ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 482/2008
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 482/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor
din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la 17 august 2006, reclamanta
SC P. SA a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Economiei și Comerțului, Autoritatea
Națională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale (ANRGN) și Agenția Națională
pentru Resurse Minerale (ANRM), solicitând anularea adresei din 01 august 2006,
anularea ordinului nr. 102136 din 25 mai 2006 și obligarea la cheltuieli de judecată.
În motivarea acțiunii,
reclamanta a arătat că, anterior ordinului contestat, furnizarea gazelor naturale
către consumatorii finali se realiza în amestec, constituit din gaze naturale din
producția internă și din import, iar din această perspectivă, titularilor de acorduri
petroliere le revenea obligația de a disponibiliza întreaga producție de gaze naturale
pentru asigurarea componenței din producția internă în structura amestecului de
gaze naturale.
Pentru consumul propriu,
SC P. SA nu avea obligația de a achiziționa gaze naturale, având dreptul de a folosi
în acest sens gaze din producția proprie, iar cantitatea de gaze naturale pe care
SC P. SA avea obligația de a o achiziționa din import era redusă cu cantitățile
reprezentând achizițiile de gaze naturale noi din producția internă.
Actele administrative
anterioare ordinului atacat erau în deplină concordanță cu drepturile producătorilor
și furnizorilor de gaze naturale acordate prin Legea petrolului și Legea gazelor
și cu principiul accesului nediscriminatoriu la resursele de gaze naturale, consacrat
de art. 100 alin. (5) din Legea gazelor.
Prevederile ordinului
nr. 10213 din 25 mai 2006, care sunt în prezent în vigoare, aduc atingere drepturilor
conferite SC P. SA, atât prin acordul petrolier, cât și prin Legea petrolului.
Este vorba despre dreptul
de dispoziție al SC P. SA asupra producției proprii de gaze naturale.
În mod nelegal, ordinul
contestat restrânge sfera acestor drepturi, impunând, deși legislația aplicabilă
nu prevede ca SC P. SA să pună la dispoziția pieței interne întreaga producție proprie
de gaze naturale.
Prevederile ordinului
contestat aduc atingere și principiilor constituționale privind natura economiei
naționale ca fiind o economie de piață, privind libertatea comerțului și accesul
liber al persoanei la o activitate economică.
Reclamanta mai susține
că prin actul administrativ a cărui anulare o solicită au fost modificate situații
juridice consacrate printr-un act normativ cu valoare superioară.
Pârâta Autoritatea
Națională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale, prin întâmpinarea formulată,
a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, susținând că oportunitatea emiterii
ordinului rezidă în necesitatea asigurării caracterului nedicriminatoriu în stabilirea
și alocarea lunară a cotelor procentuale cantitative de gaze naturale, aferente
amestecului de gaze naturale din producția internă - producție curentă și gaze noi
- și din import, cu implicații asupra derulării contractelor de achiziție și de
furnizare către consumatori a gazelor naturale, principiu consacrat în art. 2
alin. (1) lit. i) din Legea gazelor nr. 351/2004, modificată și completată.
Prevederile ordinului
conform cărora titularii de acorduri petroliere au obligația de a disponibiliza
întreaga producție de gaze naturale pentru asigurarea componentelor din producția
internă în structura amestecului de gaze naturale, nu reprezintă altceva decât o
aplicare, o detaliere a dispozițiilor art. 100 alin. (5) din Legea gazelor.
Prin ordinul a cărui anulare
se solicită nu s-a împiedicat formarea liberă a prețurilor, pe baza cererii și a
ofertei, ca rezultat al mecanismelor concurențiale, astfel cum stipulează art. 100
alin. (1) lit. a) din Legea gazelor, ci s-a urmărit respectarea de către toți consumatorii
de gaze naturale a regulilor privind obligativitatea consumului de gaze naturale
în amestec.
Pârâtul Ministerul Economiei
și Comerțului a solicitat prin întâmpinare respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
S-a arătat că prin actul
administrativ contestat nu s-a fixat un preț prin care reclamanta să fie obligată
să vândă gaze din producția proprie.
