnificative ale societăților de asigurare au fost supuse controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, toate soluțiile curții de apel fiindu-i favorabile, iar în dosarele de fond soluțiile au devenit irevocabile (prin renunțarea la judecata recursului, respectiv prin neexercitarea căii de atac). Pe lângă hotărârile pronunțate în aceste cauze, recurenta a mai atașat și jurisprudență cu privire la caracterul derogatoriu al procedurii de constatare și aplicare a sancțiunilor contravenționale reglementate de Legea nr. 32/2000: Deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, nr. 4778/2008, nr. 4788/2008 și sentința Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, nr. 1454/2007.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința pronunțată de curtea de apel, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor din întâmpinare, cât și sub toate aspectele, potrivit art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele expuse în continuare. Intimatul-reclamant J.A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, pe calea prevăzută de art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, Decizia nr. 308 din 02 mai 2011 prin care C.S.A. l-a sancționat cu amendă în cuantum de 50.000 lei. Din partea expozitivă a deciziei rezultă că în sarcina intimatului, administrator și persoană semnificativă la societatea de SC A.C.R. SA, s-au reținut nouă contravenții, elementele constitutive ale încălcărilor și încadrarea în drept fiind prezentate punctual de autoritatea administrativă. Potrivit dispozitivului deciziei, amenda de 50.000 lei a fost aplicată în temeiul art. 39 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare. După cum rezultă din economia considerentelor curții de apel, redate rezumativ la pct. 2 al acestei decizii, motivul de nulitate identificat s-a bazat pe constatarea că nu s-a aplicat câte o sancțiune pentru fiecare contravenție, după cum dispune art. 10 din O.G. nr. 2/2001. S-a considerat că, în această privință, legea specială nu derogă de la legea generală, după distincțiile cuprinse în art. 10 din Normele pentru gradualizarea măsurilor sancționatorii aprobate prin Ordinul C.S.A. nr. 113118/2006. Înalta Curte nu împărtășește acest punct de vedere. Potrivit dispozițiilor „tranzitorii și finale” cuprinse în art. 42 alin. (3) și (4) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare si supravegherea asigurărilor: (3) În caz de conflict între dispozițiile prezentei legi și prevederile conținute în alte acte normative se aplică prevederile prezentei legi. (4) Pentru situațiile nereglementate în prezenta lege aceasta se completează cu legislația comercială, civilă, a investițiilor străine și contravențională, după caz”. În esență, prevederile citate reflectă raportul comun dintre legea generală și legea specială, în materia contravențională Legea nr. 32/2000 reprezentând legea specială care reglementează acest tip de răspundere juridică în sfera asigurărilor. Intenția legiuitorului de a crea un cadru normativ derogatoriu de la O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor transpare cu evidență din faptul abrogării alin. (11) al art. 39 din Lege - prin O.U.G. nr. 117/2007 - care prevedea că tuturor contravențiilor prevăzute la alin. (2) al aceluiași articol „le sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001”. La acest punct trebuie reținut că este justă critica recurentei referitoare la abrogarea implicită a prevederilor art. 10 din Norma privind gradualizarea măsurilor sancționatorii aprobată prin ordinul C.S.A. nr. 113118/2006, în condițiile în care acest text nu făcea decât să preia dispozițiile art. 39 alin. (11) din Lege care au fost abrogate expres. Rămâne însă de examinat dacă reglementarea specială a contravențiilor cuprinsă în Legea nr. 32/2000 a lăsat neacoperită situația aplicării sancțiunii în ipoteza reținerii unei multitudini de fapte contravenționale, pentru că numai atunci s-ar putea recurge, „în completare” la prevederile legii generale cuprinse în art. 10 alin. (1) din ordonanță, potrivit cărora „dacă aceeași persoană a săvârșit mai multe contravenții sancțiunea se aplică pentru fiecare contravenție”. Or, în această privință, art. 39 alin. (7) din Legea nr. 32/2000 dispune că „în cazul constatării săvârșirii a două sau mai multe contravenții, se aplică amenda prevăzută pentru contravenția cea mai gravă”, iar art. 8 alin. (2) lit. k) și lit. k) 1 din același act normativ și art. 2, 4 și 7 din Norma menționată anterior stabilesc elementele obligatorii pe care trebuie să le conțină decizia de sancționare contravențională. Cum legea specială reglementează ipoteza analizată și cum decizia atacată respectă din punct de vedere formal cadrul normativ în vigoare la data emiterii sale, rezultă că motivul de nulitate identificat de prima instanță nu poate fi primit.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 313-314 C. proc. civ., văzând că prima instanță nu a intrat în „cercetarea fondului” și că împrejurările de fapt ale cauzei nu au fost pe „deplin stabilite”, pentru a nu priva părțile de un grad de jurisdicție, a admis recursul, și a casat sentința cu trimitere spre rejudecare la aceeași instanță. Pentru considerentele expuse anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 313-314 C. proc. civ., văzând că prima instanță nu a intrat în „cercetarea fondului” și că împrejurările de fapt ale cauzei nu au fost pe „deplin stabilite”, pentru a nu priva părțile de un grad de jurisdicție, se va admite recursul, casându-se sentința cu trimitere spre rejudecare la aceeași instanță.