ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 482/2008

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la 17 august 2006, reclamanta SC P. SA a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Economiei și Comerțului, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale (ANRGN) și Agenția Națională pentru Resurse Minerale (ANRM), solicitând anularea adresei din 01 august 2006, anularea ordinului nr. 102136 din 25 mai 2006 și obligarea la cheltuieli de judecată. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, anterior ordinului contestat, furnizarea gazelor naturale către consumatorii finali se realiza în amestec, constituit din gaze naturale din producția internă și din import, iar din această perspectivă, titularilor de acorduri petroliere le revenea obligația de a disponibiliza întreaga producție de gaze naturale pentru asigurarea componenței din producția internă în structura amestecului de gaze naturale.

Pentru consumul propriu, SC P. SA nu avea obligația de a achiziționa gaze naturale, având dreptul de a folosi în acest sens gaze din producția proprie, iar cantitatea de gaze naturale pe care SC P. SA avea obligația de a o achiziționa din import era redusă cu cantitățile reprezentând achizițiile de gaze naturale noi din producția internă. Actele administrative anterioare ordinului atacat erau în deplină concordanță cu drepturile producătorilor și furnizorilor de gaze naturale acordate prin Legea petrolului și Legea gazelor și cu principiul accesului nediscriminatoriu la resursele de gaze naturale, consacrat de art. 100 alin. (5) din Legea gazelor. Prevederile ordinului nr. 10213 din 25 mai 2006, care sunt în prezent în vigoare, aduc atingere drepturilor conferite SC P. SA, atât prin acordul petrolier, cât și prin Legea petrolului.

Este vorba despre dreptul de dispoziție al SC P. SA asupra producției proprii de gaze naturale. În mod nelegal, ordinul contestat restrânge sfera acestor drepturi, impunând, deși legislația aplicabilă nu prevede ca SC P. SA să pună la dispoziția pieței interne întreaga producție proprie de gaze naturale. Prevederile ordinului contestat aduc atingere și principiilor constituționale privind natura economiei naționale ca fiind o economie de piață, privind libertatea comerțului și accesul liber al persoanei la o activitate economică. Reclamanta mai susține că prin actul administrativ a cărui anulare o solicită au fost modificate situații juridice consacrate printr-un act normativ cu valoare superioară.

Pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale, prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, susținând că oportunitatea emiterii ordinului rezidă în necesitatea asigurării caracterului nedicriminatoriu în stabilirea și alocarea lunară a cotelor procentuale cantitative de gaze naturale, aferente amestecului de gaze naturale din producția internă - producție curentă și gaze noi - și din import, cu implicații asupra derulării contractelor de achiziție și de furnizare către consumatori a gazelor naturale, principiu consacrat în art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea gazelor nr. 351/2004, modificată și completată.

Prevederile ordinului conform cărora titularii de acorduri petroliere au obligația de a disponibiliza întreaga producție de gaze naturale pentru asigurarea componentelor din producția internă în structura amestecului de gaze naturale, nu reprezintă altceva decât o aplicare, o detaliere a dispozițiilor art. 100 alin. (5) din Legea gazelor. Prin ordinul a cărui anulare se solicită nu s-a împiedicat formarea liberă a prețurilor, pe baza cererii și a ofertei, ca rezultat al mecanismelor concurențiale, astfel cum stipulează art. 100 alin. (1) lit. a) din Legea gazelor, ci s-a urmărit respectarea de către toți consumatorii de gaze naturale a regulilor privind obligativitatea consumului de gaze naturale în amestec.

Pârâtul Ministerul Economiei și Comerțului a solicitat prin întâmpinare respingerea acțiunii ca neîntemeiată. S-a arătat că prin actul administrativ contestat nu s-a fixat un preț prin care reclamanta să fie obligată să vândă gaze din producția proprie. Potrivit art. 100 pct. 5 și 6 din Legea nr. 351/2004, până la liberalizarea totală a pieței interne de gaze naturale, pentru acoperirea necesarului de gaze naturale, toți consumatorii au dreptul de a fi alimentați cu gaze naturale în aceeași structură intern/import a surselor, iar pentru piața reglementată asigurarea, în această structură, se realizează de către furnizorii licențiați, aceștia având acces nediscriminatoriu la resursele interne de gaze.