Potrivit art. 100
pct. 5 și 6 din Legea nr. 351/2004, până la liberalizarea totală a pieței interne
de gaze naturale, pentru acoperirea necesarului de gaze naturale, toți consumatorii
au dreptul de a fi alimentați cu gaze naturale în aceeași structură intern/import
a surselor, iar pentru piața reglementată asigurarea, în această structură, se realizează
de către furnizorii licențiați, aceștia având acces nediscriminatoriu la resursele
interne de gaze.
Până la liberalizarea
completă a pieței și realizarea convergenței prețului producției interne cu prețul
gazelor naturale din import, ar fi inechitabil ca unii consumatori să obțină avantaje
de pe urma poziției pe care o au, în sensul înregistrării de consum de gaze naturale
numai din producția internă.
O astfel de poziție ar
aduce un avantaj în piață pentru produsele realizate de către unitățile SC P.
SA, pe piața îngrășămintelor chimice și piața rafinării țițeiului.
La 13 noiembrie 2006,
reclamanta și-a completat acțiunea, invocând drept motiv de nelegalitate a actului
atacat și neobținerea avizului conform al Consiliului Concurenței, potrivit
art. 26 lit. i) din Legea concurenței.
Prin sentința civilă
nr. 668 din 02 martie 2007, pronunțată în Dosarul nr. 8073/2/2006, Curtea de Apel
București, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității
acțiunii și a respins acțiunea ca neîntemeiată.
Pentru a se pronunța astfel,
Curtea de Apel București a reținut că adresa din 01 august 2006 reprezintă un act
administrativ, întrucât emiterea acesteia a produs efecte juridice.
S-a mai reținut că au
fost respectate dispozițiile art. 100 alin. (5) din Legea nr. 351/2004, iar obiectul
de reglementare al ordinului nu vizează instituirea unor forme de control al prețurilor
la gazele naturale, ci respectarea de către toți consumatorii de gaze naturale a
regulilor privind obligativitatea consumului de gaze naturale în amestec.
Nu a fost reținută susținerea
reclamantei conform căreia, prin adoptarea ordinului, s-au încălcat principiile
libertății comerțului și al accesului liber al persoanei la o activitate economică,
întrucât exercitarea acestor drepturi constituționale este garantată numai în condițiile
respectării dispozițiilor legale.
Prin instituirea obligativității
titularilor de acorduri petroliere de a disponibiliza întreaga producție de gaze
naturale pentru asigurarea componentelor din producția internă în structura gazelor
naturale nu a fost împiedicată în niciun fel formarea liberă a prețurilor, pe baza
cererii și a ofertei, în acest sens s-a considerat că nu era necesar avizul conform
prealabil din partea Consiliului Concurenței.
Nu a fost reținută nici
susținerea potrivit căreia, emiterea ordinului, s-a făcut cu încălcarea dispozițiilor
Legii nr. 52/2003, având în vedere că la solicitarea pârâtei Autoritatea
Națională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale, prin adresa din 2005, reclamanta
și-a desemnat un candidat pentru poziția de membru în Consiliul Consultativ al Autorității
Naționale de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale, iar în ședința din 16 mai
2006 proiectul actului normativ a fost dezbătut și în prezența unui reprezentant
al societăților de producție și înmagazinarea gazelor naturale.
Împotriva acestei sentințe
a formulat recurs reclamanta, pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 9 și 304
1
C. proc. civ.
Motivele de nelegalitate
a sentinței:
A. Contrar celor reținute
de prima instanță, ordinul contestat lezează drepturile recurentei izvorând din
acordul petrolier și din Legea petrolului.
Instanța de fond a făcut
o interpretare eronată și superficială a prevederilor legale aplicabile.
Dispozițiile art. 100
alin. (5) din Legea gazelor nu stabilesc în sarcina furnizorilor licențiați obligația
de a disponibiliza întreaga producție de gaze naturale pe piața internă.
