ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2960/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1.Circumstanțele cauzei Prin cererea formulată la data de 17 iunie 2009 reclamanta Fundația A.T.I.I., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, a solicitat instanței: - anularea Ordinului ministrului transporturilor nr. 794 din 24 august 2007 pentru aprobarea Normelor de autorizare a centrelor de pregătire și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor rutiere; - anularea Ordinului ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului nr. 1065 din 22 decembrie 2003 pentru aprobarea Normelor metodologice privind atestarea profesională a lectorilor necesari procesului de pregătire și perfecționare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere; - obligarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii să adopte acte administrative normative pentru: aprobarea Normelor privind autorizarea furnizorilor de formare profesională; aprobarea Normelor privind certificarea formării profesionale în domeniul transporturilor rutiere și completarea următoarelor acte normative: Ordinul ministrului transporturilor nr. 761 din 21 decembrie 1999 privind desemnarea, pregătirea și atestarea profesională a persoanelor care conduc permanent și efectiv activități de transport rutier;

Instrucțiunile comune ale ministrului de interne și ale ministrului transporturilor nr. 1224/3134 din 4 octombrie 2000 privind autorizarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto; Ordinul ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului nr. 42 din 16 ianuarie 2006 privind condițiile de pregătire profesională inițială și continuă a anumitor categorii de conducători auto; Ordinul ministrului transporturilor nr. 640 din 19 iulie 2007 pentru aprobarea Normelor privind pregătirea și atestarea profesională a conducătorilor auto care efectuează transport rutier de mărfuri periculoase; Ordinul ministrului transporturilor nr. 3 din 7 ianuarie 2008 pentru aprobarea Normelor privind pregătirea și atestarea profesională a conducătorilor auto care efectuează transport de persoane în regim de taxi sau transport în regim de închiriere și agrearea autovehiculelor care efectuează transport în regim de taxi; Prin aceeași cerere, reclamanta a solicitat obligarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii să adopte aceste acte normative cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară în materia formării profesionale a adulților.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că actele administrative normative a căror anulare o solicită sunt ilegale, întrucât încalcă dispoziții cuprinse în acte normative cu forță juridică superioară.

S-a susținut că dispozițiile actelor normative specifice domeniului transporturilor rutiere, care obligă Ministerul Transporturilor și Infrastructurii să organizeze examene și autorizări și să emită atestate, autorizații, certificate, licențe și brevete pentru personalul din transporturi, precum și pentru operatori, să stabilească programe de pregătire și perfecționare pentru personalul de siguranță din transporturi, să organizeze desfășurarea acestora și să autorizeze centrele de pregătire și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor rutiere și școlile de conducători auto, trebuie raportate la dispozițiile actelor normative care reglementează materia formării profesionale a adulților și care obligă autoritățile care emit autorizații pentru formatorii de formare profesională să respecte, în activitatea de autorizare, criteriile de evaluare stabilite prin regulament aprobat de Ministerul Educației și Cercetării și, după caz, de Ministerul Muncii, Solidarității Sociale și Familiei (sau, în actuala organizare, Ministerul Educației, Cercetării și Inovării, respectiv Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse).

În ceea ce privește atestarea profesională a formatorilor furnizorilor de servicii de formare profesională, reclamanta a arătat că Ordinul ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului nr. 1065 din 22 decembrie 2003, adoptat în temeiul art. 4 alin. (3) lit. s) din O.G. nr. 44/1997 privind transporturile rutiere, este nelegal și, totodată, neadaptat, în fapt, materiei formatorilor furnizorilor de servicii de formare profesională. Referitor la certificarea formării profesionale în domeniul transporturilor rutiere, reclamanta a arătat că actele normative emise de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (în organizarea sa anterioară), transpun, de fapt, prevederi comunitare având ca obiect examenele de absolvire ale anumitor tipuri de cursuri (felul probelor, durata și baremurile de promovare), precum și procedurile de eliberare a atestatului/certificatului dobândit.

În opinia reclamantei, în toate aceste acte normative, a căror completare a solicitat-o, sunt omise, ca și în Ordinul ministrului transporturilor nr. 794/2007 pentru aprobarea Normelor de autorizare a centrelor de pregătire și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor rutiere, procedurile de organizare a examinării, componența comisiilor, competențele profesionale și didactice, ca evaluatori de pregătire profesională, ale membrilor incluși în acestea, obligațiile ce revin furnizorilor de formare profesională în organizarea unui examen și reprezentarea pe care aceștia o pot avea în comisie pentru alcătuirea subiectelor și pentru examinare. Totodată, aceste texte nu fac nicio referire la O.G.

nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulților (Cap. 4 Evaluarea și certificarea formării profesionale a adulților) și la actele normative subsecvente în materie. A mai arătat reclamanta că prin aplicarea ordinelor contestate i s-a interzis folosirea bazei materiale pentru activități care nu fac obiectul autorizării emise de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, regulile în materia formării profesionale a adulților fiind mai flexibile și mai adaptate bunei desfășurări a procesului didactic.

