ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5841/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5841/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2998 din 30 septembrie 2009, a

admis acțiunea formulată de reclamanta M.I., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești și a suspendat executarea actului administrativ

din 03 iulie 2009, emis de pârât.

Pentru a hotărî astfel,

instanța a reținut că prin adresa a cărei suspendare se solicită, ordonatorul principal

a ordonat, ordonatorilor secundari și terțiari, plata salariilor într-un cuantum

micșorat.

Cum de esența actului

administrativ este împrejurarea că acesta produce efecte juridice de natură să aducă

vătămarea drepturilor ori intereselor legitime ale persoanei, iar adresa sus-menționată

a lezat în mod direct interesul reclamantei, instanța a respins, ca neîntemeiată,

excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârât.

Pe fondul cauzei s-a apreciat

că există o aparență de nelegalitate a actului contestat întrucât s-a dispus restrângerea

exercițiului unor drepturi de natură salarială printr-un act administrativ și, nu

prin lege, contrar art. 53 din Constituția României, ceea ce constituie un caz bine

justificat în accepțiunea art. 2 lit. c) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004.

Instanța a constatat,

de asemenea, că, în speță, este îndeplinită și condiția procedurii unei pagube iminente

în sensul că actul aparent nelegal poate diminua considerabil veniturile reclamanților,

cu consecințe păgubitoare și asupra serviciului prestat.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâtul.

Recurentul a susținut,

în esență, că, fiind o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari

și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui act normativ

nou, respectiv O.U.G. nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002,

iar nu o manifestare de voință unilaterală a unității emitente, susceptibilă de

a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși, această

adresă nu poate face obiectul unei cereri de anulare sau de suspendare întemeiată

pe prevederile Legii nr. 554/2004.

Pe fondul pricinii s-a

apreciat că eșalonarea, justificată prin lege, a unui spor acordat în baza hotărârilor

judecătorești, nu are caracterul unei pagube iminente și ireparabile, în accepțiunea

art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și s-a invocat Decizia nr. 838/2009

a Curții Constituționale.

Cu privire la existența

cazului justificat de suspendare s-a susținut de către recurent că O.U.G. nr. 71/2009,

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea

de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, este un act normativ în

vigoare, adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care la acest moment se

bucură de o prezumție de legalitate, iar în ceea ce privește efectele sale juridice

acestea nu retroactivează întrucât ordonanța a intrat în vigoare la 18 iunie 2009,

iar obligația de plată a drepturilor salariale corespunzătoare lunii iunie 2009

a devenit exigibilă la 10 iunie 2009.

Examinând sentința atacată,

în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta

în continuare:

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reține

că este neîntemeiată, așa cum corect s-a reținut și prin sentința recurată.

Astfel, obiectul acțiunii

îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004,

a adresei din 03 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității recurente.

Prin acest act, emitentul

a dispus ca la data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009

să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.

În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor

salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat

urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind

plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile

art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ, unilateral, până la pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit

art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ sus-menționat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis

de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării

legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile

legale sus-menționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului,

în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa

în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor

de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată

în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea

Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit art. 147

alin. (4) din Constituția României, deciziile Curții Constituționale se publică

în M. Of. al României, de la data publicării fiind general obligatorii și având

putere numai pentru viitor.

Rezultă, așadar, că deciziile

Curții Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile

și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta Curte.

De asemenea, conform

art. 126 din Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta

Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite

prin lege.

Nicio dispoziție constituțională

sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții Constituționale,

în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunțate

de instanțele din sistemul judiciar.

Autoritatea lucrului judecat

face parte din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de art.

1200 pct. 4 C. civ.

Puterea de lucru judecat

prezumă că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nicio autoritate,

deci nici Curtea Constituțională, neputând răsturna această prezumție legală absolută.

Apărarea recurentului

privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării deciziei

Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca

hotărârile judecătorești irevocabile să fie respectate și aduse la îndeplinire,

așa cum prevede legislația națională precum și art. 6 din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului, text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția României.

Cu privire la cererea

de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat,

obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act

administrativ emis de Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești, prin care

s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății sporului

de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul

a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus, autoritățile

pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra

și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute

în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această

măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative

este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau

a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp

cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să

nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Suspendarea actelor juridice

este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este,

el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea,

ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și

o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care

reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale

art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată,

potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente,

după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau

a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea

instanței de fond.

Rezultă, din textul legal

sus-menționat, că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere

a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând,

existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este

de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai

a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele

argumente:

În primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de

03 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești

cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care

prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale

mai favorabile.

În acest sens, se impune

a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor

de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea,

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

De asemenea, un alt aspect

care vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea

dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor

salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât

în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor

se stabilește prin lege specială.

În raport cu aceste prevederi

legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nicio autoritate publică,

în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

În ceea ce privește noțiunea

de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată,

o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Această condiție legală

este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul

derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Față de cele arătate,

apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite

condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte,

în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești împotriva sentinței civile

nr. 2998 din 30 septembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 16 decembrie 2009.