ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5685/2010

Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ, reclamanții T.A. și T.D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 și Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, obligarea acestora să emită și să comunice decizia privind titlul de despăgubire pentru imobilul situat în Craiova, în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1.000 RON/zi de întârziere, până la emiterea deciziei. În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că prin dispoziția nr. 3546 din 30 ianuarie 2006, emisă de Primarul mun. Craiova, s-a propus să li se acorde despăgubiri, în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, pentru imobilul imposibil de restituit în natură, situat în Craiova. Reclamanții au învederat că dispoziția nr. 3546 din 30 ianuarie 2006 a rămas definitivă și a fost înaintată Secretariatului Comisiei Centrale, în termen de 30 de zile, împreună cu întreaga documentație ce a stat la baza emiterii acesteia, dosarul a fost înregistrat la Comisia Centrală sub nr. 6527/CC, însă nu a fost soluționat până la înregistrarea acțiunii. Totodată, au susținut că nesoluționarea dosarului după trecerea unei perioade de 4 ani de la emiterea dispoziției este nejustificată, astfel că interesul promovării prezentei acțiuni este unul legitim și urmărește obligarea pârâților la respectarea dispozițiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII. Prin întâmpinare, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât acordarea titlurilor de despăgubire este în competența exclusivă a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor. Pe fond, a solicitat respingerea acțiunii. Pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, prin întâmpinare, a invocat excepția de nelegalitate a dispoziției nr. 3546 din 30 ianuarie 2006, emisă de Primăria mun. Craiova, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Pe fond, a cerut respingerea acțiunii.

Hotărârea Curții de apel Prin sentința nr. 137 din 15 martie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții T.A. și T.D. în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 și Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și a obligat pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită reclamanților decizia privind titlul de despăgubire pentru imobilului notificat sub nr. 571/N/2001. Prin aceeași sentință, a respins acțiunea față de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților pentru lipsa calității procesuale pasive, a respins celelalte capete de cerere, luând act că nu se solicită cheltuieli de judecată.

Motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței de apel Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: În privința cererii de sesizare a instanței competente cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției nr. 3546 din 30 ianuarie 2006, invocată de către pârâtă, prima instanță a apreciat că este neîntemeiată. Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, a constatat că atât întocmirea raportului de evaluare, cât și emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire sunt obligații în sarcina Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor. Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că reclamanții au solicitat, în baza Legii nr. 10/2001, să li se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Craiova, iar prin dispoziția nr. 3546 din 30 ianuarie 2006, Primăria mun. Craiova a propus acordarea respectivelor măsuri, dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și înregistrat sub nr. 6527/CC. Prima instanță a constatat că reclamanții au început procedura de recuperare a bunului lor sau a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2001, autoritatea locală, cu competența în materie, emițând dispoziția în data de 30 ianuarie 2006. Pentru că între data depunerii cererii (notificării) și data introducerii acțiunii au trecut aproximativ 8 ani, fără ca în perioada respectivă autoritățile abilitate de lege să ajungă la finalizarea procedurii, prima instanță a apreciat că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident principiul procesului rezonabil. În consecință, judecătorul fondului a apreciat că, în speță, comportamentul pârâtei este de natură a încălca prevederile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și ale art. 1 din Protocolul Adițional nr. 1, prin depășirea unui termen rezonabil de soluționare a dosarului reclamanților și încălcării obligației statului de a respecta dreptul de proprietate al acestora. În privința cererii privind obligarea pârâtei la plata daunelor cominatorii, a avut în vedere dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora s-a prevăzut o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în care acestea nu execută hotărâri definitive și irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare. Referitor la daunele morale solicitate, prima instanță a reținut că reclamanții nu au făcut dovada existenței și întinderii prejudiciului moral suferit prin emiterea cu întârziere a deciziei reprezentând titlul de despăgubire, iar în raport de obiectul pricinii care constă în dreptul reclamanților la măsuri reparatorii pentru imobilul preluat abuziv a reținut că nerespectarea unui astfel de drept patrimonial este în principal de natură a cauza prejudicii materiale persoanei titulare a dreptului și numai subsecvent, eventual și prejudicii de natură morală.

