ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2960/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2960/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

1.Circumstanțele cauzei

Prin cererea formulată

la data de 17 iunie 2009 reclamanta Fundația A.T.I.I., în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, a solicitat instanței:

- anularea Ordinului ministrului

transporturilor nr. 794 din 24 august 2007 pentru aprobarea Normelor de autorizare

a centrelor de pregătire și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor

rutiere;

- anularea Ordinului ministrului

transporturilor, construcțiilor și turismului nr. 1065 din 22 decembrie 2003 pentru

aprobarea Normelor metodologice privind atestarea profesională a lectorilor necesari

procesului de pregătire și perfecționare profesională a personalului de specialitate

din domeniul transporturilor rutiere;

- obligarea Ministerului

Transporturilor și Infrastructurii să adopte acte administrative normative pentru:

aprobarea Normelor privind

autorizarea furnizorilor de formare profesională;

aprobarea Normelor privind

certificarea formării profesionale în domeniul transporturilor rutiere și completarea

următoarelor acte normative:

Ordinul ministrului transporturilor

nr. 761 din 21 decembrie 1999 privind desemnarea, pregătirea și atestarea profesională

a persoanelor care conduc permanent și efectiv activități de transport rutier;

Instrucțiunile comune

ale ministrului de interne și ale ministrului transporturilor nr. 1224/3134 din

4 octombrie 2000 privind autorizarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor

de conducere auto;

Ordinul ministrului transporturilor,

construcțiilor și turismului nr. 42 din 16 ianuarie 2006 privind condițiile de pregătire

profesională inițială și continuă a anumitor categorii de conducători auto;

Ordinul ministrului transporturilor

nr. 640 din 19 iulie 2007 pentru aprobarea Normelor privind pregătirea și atestarea

profesională a conducătorilor auto care efectuează transport rutier de mărfuri periculoase;

Ordinul ministrului transporturilor

nr. 3 din 7 ianuarie 2008 pentru aprobarea Normelor privind pregătirea și atestarea

profesională a conducătorilor auto care efectuează transport de persoane în regim

de taxi sau transport în regim de închiriere și agrearea autovehiculelor care efectuează

transport în regim de taxi;

Prin aceeași cerere, reclamanta

a solicitat obligarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii să adopte

aceste acte normative cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară

în materia formării profesionale a adulților.

În motivarea acțiunii,

reclamanta a arătat că actele administrative normative a căror anulare o solicită

sunt ilegale, întrucât încalcă dispoziții cuprinse în acte normative cu forță juridică

superioară. S-a susținut că dispozițiile actelor normative specifice domeniului

transporturilor rutiere, care obligă Ministerul Transporturilor și Infrastructurii

să organizeze examene și autorizări și să emită atestate, autorizații, certificate,

licențe și brevete pentru personalul din transporturi, precum și pentru operatori,

să stabilească programe de pregătire și perfecționare pentru personalul de siguranță

din transporturi, să organizeze desfășurarea acestora și să autorizeze centrele

de pregătire și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor rutiere

și școlile de conducători auto, trebuie raportate la dispozițiile actelor normative

care reglementează materia formării profesionale a adulților și care obligă autoritățile

care emit autorizații pentru formatorii de formare profesională să respecte, în

activitatea de autorizare, criteriile de evaluare stabilite prin regulament aprobat

de Ministerul Educației și Cercetării și, după caz, de Ministerul Muncii, Solidarității

Sociale și Familiei (sau, în actuala organizare, Ministerul Educației, Cercetării

și Inovării, respectiv Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse).

În ceea ce privește atestarea

profesională a formatorilor furnizorilor de servicii de formare profesională, reclamanta

a arătat că Ordinul ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului

nr. 1065 din 22 decembrie 2003, adoptat în temeiul art. 4 alin. (3) lit. s) din

O.G. nr. 44/1997 privind transporturile rutiere, este nelegal și, totodată, neadaptat,

în fapt, materiei formatorilor furnizorilor de servicii de formare profesională.