Instituirea unor astfel
de obligații printr-un act administrativ emis în aplicarea unor dispoziții legale
care nu fac referire la aceste sarcini, este de natură să atragă nulitatea actului,
dată fiind depășirea cadrului normativ legal în baza căruia a fost emis.
Prin cerințele suplimentare
impuse de ordin în sarcina titularului de acord petrolier sunt încălcate și alte
dispoziții legale care prevedeau anumite drepturi ale acestuia, cum ar fi prevederile
art. 47 lit. e), art. 31 alin. (2) din Legea petrolului.
B. Recurenta a demonstrat
faptul că ordinul contestat încalcă principiile constituționale privind libertatea
comerțului și al accesului liber al persoanei la o activitate economică.
Această susținere motivată
a recurentei a fost înlăturată de prima instanță, care a folosit un singur argument,
la nivel pur teoretic, determinat de regula potrivit căreia exercitarea oricăror
drepturi este garantată numai în condițiile respectării normelor legale în vigoare.
În virtutea raționamentului
instanței de fond, cererea recurentei ar fi trebuit admisă, având în vedere că ordinul
contestat a fost emis cu nesocotirea dispozițiilor legale la care însăși instanța
face trimitere (Legea petrolului, Legea gazelor), iar executarea drepturilor garantate
de Constituție este restrânsă printr-un act administrativ nelegal.
Chiar și în ipoteza în
care pe piață există anumite restrângeri ale drepturilor producătorilor de gaze
naturale datorate faptului că piața internă nu este liberalizată complet, nu se
poate justifica stabilirea, pentru SC P. SA, a obligației de a pune la dispoziția
pieței interne întreaga cantitate de gaze naturale din producția internă și a obligației
de a importa, la un preț mult mai mare, gaze naturale pentru consumul propriu.
C. Obținerea avizului
conform al Consiliului Concurenței era obligatorie pentru emiterea ordinului contestat.
Argumentul invocat de
instanța de fond potrivit căruia obținerea avizului prealabil al Consiliului Concurenței
nu era necesară întrucât prin instituirea obligației de disponibilizare la intern
a întregii producții de gaze naturale, nu a afectat negativ formare liberă a prețurilor
pe baza cererii și a ofertei; este nerealist și în contradicție cu dispozițiile
legale în materie.
Legea concurenței stabilește
pentru acele acte normative care pot avea impact asupra concurenței pe piață obligativitatea
obținerii avizului prealabil al Consiliului Concurenței în faza de proiect a acestora.
D. Procedura reglementată
de Legea nr. 5272003 nu a fost respectată cu ocazia emiterii ordinului.
În mod nelegal, instanța
de fond a reținut apărarea intimatelor, potrivit căreia proiectul ordinului ar fi
fost dezbătut într-o ședință la care ar fi participat un reprezentant al recurentei.
Este nerelevant că SC
P. SA a propus ca un reprezentant al său să facă parte din componența Consiliului,
atâta timp cât acest reprezentant al său nu a fost numit, în cele din urmă, în compunerea
Consiliului.
Intimata-pârâtă Autoritatea
Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare prin care
a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Intimata consideră că,
față de obiectul de reglementare al actului normativ atacat, nu se poate reține
că recurentei i s-ar îngrădi dreptul de a dispune liber de producție de gaze naturale,
inclusiv de furnizarea acesteia la export, context în care susținerea potrivit căreia
„ordinul modifică situații juridice consacrate printr-un act normativ cu valoare
superioară - Constituția - și Legea” este în mod neechivoc lipsită de orice suport
legal.
Oportunitatea și temeinicia
inițierii demersului legislativ materializat în emiterea ordinului în cauză rezidă,
cu pregnanță, din aplicarea dispozițiilor art. 100 alin. (5) din Legea gazelor.
Până la liberalizarea
completă a pieței interne a gazelor naturale și realizarea convergenței prețului
producției interne cu prețul gazelor naturale din import, pentru asigurarea accesului
nediscriminatoriu al tuturor consumatorilor la sursele de gaze naturale din producția
internă, furnizarea gazelor naturale la consumator se realizează în amestec, constituit
din cantități de gaze naturale din producție internă curentă/înmagazinare, de gaze
noi și de gaze din import curent/înmagazinare.