În final, reclamanta a arătat că cele două ordine contestate aduc o vătămare unui interes legitim public, deoarece: - conferă unor structuri ale Ministerului Transporturilor și Infrastructurii (organizate la nivel de direcție generală sau direcție) competențe de eliberare a unor autorizații și atestate, în ciuda faptului că astfel de structuri nu sunt înzestrate cu personalitate juridică; - instituie arbitrariul în activitatea de autorizare, verificare și sancționare a centrelor de pregătire și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor rutiere; - privilegiază, prin nereglementarea regimului de remunerare a funcționarilor publici implicați, anumite categorii de funcționari publici ai ministerului și ai organismelor subordonate (A.R.R.), care sunt remunerați, pentru activitatea de examinare a cursanților, cu sume uriașe, a căror valoare nu se regăsește în volumul și gradul de dificultate ale activităților prestate; - ignoră condițiile de eligibilitate, stipulate în materia autorizării furnizorilor de formare profesională a adulților; - procedura autorizării centrelor este similară celei privind autorizarea funcționării unui operator de transport, întrucât, printre altele, operează cu noțiunile: onorabilitate, persoană desemnată să conducă permanent și efectiv activitatea, bază materială, și obligă la prezentarea dovezilor acestor calități, atribute și bunuri;

- autorizarea centrelor de pregătire și perfecționare nu are ca obiect organizarea programelor de formare profesională, în acord cu legislația invocată mai sus; - nu reglementează materia organizării stagiilor/programelor de pregătire a formatorilor și nici măcar nu definesc furnizorul unui astfel de serviciu de formare; - examinarea în vederea atestării profesionale a formatorilor este efectuată de funcționari publici care nu au competențele necesare evaluării pregătirii pedagogice specifice formării profesionale a adulților; - nu sunt respectate normele de tehnică legislativă. Pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

2.Soluția primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2123 din 4 mai 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta Fundația A.T.I.I., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Cele două ordine contestate reglementează normele de autorizare a centrelor de pregătire și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor rutiere, respectiv normele metodologice privind atestarea profesională a lectorilor necesari procesului de pregătire și perfecționare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, iar reclamanta a criticat legalitatea celor două acte administrative, susținând că acestea încalcă reglementarea primară în domeniul formării profesionale a adulților.

Instanța a apreciat însă că aceste norme, la care a făcut trimitere reclamanta în cererea introductivă, constituie cadrul juridic general, dreptul comun în materia formării profesionale, în timp ce ordinele contestate reglementează procedura și condițiile de atestare a centrelor de pregătire și perfecționare, respectiv de atestare profesională a formatorilor, într-un domeniu specific, cel al transporturilor rutiere. S-a constatat de către instanță că, în speță, criteriile impuse prin normele aprobate de cele două ordine nu contravin normelor generale și nici reglementării primare în baza cărora au fost emise, fiind totodată adaptate la condițiile specifice domeniului reglementat, astfel că, în această privință, criticile de nelegalitate formulate de reclamantă apar ca neîntemeiate.

În ce privește prejudicierea reclamantei prin adoptarea normelor criticate, instanța de fond a apreciat că impunerea unei logistici adecvate și a unor obligații stricte în ce privește standardele de calitate este un imperativ care corespunde scopului pentru care au fost emise actele criticate, iar chestiunea confidențialității unor prevederi contractuale poate fi ușor surmontată prin diverse modalități de copiere a actelor, printre care cea mai simplă este blurarea clauzelor ce se doresc protejate. În ceea ce privește pretinsa vătămare a unui interes public, instanța a observat faptul că unele din susținerile reclamantei se refereau la modul de aplicare a ordinelor contestate, nefiind de natură să influențeze negativ legalitatea acestora, iar altele aveau în vedere încălcarea reglementărilor primare cu privire la formarea profesională, neputând fi primite pentru argumentele deja expuse.

Instanța de fond a apreciat că cererea reclamantei privind obligarea pârâtului la completarea actelor administrative este neîntemeiată, întrucât excede controlului de legalitate pe care îl poate exercita instanța de judecată asupra unui act administrativ. Pentru considerentele expuse, instanța a constatat că acțiunea reclamantei este neîntemeiată, respingând-o ca atare. 3. Motivele de recurs înfățișate de recurenta – reclamantă Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs reclamanta Fundația A.T.I.I., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, potrivit art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ.

În contextul prezentării istoricului cauzei, printr-un prim motiv de recurs recurenta – reclamantă a susținut că sentința atacată încalcă principiul ordinii juridice și prevederile cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (art. 4, art. 6 și art. 77 – 78). În opinia recurentei, instanța de fond nu a demonstrat că actele administrative normative a căror anulare sau completare a fost solicitată au fost emise în limitele și potrivit normelor care au dictat apariția lor, în sensul că, fiind acte inferioare ca putere juridică se impune să respecte actele normative cu forță juridică superioară, ceea ce nu este însă cazul în speță, întrucât actele a căror anulare a fost solicitată instituie un regim paralel și contrar celui deja existent în România, în materia formării profesionale a adulților fără nici un temei legal.