Recursul declarat în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinice, invocând prevederile art. 304 pct. 9 și ale art. 304 1 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat că în mod greșit prima instanță a respins cererea de sesizare a instanței competente cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției nr. 3546 din 30 ianuarie 2006, emisă de Primăria mun. Craiova, susținând că această dispoziție este un act administrativ care poate fi atacat, indirect, pe cale de excepție, la instanța de contencios administrativ. Totodată, a arătat că dispoziția în litigiu a fost emisă de către Primăria mun. Craiova cu încălcarea dispozițiilor art. 3 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 23 și 24 din Legea nr. 10/2001, republicată, că reclamanții nu au făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenului notificat, întrucât acesta a fost dobândit printr-un act sub semnătură privată și deci nu îndeplinește condițiile art. 11 din Decretul nr. 144/1958, din acest punct de vedere actul fiind nul absolut, și că aceștia au dreptul la măsuri reparatorii doar pentru 1/2 din imobil atât cât au moștenit, nu pentru întregul imobil, ca urmare a existenței situației de coproprietate la preluarea abuzivă imobilului. Sub aspectul obligării Comisiei Centrale la emiterea deciziei cu motivarea încălcării principiului procesului rezonabil consideră recurenta-pârâtă că, în mod netemeinic, instanța de fond a statuat o astfel de obligație, neținând cont de aspectele obiective ale soluționării dosarului de despăgubire al reclamanților. În concret, criticile recurentei-pârâte aduse sentinței atacate constau în faptul că prima instanță a ignorat prevederile deciziei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și nu a ținut cont că urmare problemelor constatate de autoritatea pârâtă în dosarul de despăgubire, acesta a fost retrimis entității învestite cu soluționarea notificării, în vederea reanalizării acestuia, astfel că nu poate fi obligată direct la emiterea deciziei, fără a se avea în vedere aspectele obiective și procedura complexă privind dosarul de despăgubire. Prin notele scrise depuse la dosar pârâta a reiterat motivele invocate în recurs.