Până la liberalizarea completă a pieței și realizarea convergenței prețului producției interne cu prețul gazelor naturale din import, ar fi inechitabil ca unii consumatori să obțină avantaje de pe urma poziției pe care o au, în sensul înregistrării de consum de gaze naturale numai din producția internă. O astfel de poziție ar aduce un avantaj în piață pentru produsele realizate de către unitățile SC P. SA, pe piața îngrășămintelor chimice și piața rafinării țițeiului. La 13 noiembrie 2006, reclamanta și-a completat acțiunea, invocând drept motiv de nelegalitate a actului atacat și neobținerea avizului conform al Consiliului Concurenței, potrivit art. 26 lit. i) din Legea concurenței. Prin sentința civilă nr. 668 din 02 martie 2007, pronunțată în Dosarul nr. 8073/2/2006, Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii și a respins acțiunea ca neîntemeiată.

Pentru a se pronunța astfel, Curtea de Apel București a reținut că adresa din 01 august 2006 reprezintă un act administrativ, întrucât emiterea acesteia a produs efecte juridice. S-a mai reținut că au fost respectate dispozițiile art. 100 alin. (5) din Legea nr. 351/2004, iar obiectul de reglementare al ordinului nu vizează instituirea unor forme de control al prețurilor la gazele naturale, ci respectarea de către toți consumatorii de gaze naturale a regulilor privind obligativitatea consumului de gaze naturale în amestec. Nu a fost reținută susținerea reclamantei conform căreia, prin adoptarea ordinului, s-au încălcat principiile libertății comerțului și al accesului liber al persoanei la o activitate economică, întrucât exercitarea acestor drepturi constituționale este garantată numai în condițiile respectării dispozițiilor legale.

Prin instituirea obligativității titularilor de acorduri petroliere de a disponibiliza întreaga producție de gaze naturale pentru asigurarea componentelor din producția internă în structura gazelor naturale nu a fost împiedicată în niciun fel formarea liberă a prețurilor, pe baza cererii și a ofertei, în acest sens s-a considerat că nu era necesar avizul conform prealabil din partea Consiliului Concurenței.

Nu a fost reținută nici susținerea potrivit căreia, emiterea ordinului, s-a făcut cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003, având în vedere că la solicitarea pârâtei Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale, prin adresa din 2005, reclamanta și-a desemnat un candidat pentru poziția de membru în Consiliul Consultativ al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale, iar în ședința din 16 mai 2006 proiectul actului normativ a fost dezbătut și în prezența unui reprezentant al societăților de producție și înmagazinarea gazelor naturale. Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta, pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 9 și 304 1 C. proc.

civ. Motivele de nelegalitate a sentinței: A. Contrar celor reținute de prima instanță, ordinul contestat lezează drepturile recurentei izvorând din acordul petrolier și din Legea petrolului. Instanța de fond a făcut o interpretare eronată și superficială a prevederilor legale aplicabile. Dispozițiile art. 100 alin. (5) din Legea gazelor nu stabilesc în sarcina furnizorilor licențiați obligația de a disponibiliza întreaga producție de gaze naturale pe piața internă. Instituirea unor astfel de obligații printr-un act administrativ emis în aplicarea unor dispoziții legale care nu fac referire la aceste sarcini, este de natură să atragă nulitatea actului, dată fiind depășirea cadrului normativ legal în baza căruia a fost emis.

Prin cerințele suplimentare impuse de ordin în sarcina titularului de acord petrolier sunt încălcate și alte dispoziții legale care prevedeau anumite drepturi ale acestuia, cum ar fi prevederile art. 47 lit. e), art. 31 alin. (2) din Legea petrolului. B. Recurenta a demonstrat faptul că ordinul contestat încalcă principiile constituționale privind libertatea comerțului și al accesului liber al persoanei la o activitate economică. Această susținere motivată a recurentei a fost înlăturată de prima instanță, care a folosit un singur argument, la nivel pur teoretic, determinat de regula potrivit căreia exercitarea oricăror drepturi este garantată numai în condițiile respectării normelor legale în vigoare.

În virtutea raționamentului instanței de fond, cererea recurentei ar fi trebuit admisă, având în vedere că ordinul contestat a fost emis cu nesocotirea dispozițiilor legale la care însăși instanța face trimitere (Legea petrolului, Legea gazelor), iar executarea drepturilor garantate de Constituție este restrânsă printr-un act administrativ nelegal. Chiar și în ipoteza în care pe piață există anumite restrângeri ale drepturilor producătorilor de gaze naturale datorate faptului că piața internă nu este liberalizată complet, nu se poate justifica stabilirea, pentru SC P. SA, a obligației de a pune la dispoziția pieței interne întreaga cantitate de gaze naturale din producția internă și a obligației de a importa, la un preț mult mai mare, gaze naturale pentru consumul propriu.