În acest sens au fost reluate exemplificările cuprinse și în acțiunea inițială. Printr-un al doilea motiv de recurs, recurenta a susținut că sentința recurată cuprinde motive contradictorii și este lipsită de temei legal de așa manieră încât în ipoteza menținerii argumentației prezentate, administrația publică va fi încurajată inevitabil să adopte acte administrative normative care să deroge de la cadrul legal, doar în temeiul unor norme de abilitare. În fine, prin cel de-al treilea motiv de recurs, recurenta a criticat soluția primei instanțe potrivit cu care cererea sa de obligare a pârâtului la completarea actelor administrative este neîntemeiată în condițiile în care excede controlului de legalitate pe care îl poate exercita instanța de judecată asupra unui act administrativ, apreciind că este încălcată în acest mod prevederea cuprinsă în art. 18 din Legea nr. 554/2004.

În opinia recurentei este evident că, o astfel de soluție nu poate fi primită câtă vreme instanța de contencios administrativ poate obliga o autoritate la completarea unor acte administrative normative, raportat la prevederile legale incidente 4.Soluția și considerentele instanței de control judiciar Recursul nu este fondat. Înalta Curte, examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă analizei, incluzând art. 304 1 C. proc. civ.,apreciază că nici unul din motivele de recurs înfățișate nu poate fi primit în considerarea celor în continuare arătate.

Legal investită cu cererea de anulare a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 794 din 24 august 2007 și a Ordinului Ministrului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului nr. 1065 din 22 decembrie 2003 prin care au fost aprobate normele de autorizare a centrelor de pregătire și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor rutiere, respectiv normele metodologice privind atestarea profesională a lectorilor necesari procesului de pregătirea și perfecționarea profesională a personalului de specialitate în domeniul transporturilor rutiere, instanța de fond, în mod corect în opinia Înaltei Curți, a reținut că actele administrative contestate au fost emise în temeiul unor prevederi cu caracter special incidente în materia transporturilor și aplicabile preponderent activităților acestui domeniu.

Nu este întemeiat primul motiv de recurs vizând încălcarea normelor de tehnică legislativă în condițiile în care criticile de nelegalitate înfățișate, similare de altfel celor menționate în cuprinsul acțiunii introductive, derivă din raportarea permanentă a recurentei la normele generale aplicabile formării profesionale, cuprinse în alte acte normative decât cele incidente domeniul specific al transporturilor. Așa fiind, Înalta Curte apreciază că în mod pertinent și deplin argumentat instanța de fond a reținut că reclamanta a apreciat ca nelegale reglementările cuprinse în ordinele a căror anulare a solicitat-o pentru simplul motiv că acestea nu sunt conforme normelor cu caracter general cuprinse în Legea învățământului nr. 184/1995, O.G.

nr. 102/1998 privind formarea profesională continuă prin sistemul educațional, și O.G. nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulților, pierzând însă din vedere elementul de specificitate ce constituie tocmai motivul pentru care actele contestate au fost edictate. Totodată, criticile recurentei – reclamante referitoare la eludarea dispozițiilor art. 16 din Legea nr. 24/2000 vizând evitarea paralelismelor în procesul de legiferare nu sunt întemeiate în condițiile în care tocmai în considerarea specificului și a domeniului de reglementare al ordinelor contestate, recurenta nu a făcut dovada că regulile de conduită instituie prin actele contestate sunt reglementate efectiv și în alte acte normative incidente domeniului transporturilor, astfel încât să se genereze un paralelism legislativ.

În acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte apreciază că reglementările cuprinse în ordinele contestate nu exced cadrului juridic stabilit prin dispozițiile legale incidente transportului rutier în aplicarea cărora au fost emise, mai cu seamă că acestea transpun și Directiva Parlamentului European și a Consiliului 2003/59/CE din 15 iulie 2003, privind calificarea inițială și formarea periodică a conducătorilor auto a anumitor vehicule rutiere destinate transportului de mărfuri sau de călători. Raportat la conținutul actului comunitar menționat, Înalta Curte reține că nici celelalte motive de recurs nu pot fi primite în condițiile în care reglementările contestate sunt conforme acestor cerințe ca și reglementărilor interne, simpla împrejurare că aplicarea acestora poate deveni oneroasă pentru subiectele de drept cărora li se adresează, nefiind desigur un motiv de nelegalitate a actului.

În fine, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a reținut că cererea reclamantei de obligare a pârâtului la completarea actelor administrative este practic inadmisibilă, întrucât excede controlului de legalitate pe care îl poate exercita instanța de contencios administrativ asupra unui act administrativ, în condițiile în care instanțe de judecată nu se pot substitui legiuitorului și nici executivului în privința emiterii de acte normative, neavând prerogative de legiferare. Față de toate argumentele înfățișate mai sus ce demonstrează netemeinicia criticilor aduse de recurentă hotărârii pronunțate de instanța de fond, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. , Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Fundația A.T.I.I. împotriva sentinței civile nr. 2123 din 4 mai 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 mai 2011.