Potrivit prevederilor
art. 47 lit. e) din Legea petrolului nr. 238/2004, titularul acordului petrolier
are dreptul de a dispune de cantitățile de gaze naturale ce-i revin, conform clauzelor
acordului petrolier, inclusiv să le exporte, iar aceste dispoziții nu sunt în contradicție
cu cele ale art. 100 alin. (5) din Legea gazelor.
Cel de-al doilea motiv
de recurs nu poate fi luat în considerare, întrucât nu s-a adus atingere principiului
constituțional privind libertatea economică.
Accesul liber al persoanelor
la o activitate economică este garantat, potrivit art. 45 din Constituție, „în condițiile
legii” respectiv ale Legii gazelor și ale Legii petrolului.
Nu se poate reține faptul
că „ordinul” limitează exercițiul drepturilor oferite subscrisei prin actele normative
în vigoare, deoarece obligația de livrare a gazelor naturale în amestec, instituită
prin ordinul atacat, incumbă tuturor furnizorilor licențiați, între care și recurenta,
care nu poate beneficia de un regim preferențial, derogatoriu, în considerarea calității
acestuia de producător semnificativ de gaze naturale la nivel național.
Motivul de recurs privind,
„lipsa avizului conform prealabil al Consiliului Concurenței” este nefondat, iar
invocarea acestuia de către recurentă este confuză.
Art. 26 lit. f) din Legea
concurenței nr. 21/1996 stabilește în sarcina Consiliului Concurenței atribuția
de a emite avize conform pentru proiectele de acte normative care pot avea impact
anticoncurențial.
Obiectul de reglementare
al actului normativ a cărei anulare se solicită nu vizează instituirea unor forme
de control al prețurilor la gaze naturale, ci constă în valorificarea cantităților
de gaze naturale pe piața internă și în luarea unor măsuri pentru întărirea disciplinei
în sector, aspect care rezultă fără echivoc și din titlul actului normativ.
Până la liberalizarea
completă a pieței și la realizarea convergenței prețului producției interne cu prețul
gazelor din import, ar fi inechitabil ca unii consumatori să obțină avantaje de
pe urma poziției pe care o dețin, în sensul înregistrării de consum de gaze naturale
exclusiv din producția internă.
Consiliul Concurenței
și-a exprimat punctul de vedere, prin adresa din 04 august 2006, remisă Ministerului
Economiei și Comerțului, în care se concluzionează că exceptarea sucursalelor SC
P. SA de la aplicarea mecanismului de dozaj al consumului de gaze naturale ar fi
de natură să asigure acestora un avantaj neconcurențial pe piață.
Cu privire la ultimul
motiv de recurs, referitor la, „încălcarea procedurii reglementată de Legea nr.
52/2003”, intimata arată că informarea în prealabil cu privire la problemele de
interes public care urmează să fie dezbătute de autoritățile administrației publice
s-a realizat în cadrul Consiliului Consultativ al Autorității Naționale de
Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale.
Potrivit art. 12
alin. (1) din Legea gazelor (astfel cum era în vigoare la acea dată), Comitetul
de reglementare al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Gazelor
Naturale este asistat de un consiliu consultativ format din 11 membri numiți prin
decizie a Primului Ministru.
Având în vedere această
prevedere legală, rezultă că primul ministru este singurul îndrituit să decidă asupra
componenței Consiliului, în baza propunerilor primite din partea organismelor prevăzute
la art. 12 alin. (1) lit. a)-k) din Legea gazelor.
Din componența Consiliului
Consultativ al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Gazelor
Naturale face parte și un reprezentant al societăților de producție și înmagazinare
a gazelor naturale, care a participat la toate ședințele Consiliului.
Intimatul-pârât Ministerul
Economiei și Finanțelor, prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea recursului
ca nefondat, apărările fiind identice cu cele expuse de intimata Autoritatea
Națională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale.