C. Obținerea avizului conform al Consiliului Concurenței era obligatorie pentru emiterea ordinului contestat. Argumentul invocat de instanța de fond potrivit căruia obținerea avizului prealabil al Consiliului Concurenței nu era necesară întrucât prin instituirea obligației de disponibilizare la intern a întregii producții de gaze naturale, nu a afectat negativ formare liberă a prețurilor pe baza cererii și a ofertei; este nerealist și în contradicție cu dispozițiile legale în materie. Legea concurenței stabilește pentru acele acte normative care pot avea impact asupra concurenței pe piață obligativitatea obținerii avizului prealabil al Consiliului Concurenței în faza de proiect a acestora. D. Procedura reglementată de Legea nr. 5272003 nu a fost respectată cu ocazia emiterii ordinului.

În mod nelegal, instanța de fond a reținut apărarea intimatelor, potrivit căreia proiectul ordinului ar fi fost dezbătut într-o ședință la care ar fi participat un reprezentant al recurentei. Este nerelevant că SC P. SA a propus ca un reprezentant al său să facă parte din componența Consiliului, atâta timp cât acest reprezentant al său nu a fost numit, în cele din urmă, în compunerea Consiliului. Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimata consideră că, față de obiectul de reglementare al actului normativ atacat, nu se poate reține că recurentei i s-ar îngrădi dreptul de a dispune liber de producție de gaze naturale, inclusiv de furnizarea acesteia la export, context în care susținerea potrivit căreia „ordinul modifică situații juridice consacrate printr-un act normativ cu valoare superioară - Constituția - și Legea” este în mod neechivoc lipsită de orice suport legal. Oportunitatea și temeinicia inițierii demersului legislativ materializat în emiterea ordinului în cauză rezidă, cu pregnanță, din aplicarea dispozițiilor art. 100 alin. (5) din Legea gazelor.

Până la liberalizarea completă a pieței interne a gazelor naturale și realizarea convergenței prețului producției interne cu prețul gazelor naturale din import, pentru asigurarea accesului nediscriminatoriu al tuturor consumatorilor la sursele de gaze naturale din producția internă, furnizarea gazelor naturale la consumator se realizează în amestec, constituit din cantități de gaze naturale din producție internă curentă/înmagazinare, de gaze noi și de gaze din import curent/înmagazinare. Potrivit prevederilor art. 47 lit. e) din Legea petrolului nr. 238/2004, titularul acordului petrolier are dreptul de a dispune de cantitățile de gaze naturale ce-i revin, conform clauzelor acordului petrolier, inclusiv să le exporte, iar aceste dispoziții nu sunt în contradicție cu cele ale art. 100 alin. (5) din Legea gazelor.

Cel de-al doilea motiv de recurs nu poate fi luat în considerare, întrucât nu s-a adus atingere principiului constituțional privind libertatea economică. Accesul liber al persoanelor la o activitate economică este garantat, potrivit art. 45 din Constituție, „în condițiile legii” respectiv ale Legii gazelor și ale Legii petrolului. Nu se poate reține faptul că „ordinul” limitează exercițiul drepturilor oferite subscrisei prin actele normative în vigoare, deoarece obligația de livrare a gazelor naturale în amestec, instituită prin ordinul atacat, incumbă tuturor furnizorilor licențiați, între care și recurenta, care nu poate beneficia de un regim preferențial, derogatoriu, în considerarea calității acestuia de producător semnificativ de gaze naturale la nivel național.

Motivul de recurs privind, „lipsa avizului conform prealabil al Consiliului Concurenței” este nefondat, iar invocarea acestuia de către recurentă este confuză. Art. 26 lit. f) din Legea concurenței nr. 21/1996 stabilește în sarcina Consiliului Concurenței atribuția de a emite avize conform pentru proiectele de acte normative care pot avea impact anticoncurențial. Obiectul de reglementare al actului normativ a cărei anulare se solicită nu vizează instituirea unor forme de control al prețurilor la gaze naturale, ci constă în valorificarea cantităților de gaze naturale pe piața internă și în luarea unor măsuri pentru întărirea disciplinei în sector, aspect care rezultă fără echivoc și din titlul actului normativ.