Apărarea intimaților-reclamanți Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimații-reclamanți au solicitat respingerea recursului ca nefondat. Au arătat că dispoziția emisă în procedura regelementată de Legea nr. 10/2001 nu este un act administrativ. Pe fond, au arătat că pârâta a încălcat termenul rezonabil de soluționare a cererii lor, dosarul de despăgubiri fiind înregistrat în evidențele pârâtei încă din anul 2006. În privința criticilor recurentei-pârâte, cum că nu ar fi îndreptățiți la despăgubiri întrucât nu au făcut dovada dreptului de proprietate în cauză, au arătat că nu sunt întemeiate, având în vedere că imobilul în cauză a fost preluat din posesia autorilor, invocând procesul verbal încheiat la data de 10 septembrie 1984, aceștia beneficiind de prezumția relativă simplă instituită de art. 24 din Legea nr. 10/2001, întrucât erau persoanele indicate de actul normativ de preluare, ca fiind proprietare ale imobilului, fapt ce se coroborează și cu înscrisul sub semnătură privată. Contrar susținerilor pârâtei, intimații-reclamanți au arătat că, în speță, sunt incidente prevederile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, potrivit cu care de dreptul coproprietarului care nu a formulat notificare în baza legii, profită coproprietarii care au formulat o astfel de notificare, prin efectul dreptului de acrescământ, indiferent de cota sa succesorală. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 1. Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs invocate Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 , constată că recursul nu este fondat. Intimații-reclamanți au supus controlului instanței de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorității administrative de a elibera actul administrativ, respectiv decizia reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul situat în mun. Craiova, în temeiul Titlului VII din Legea nr. 247/2005, calitatea de persoane îndreptățite la despăgubiri fiindu-le recunoscută prin dispoziția nr. 3546 din 30 ianuarie 2006, emisă de Primarul mun. Craiova, prin care a fost soluționată notificarea înregistrată sub nr. 571/N/2001. Motivul de recurs ce vizează soluția cererii de sesizare a instanței competente cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției nr. 3546 din 30 ianuarie 2006, emisă de Primarul mun. Craiova, nu poate fi reținut. Cu privire la excepția de nelegalitate invocată, Înalta Curte reține că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral indiferent de data acestuia, poate fi cercetată oricând în cursul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheierea motivată instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și suspendă cauza. Din interpretarea textului de lege menționat rezultă că excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative unilaterale supuse regimului contenciosului administrativ, altfel spus, acele acte administrative unilaterale susceptibile de a fi supuse controlului de legalitate în temeiul Legii nr. 554/2004 și pe calea unei acțiuni directe. Așadar, nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate actele unilaterale care fie nu au natură juridică administrativă, fie sunt exceptate de la controlul exercitat pe calea contenciosului administrativ în temeiul art. 5 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, actele autorităților publice care privesc relația cu Parlamentul, actele de comandament cu caracter militar și actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. Prin urmare, dispoziția prin care entitatea deținătoare soluționează o notificare privind restituirea unui imobil preluat abuziv, în temeiul Legii nr. 10/2001, fiind supusă contestației la secția civilă a tribunalului, conform art. 26 din actul normativ menționat, nu poate fi cenzurată pe calea contenciosului administrativ nici prin acțiune directă, nici prin intermediul excepției de nelegalitate. Cu privire la celelalte motive de recurs formulate de recurenta-pârâtă în justificarea refuzului său de finalizare a procedurii administrative cu care a fost învestită, Înalta Curte constată că sunt nefondate, hotărârea primei instanțe fiind pusă la adăpost de orice critică. Reclamanții au început procedurile de recuperare a bunului sau contravalorii acestuia prin notificarea formulată în anul 2001, iar dosarul cu dispoziția de acordare a despăgubirilor, împreună cu documentația aferentă, a fost înregistrat sub nr. 6527/CC la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Intervalul mare de timp pe parcursul căruia s-a derulat procedura de acordare a reparațiilor pentru imobilul preluat abuziv, conferă consistență concluziei la care a ajuns instanța de fond, în sensul încălcării principiului soluționării cauzelor într-un termen rezonabil consacrat de art. 6 parag. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. Demersul recurentei-pârâte de a retrimite Primăriei mun. Craiova dosarul și documentația ce a stat la baza soluționării notificării reclamanților echivalează practic cu o dezînvestire a Comisiei de la soluționarea dosarului de despăgubire, nelegală în condițiile în care Titlul VII al Legii nr. 247/2005 și normele de aplicare ale acestuia nu prevăd o astfel de posibilitate. Susținerile recurentei-pârâte privind viciile dispoziției în litigiu și solicitările adresate Primăriei mun. Craiova, exced atribuțiilor conferite acestei autorități, care, de altfel, nici nu sunt probate, întregul demers având astfel aparența unui act îndeplinit exclusiv pro causa. Instanța de control judiciar reține că sentința primei instanțe nu este criticabilă nici sub aspectul pretinsei ignorări a regulilor de stabilire a ordinii de soluționare a dosarelor, prevăzute în decizia nr. 2815/2008. Dispozițiile art. 20 din Constituția României și normele interne cuprinse în legislația primară și secundară având ca obiect de reglementare procedura de acordare a despăgubirilor nu pot fi interpretate și aplicate într-un sens care să nu concorde cu dreptul la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat în art. 6 parag. (1) din Convenție ca o garanție a dreptului la un proces echitabil și aplicabil nu numai în procedura judiciară, ci și în cadrul procedurii administrative și, de asemenea, în etapa executării hotărârilor sau deciziilor definitive. Soluționarea cauzelor în mod imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil constituie și un element al dreptului la o bună administrare, drept fundamental al cetățeanului Uniunii Europene, consacrat în art. 41 al Cartei proclamate solemn la data de 07 decembrie 2000 de către Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene. Așadar, complexitatea etapelor procedurale poate constitui un criteriu de apreciere în ce privește respectarea termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei conduite arbitrare, a unei totale pasivități a autorității publice, în condițiile în care din înscrisurile depuse la dosar nu rezultă că la pronunțarea prezentei hotărâri s-a emis decizia solicitată. 2. Soluția pronunțată în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc. civ.