La termenul de judecată
din 20 septembrie 2007, recurenta-reclamantă a solicitat instanței supreme să trimită
Curții Europene de Justiție o întrebare preliminară, în temeiul art. 234 din T.C.E.
Cererea a fost respinsă
la 08 noiembrie 2007, motivarea soluției fiind cuprinsă în încheiere.
Recursul este nefondat.
A. În ceea ce privește
susținerea că ordinul contestat lezează drepturile recurentei izvorând din acordul
petrolier și din Legea petrolului.
Potrivit art. 100
alin. (5) din Legea gazelor nr. 351/2004, „pentru acoperirea necesarului de gaze
naturale, toți consumatorii au dreptul de a fi alimentați cu gaze naturale în aceeași
structură intern/import a surselor. Pentru piața reglementată, asigurarea, în această
structură, a cantităților de gaze naturale se realizează de către furnizorii licențiați,
aceștia având acces nediscriminatoriu la sursele interne de gaze naturale”.
Scopul Legii gazelor este,
din perspectiva dispozițiilor art. 100 alin. (5), asigurarea cadrului legal pentru
ca toți furnizorii licențiați să beneficieze de un tratament nediscriminatoriu cu
privire la accesul la sursele interne de gaze naturale.
Totodată, toți consumatorii
au dreptul să fie alimentați cu gaze naturale în aceeași structură intern/import
a surselor.
Potrivit art. 2 alin.
(1) pct. 2 din Legea nr. 238/2004 Legea petrolului, acordul petrolier este actul
juridic încheiat, potrivit prevederilor prezentei legi între autoritatea competentă
și una sau mai multe persoane juridice române ori străine în vederea efectuării
de operațiuni petroliere și a concesiunii bunurilor necesare realizării acestora.
Acordul petrolier este
un contract de concesiune și se referă la producție.
Ordinul atacat privește
comercializarea gazelor naturale. Este vorba de o operațiune comercială.
Obiectul de reglementare
al Legii petrolului și acordul petrolier este diferit de obiectul de reglementare
al Legii gazelor naturale și al ordinului nr. 102136 din 25 mai 2006.
Din acest motiv, ordinul
atacat nu contravine prevederilor art. 47 alin. (1) lit. e) din Legea petrolului.
B. Cu privire la încălcarea
principiilor constituționale privind libertatea comerțului și al accesului liber
al persoanei la o activitate economică.
Principiile libertății
comerțului și accesului liber al persoanei la o activitate economică nu pot fi exercitate
astfel încât să încalce principiul egalității în drepturi și principiul nediscriminării.
Recurenta, motivându-și
recursul, recurge la principiile constituționale prevăzute de art. 45 și 135 din
Constituție rupte din contextul întregului ansamblu constituțional al drepturilor
și libertăților.
Limitarea exercițiului
drepturilor este permisă și prevăzută de Constituția României și Convenția Europeană
a Drepturilor Omului.
Mai mult decât atât, accesul
liber al persoanei la o activitate economică este permisă numai în condițiile legii.
Obligația de livrare a
gazelor naturale în amestec revine tuturor furnizorilor, inclusiv recurentei.
Recurenta nu poate pretinde
un regim preferențial.
De asemenea, nu se poate
face abstracție de interesul general, în acest context, limitarea exercițiului drepturilor
recurentei este permisă de Constituție și de lege.
C. Cu privire la obligativitatea
emiterii avizului conform prealabil al Consiliului Concurenței.
Prin adresa din 04 august
2006, Consiliul Concurenței a arătat că exceptarea sucursalelor SC P. SA de la aplicarea
mecanismului de dozaj al consumului de gaze naturale ar fi de natură să asigure
acestora un avantaj neconcurențial pe piață.
Ordinul atacat nu vizează
constituirea unor forme de control al prețurilor la gazele naturale.
Ordinul atacat se preocupă
de valorificarea cantităților de gaze naturale pe piața internă, piață ce nu era
liberalizată în întregime la data emiterii actului.