Până la liberalizarea completă a pieței și la realizarea convergenței prețului producției interne cu prețul gazelor din import, ar fi inechitabil ca unii consumatori să obțină avantaje de pe urma poziției pe care o dețin, în sensul înregistrării de consum de gaze naturale exclusiv din producția internă. Consiliul Concurenței și-a exprimat punctul de vedere, prin adresa din 04 august 2006, remisă Ministerului Economiei și Comerțului, în care se concluzionează că exceptarea sucursalelor SC P. SA de la aplicarea mecanismului de dozaj al consumului de gaze naturale ar fi de natură să asigure acestora un avantaj neconcurențial pe piață.

Cu privire la ultimul motiv de recurs, referitor la, „încălcarea procedurii reglementată de Legea nr. 52/2003”, intimata arată că informarea în prealabil cu privire la problemele de interes public care urmează să fie dezbătute de autoritățile administrației publice s-a realizat în cadrul Consiliului Consultativ al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale. Potrivit art. 12 alin. (1) din Legea gazelor (astfel cum era în vigoare la acea dată), Comitetul de reglementare al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale este asistat de un consiliu consultativ format din 11 membri numiți prin decizie a Primului Ministru. Având în vedere această prevedere legală, rezultă că primul ministru este singurul îndrituit să decidă asupra componenței Consiliului, în baza propunerilor primite din partea organismelor prevăzute la art. 12 alin. (1) lit. a)-k) din Legea gazelor.

Din componența Consiliului Consultativ al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale face parte și un reprezentant al societăților de producție și înmagazinare a gazelor naturale, care a participat la toate ședințele Consiliului. Intimatul-pârât Ministerul Economiei și Finanțelor, prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apărările fiind identice cu cele expuse de intimata Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale. La termenul de judecată din 20 septembrie 2007, recurenta-reclamantă a solicitat instanței supreme să trimită Curții Europene de Justiție o întrebare preliminară, în temeiul art. 234 din T.C.E. Cererea a fost respinsă la 08 noiembrie 2007, motivarea soluției fiind cuprinsă în încheiere.

Recursul este nefondat. A. În ceea ce privește susținerea că ordinul contestat lezează drepturile recurentei izvorând din acordul petrolier și din Legea petrolului. Potrivit art. 100 alin. (5) din Legea gazelor nr. 351/2004, „pentru acoperirea necesarului de gaze naturale, toți consumatorii au dreptul de a fi alimentați cu gaze naturale în aceeași structură intern/import a surselor. Pentru piața reglementată, asigurarea, în această structură, a cantităților de gaze naturale se realizează de către furnizorii licențiați, aceștia având acces nediscriminatoriu la sursele interne de gaze naturale”. Scopul Legii gazelor este, din perspectiva dispozițiilor art. 100 alin. (5), asigurarea cadrului legal pentru ca toți furnizorii licențiați să beneficieze de un tratament nediscriminatoriu cu privire la accesul la sursele interne de gaze naturale.

Totodată, toți consumatorii au dreptul să fie alimentați cu gaze naturale în aceeași structură intern/import a surselor. Potrivit art. 2 alin. (1) pct. 2 din Legea nr. 238/2004 Legea petrolului, acordul petrolier este actul juridic încheiat, potrivit prevederilor prezentei legi între autoritatea competentă și una sau mai multe persoane juridice române ori străine în vederea efectuării de operațiuni petroliere și a concesiunii bunurilor necesare realizării acestora. Acordul petrolier este un contract de concesiune și se referă la producție. Ordinul atacat privește comercializarea gazelor naturale. Este vorba de o operațiune comercială. Obiectul de reglementare al Legii petrolului și acordul petrolier este diferit de obiectul de reglementare al Legii gazelor naturale și al ordinului nr. 102136 din 25 mai 2006. Din acest motiv, ordinul atacat nu contravine prevederilor art. 47 alin. (1) lit. e) din Legea petrolului.

B. Cu privire la încălcarea principiilor constituționale privind libertatea comerțului și al accesului liber al persoanei la o activitate economică. Principiile libertății comerțului și accesului liber al persoanei la o activitate economică nu pot fi exercitate astfel încât să încalce principiul egalității în drepturi și principiul nediscriminării. Recurenta, motivându-și recursul, recurge la principiile constituționale prevăzute de art. 45 și 135 din Constituție rupte din contextul întregului ansamblu constituțional al drepturilor și libertăților. Limitarea exercițiului drepturilor este permisă și prevăzută de Constituția României și Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Mai mult decât atât, accesul liber al persoanei la o activitate economică este permisă numai în condițiile legii.