Referitor la certificarea

formării profesionale în domeniul transporturilor rutiere, reclamanta a arătat că

actele normative emise de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (în organizarea

sa anterioară), transpun, de fapt, prevederi comunitare având ca obiect examenele

de absolvire ale anumitor tipuri de cursuri (felul probelor, durata și baremurile

de promovare), precum și procedurile de eliberare a atestatului/certificatului dobândit.

În opinia reclamantei, în toate aceste acte normative, a căror completare a solicitat-o,

sunt omise, ca și în Ordinul ministrului transporturilor nr. 794/2007 pentru aprobarea

Normelor de autorizare a centrelor de pregătire și perfecționare a personalului

din domeniul transporturilor rutiere, procedurile de organizare a examinării, componența

comisiilor, competențele profesionale și didactice, ca evaluatori de pregătire profesională,

ale membrilor incluși în acestea, obligațiile ce revin furnizorilor de formare profesională

în organizarea unui examen și reprezentarea pe care aceștia o pot avea în comisie

pentru alcătuirea subiectelor și pentru examinare. Totodată, aceste texte nu fac

nicio referire la O.G. nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulților (Cap.

4 Evaluarea și certificarea formării profesionale a adulților) și la actele normative

subsecvente în materie.

A mai arătat reclamanta

că prin aplicarea ordinelor contestate i s-a interzis folosirea bazei materiale

pentru activități care nu fac obiectul autorizării emise de Ministerul Transporturilor

și Infrastructurii, regulile în materia formării profesionale a adulților fiind

mai flexibile și mai adaptate bunei desfășurări a procesului didactic.

În final, reclamanta a

arătat că cele două ordine contestate aduc o vătămare unui interes legitim public,

deoarece:

- conferă unor structuri

ale Ministerului Transporturilor și Infrastructurii (organizate la nivel de direcție

generală sau direcție) competențe de eliberare a unor autorizații și atestate, în

ciuda faptului că astfel de structuri nu sunt înzestrate cu personalitate juridică;

- instituie arbitrariul

în activitatea de autorizare, verificare și sancționare a centrelor de pregătire

și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor rutiere;

- privilegiază, prin nereglementarea

regimului de remunerare a funcționarilor publici implicați, anumite categorii de

funcționari publici ai ministerului și ai organismelor subordonate (A.R.R.), care

sunt remunerați, pentru activitatea de examinare a cursanților, cu sume uriașe,

a căror valoare nu se regăsește în volumul și gradul de dificultate ale activităților

prestate;

- ignoră condițiile de

eligibilitate, stipulate în materia autorizării furnizorilor de formare profesională

a adulților;

- procedura autorizării

centrelor este similară celei privind autorizarea funcționării unui operator de

transport, întrucât, printre altele, operează cu noțiunile: onorabilitate, persoană

desemnată să conducă permanent și efectiv activitatea, bază materială, și obligă

la prezentarea dovezilor acestor calități, atribute și bunuri;

- autorizarea centrelor

de pregătire și perfecționare nu are ca obiect organizarea programelor de formare

profesională, în acord cu legislația invocată mai sus;

- nu reglementează materia

organizării stagiilor/programelor de pregătire a formatorilor și nici măcar nu definesc

furnizorul unui astfel de serviciu de formare;

- examinarea în vederea

atestării profesionale a formatorilor este efectuată de funcționari publici care

nu au competențele necesare evaluării pregătirii pedagogice specifice formării profesionale

a adulților;

- nu sunt respectate normele

de tehnică legislativă.

Pârâtul Ministerul Transporturilor

și Infrastructurii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii

ca neîntemeiată.

2.Soluția primei instanțe

Prin sentința civilă

nr. 2123 din 4 mai 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta Fundația A.T.I.I.,

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Cele două ordine contestate

reglementează normele de autorizare a centrelor de pregătire și perfecționare a

personalului din domeniul transporturilor rutiere, respectiv normele metodologice

privind atestarea profesională a lectorilor necesari procesului de pregătire și

perfecționare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor

rutiere, iar reclamanta a criticat legalitatea celor două acte administrative, susținând

că acestea încalcă reglementarea primară în domeniul formării profesionale a adulților.