În consecință, în speță,
nu sunt îndeplinite prevederile Legii concurenței nr. 21/1996, nefiind necesară
emiterea avizului conform prealabil.
D. În ceea ce privește
nerespectarea procedurii reglementate de Legea nr. 52/2003
Conform art. 12 alin.
(1) din Legea gazelor, cum era în vigoare la data emiterii ordinului atacat, Comitetul
de reglementare al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Gazelor
Naturale este asistat de un consiliu consultativ format din 11 membri numiți prin
decizie a Primului Ministru.
Așadar, decizia de numire
era luată de Primul Ministru, în baza propunerilor făcute și de societățile de producție
și de înmagazinare a gazelor naturale, de societățile de distribuție a gazelor naturale.
În componența Consiliului
Consultativ nu era obligatorie reprezentarea recurentei, ci doar a unui reprezentant
al societăților de producție și înmagazinare a gazelor naturale.
Reprezentarea a fost realizată,
astfel încât critica este neîntemeiată.
Cu privire la motivul
de recurs de ordine publică referitor la incompatibilitatea ordinului atacat cu
prevederile T.C.E.
Prin încheierea de ședință
din 08 noiembrie 2007, Înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat irevocabil
asupra problemei necesității trimiterii unei întrebări preliminare Curții de Justiție
de la Luxemburg în temeiul art. 234 T.C.E.
Pronunțarea în sensul
respingerii cererii de sesizare a C.J.C.E., s-a întemeiat pe jurisprudența Curții
de Justiție care este izvor de drept.
Este firesc însă ca instanța
națională, chiar și în ipoteza în care a hotărât în sensul respingerii cererii întemeiată
pe dispozițiile art. 234 T.C.E. să se preocupe de compatibilitatea legii interne
cu legislația comunitară.
Legea gazelor, precum
și legislația secundară au fost emise ca urmare a prevederilor Directivei nr. 2003/55/CE
a Parlamentului European și Consiliului privind normele comune pentru piața internă
în sectorul gazelor naturale.
Directiva nr. 2003/55/CE
s-a întemeiat pe dispozițiile art. 47 alin. (2), art. 55 și art. 95 T.C.E.
Art. 47 alin. (2) T.C.E.
se referă la libera circulație a serviciilor, la restricțiile permise sau justificate
ale liberei circulații a serviciilor.
Aceste dispoziții nu au
legătură cu prevederile invocate de recurentă – art. 28-30 T.C.E. referitoare la
libera circulație a bunurilor.
Obiectivele Directivei
nr. 2003/55/CE și implicit a legislației interne sunt: creșterea eficienței, reducerea
prețurilor, îmbunătățirea calității serviciilor, creșterea competitivității, asigurarea
unui mediu concurențial echitabil, reducerea riscului dominației pieței și cel al
unui comportament acaparator, asigurarea de tarife de transport și distribuție nediscriminatorii
(art. 2).
Recurenta operează pe
piață în postura serviciului public și are obligația să respecte prevederile comune
referitoare la transportul, distribuția, furnizarea și depozitarea gazelor naturale.
Potrivit art. 15 din Directiva
nr. 2003/55/CE, sunt necesare mecanisme de echilibrare nediscriminatorii care să
reflecte costurile, iar autoritățile de reglementare trebuie să joace un rol activ
pentru a asigura că tarifele de echilibrare nu sunt discriminatorii.
Față de acestea se constată
că invocarea de către recurentă a dispozițiilor art. 28 -30 T.C.E. sunt străine
și nu duc la dezlegarea pricinii.
Este greșită raportarea
legislației interne analizate la dispozițiile art. 28-30 T.C.E., motivul de recurs
urmând a fi respins.
Se va constata însă compatibilitatea
actului atacat cu prevederile art. 47 alin. (2) T.C.E.
Față de considerentele
arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. și art. 20
alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat
de SC P. SA București împotriva sentinței civile nr. 668 din 02 martie 2007 a Curții
de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Pronunțată în ședință
publică, astăzi 7 februarie 2008.