Obligația de livrare a gazelor naturale în amestec revine tuturor furnizorilor, inclusiv recurentei. Recurenta nu poate pretinde un regim preferențial. De asemenea, nu se poate face abstracție de interesul general, în acest context, limitarea exercițiului drepturilor recurentei este permisă de Constituție și de lege. C. Cu privire la obligativitatea emiterii avizului conform prealabil al Consiliului Concurenței. Prin adresa din 04 august 2006, Consiliul Concurenței a arătat că exceptarea sucursalelor SC P. SA de la aplicarea mecanismului de dozaj al consumului de gaze naturale ar fi de natură să asigure acestora un avantaj neconcurențial pe piață. Ordinul atacat nu vizează constituirea unor forme de control al prețurilor la gazele naturale.

Ordinul atacat se preocupă de valorificarea cantităților de gaze naturale pe piața internă, piață ce nu era liberalizată în întregime la data emiterii actului. În consecință, în speță, nu sunt îndeplinite prevederile Legii concurenței nr. 21/1996, nefiind necesară emiterea avizului conform prealabil. D. În ceea ce privește nerespectarea procedurii reglementate de Legea nr. 52/2003 Conform art. 12 alin. (1) din Legea gazelor, cum era în vigoare la data emiterii ordinului atacat, Comitetul de reglementare al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale este asistat de un consiliu consultativ format din 11 membri numiți prin decizie a Primului Ministru. Așadar, decizia de numire era luată de Primul Ministru, în baza propunerilor făcute și de societățile de producție și de înmagazinare a gazelor naturale, de societățile de distribuție a gazelor naturale.

În componența Consiliului Consultativ nu era obligatorie reprezentarea recurentei, ci doar a unui reprezentant al societăților de producție și înmagazinare a gazelor naturale. Reprezentarea a fost realizată, astfel încât critica este neîntemeiată. Cu privire la motivul de recurs de ordine publică referitor la incompatibilitatea ordinului atacat cu prevederile T.C.E. Prin încheierea de ședință din 08 noiembrie 2007, Înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat irevocabil asupra problemei necesității trimiterii unei întrebări preliminare Curții de Justiție de la Luxemburg în temeiul art. 234 T.C.E. Pronunțarea în sensul respingerii cererii de sesizare a C.J.C.E., s-a întemeiat pe jurisprudența Curții de Justiție care este izvor de drept.

Este firesc însă ca instanța națională, chiar și în ipoteza în care a hotărât în sensul respingerii cererii întemeiată pe dispozițiile art. 234 T.C.E. să se preocupe de compatibilitatea legii interne cu legislația comunitară. Legea gazelor, precum și legislația secundară au fost emise ca urmare a prevederilor Directivei nr. 2003/55/CE a Parlamentului European și Consiliului privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale. Directiva nr. 2003/55/CE s-a întemeiat pe dispozițiile art. 47 alin. (2), art. 55 și art. 95 T.C.E. Art. 47 alin. (2) T.C.E. se referă la libera circulație a serviciilor, la restricțiile permise sau justificate ale liberei circulații a serviciilor. Aceste dispoziții nu au legătură cu prevederile invocate de recurentă – art. 28-30 T.C.E.

referitoare la libera circulație a bunurilor. Obiectivele Directivei nr. 2003/55/CE și implicit a legislației interne sunt: creșterea eficienței, reducerea prețurilor, îmbunătățirea calității serviciilor, creșterea competitivității, asigurarea unui mediu concurențial echitabil, reducerea riscului dominației pieței și cel al unui comportament acaparator, asigurarea de tarife de transport și distribuție nediscriminatorii (art. 2). Recurenta operează pe piață în postura serviciului public și are obligația să respecte prevederile comune referitoare la transportul, distribuția, furnizarea și depozitarea gazelor naturale. Potrivit art. 15 din Directiva nr. 2003/55/CE, sunt necesare mecanisme de echilibrare nediscriminatorii care să reflecte costurile, iar autoritățile de reglementare trebuie să joace un rol activ pentru a asigura că tarifele de echilibrare nu sunt discriminatorii.

Față de acestea se constată că invocarea de către recurentă a dispozițiilor art. 28 -30 T.C.E. sunt străine și nu duc la dezlegarea pricinii. Este greșită raportarea legislației interne analizate la dispozițiile art. 28-30 T.C.E., motivul de recurs urmând a fi respins. Se va constata însă compatibilitatea actului atacat cu prevederile art. 47 alin. (2) T.C.E. Față de considerentele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de SC P. SA București împotriva sentinței civile nr. 668 din 02 martie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 februarie 2008.