Instanța a apreciat însă

că aceste norme, la care a făcut trimitere reclamanta în cererea introductivă, constituie

cadrul juridic general, dreptul comun în materia formării profesionale, în timp

ce ordinele contestate reglementează procedura și condițiile de atestare a centrelor

de pregătire și perfecționare, respectiv de atestare profesională a formatorilor,

într-un domeniu specific, cel al transporturilor rutiere.

S-a constatat de către

instanță că, în speță, criteriile impuse prin normele aprobate de cele două ordine

nu contravin normelor generale și nici reglementării primare în baza cărora au fost

emise, fiind totodată adaptate la condițiile specifice domeniului reglementat, astfel

că, în această privință, criticile de nelegalitate formulate de reclamantă apar

ca neîntemeiate.

În ce privește prejudicierea

reclamantei prin adoptarea normelor criticate, instanța de fond a apreciat că impunerea

unei logistici adecvate și a unor obligații stricte în ce privește standardele de

calitate este un imperativ care corespunde scopului pentru care au fost emise actele

criticate, iar chestiunea confidențialității unor prevederi contractuale poate fi

ușor surmontată prin diverse modalități de copiere a actelor, printre care cea mai

simplă este blurarea clauzelor ce se doresc protejate.

În ceea ce privește pretinsa

vătămare a unui interes public, instanța a observat faptul că unele din susținerile

reclamantei se refereau la modul de aplicare a ordinelor contestate, nefiind de

natură să influențeze negativ legalitatea acestora, iar altele aveau în vedere încălcarea

reglementărilor primare cu privire la formarea profesională, neputând fi primite

pentru argumentele deja expuse.

Instanța de fond a apreciat

că cererea reclamantei privind obligarea pârâtului la completarea actelor administrative

este neîntemeiată, întrucât excede controlului de legalitate pe care îl poate exercita

instanța de judecată asupra unui act administrativ.

Pentru considerentele

expuse, instanța a constatat că acțiunea reclamantei este neîntemeiată, respingând-o

ca atare.

înfățișate de recurenta – reclamantă

Împotriva hotărârii instanței

de fond a declarat recurs reclamanta Fundația A.T.I.I., criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie, potrivit art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ.

În contextul prezentării

istoricului cauzei, printr-un prim motiv de recurs recurenta – reclamantă a susținut

că sentința atacată încalcă principiul ordinii juridice și prevederile cuprinse

în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, republicată (art. 4, art. 6 și art. 77 – 78). În opinia recurentei, instanța

de fond nu a demonstrat că actele administrative normative a căror anulare sau completare

a fost solicitată au fost emise în limitele și potrivit normelor care au dictat

apariția lor, în sensul că, fiind acte inferioare ca putere juridică se impune să

respecte actele normative cu forță juridică superioară, ceea ce nu este însă cazul

în speță, întrucât actele a căror anulare a fost solicitată instituie un regim paralel

și contrar celui deja existent în România, în materia formării profesionale a adulților

fără nici un temei legal. În acest sens au fost reluate exemplificările cuprinse

și în acțiunea inițială.

Printr-un al doilea motiv

de recurs, recurenta a susținut că sentința recurată cuprinde motive contradictorii

și este lipsită de temei legal de așa manieră încât în ipoteza menținerii argumentației

prezentate, administrația publică va fi încurajată inevitabil să adopte acte administrative

normative care să deroge de la cadrul legal, doar în temeiul unor norme de abilitare.

În fine, prin cel de-al

treilea motiv de recurs, recurenta a criticat soluția primei instanțe potrivit cu

care cererea sa de obligare a pârâtului la completarea actelor administrative este

neîntemeiată în condițiile în care excede controlului de legalitate pe care îl poate

exercita instanța de judecată asupra unui act administrativ, apreciind că este încălcată

în acest mod prevederea cuprinsă în art. 18 din Legea nr. 554/2004. În opinia recurentei

este evident că, o astfel de soluție nu poate fi primită câtă vreme instanța de

contencios administrativ poate obliga o autoritate la completarea unor acte administrative

normative, raportat la prevederile legale incidente

4.Soluția și considerentele

instanței de control judiciar

Recursul nu este fondat.

Înalta Curte, examinând

sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile

legale incidente din materia supusă analizei, incluzând art. 304

1

C.

proc. civ.,apreciază că nici unul din motivele de recurs înfățișate nu poate fi

primit în considerarea celor în continuare arătate.

Legal investită cu cererea

de anulare a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 794 din 24 august 2007 și

a Ordinului Ministrului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului nr. 1065 din

22 decembrie 2003 prin care au fost aprobate normele de autorizare a centrelor de

pregătire și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor rutiere,

respectiv normele metodologice privind atestarea profesională a lectorilor necesari

procesului de pregătirea și perfecționarea profesională a personalului de specialitate

în domeniul transporturilor rutiere, instanța de fond, în mod corect în opinia Înaltei

Curți, a reținut că actele administrative contestate au fost emise în temeiul unor

prevederi cu caracter special incidente în materia transporturilor și aplicabile

preponderent activităților acestui domeniu.

Nu este întemeiat primul

motiv de recurs vizând încălcarea normelor de tehnică legislativă în condițiile

în care criticile de nelegalitate înfățișate, similare de altfel celor menționate

în cuprinsul acțiunii introductive, derivă din raportarea permanentă a recurentei

la normele generale aplicabile formării profesionale, cuprinse în alte acte normative

decât cele incidente domeniul specific al transporturilor.

Așa fiind, Înalta Curte

apreciază că în mod pertinent și deplin argumentat instanța de fond a reținut că

reclamanta a apreciat ca nelegale reglementările cuprinse în ordinele a căror anulare

a solicitat-o pentru simplul motiv că acestea nu sunt conforme normelor cu caracter

general cuprinse în Legea învățământului nr. 184/1995, O.G. nr. 102/1998 privind

formarea profesională continuă prin sistemul educațional, și O.G. nr. 129/2000 privind

formarea profesională a adulților, pierzând însă din vedere elementul de specificitate

ce constituie tocmai motivul pentru care actele contestate au fost edictate.

Totodată, criticile recurentei

– reclamante referitoare la eludarea dispozițiilor art. 16 din Legea nr. 24/2000

vizând evitarea paralelismelor în procesul de legiferare nu sunt întemeiate în condițiile

în care tocmai în considerarea specificului și a domeniului de reglementare al ordinelor

contestate, recurenta nu a făcut dovada că regulile de conduită instituie prin actele

contestate sunt reglementate efectiv și în alte acte normative incidente domeniului

transporturilor, astfel încât să se genereze un paralelism legislativ.

În acord cu cele reținute

de prima instanță, Înalta Curte apreciază că reglementările cuprinse în ordinele

contestate nu exced cadrului juridic stabilit prin dispozițiile legale incidente

transportului rutier în aplicarea cărora au fost emise, mai cu seamă că acestea

transpun și Directiva Parlamentului European și a Consiliului 2003/59/CE din 15

iulie 2003, privind calificarea inițială și formarea periodică a conducătorilor

auto a anumitor vehicule rutiere destinate transportului de mărfuri sau de călători.

Raportat la conținutul

actului comunitar menționat, Înalta Curte reține că nici celelalte motive de recurs

nu pot fi primite în condițiile în care reglementările contestate sunt conforme

acestor cerințe ca și reglementărilor interne, simpla împrejurare că aplicarea acestora

poate deveni oneroasă pentru subiectele de drept cărora li se adresează, nefiind

desigur un motiv de nelegalitate a actului.

În fine, Înalta Curte

apreciază că instanța de fond în mod corect a reținut că cererea reclamantei de

obligare a pârâtului la completarea actelor administrative este practic inadmisibilă,

întrucât excede controlului de legalitate pe care îl poate exercita instanța de

contencios administrativ asupra unui act administrativ, în condițiile în care instanțe

de judecată nu se pot substitui legiuitorului și nici executivului în privința emiterii

de acte normative, neavând prerogative de legiferare.

Față de toate argumentele

înfățișate mai sus ce demonstrează netemeinicia criticilor aduse de recurentă hotărârii

pronunțate de instanța de fond, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. , Înalta

Curte va respinge ca nefondat recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Fundația A.T.I.I. împotriva sentinței civile nr. 2123 din 4 mai 2010 a Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 24 mai 2011.