ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3100/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3100/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

procedura derulată în primă instanță

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel Cluj, la data de 28 iunie 2010 și ulterior precizată, reclamantul

Ș.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale, A.P.I.A., Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice,

ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună:

în funcția avută anterior emiterii actelor administrative menționate la pct. 3 și

anume funcția publică de conducere de director executiv – consilier clasa I, grad

profesional superior, treapta de salarizare 1 la A.P.I.A., Centrul Județean Cluj;

1-4, în solidar, la repararea prejudiciului suferit, după cum urmează:

a) prejudiciul material

constituit din diferența dintre drepturile salariale, majorate și recalculate și

a celorlalte drepturi de care reclamantul ar fi beneficiat de la data de 24

aprilie 2009 în calitate de director executiv al A.P.I.A., Centrul Județean Cluj

și drepturile salariale cumulate cu celelalte drepturi de natură patrimonială de

care reclamantul a beneficiat efectiv de la data de 24 aprilie 2009 în calitate

de director coordonator, respectiv șef Birou Inspecții, până la reintegrarea efectivă

în funcție.

b) prejudiciul moral cauzat,

în cuantum de 30.000 RON, având în vedere motivele prezentate mai sus.

art. 4 din Legea nr. 554/2004, admiterea excepției de nelegalitate având ca obiect

următoarele acte administrative individuale emise în baza unor prevederi din ordonanțe

declarate neconstituționale:

- Decizia din 24

aprilie 2009, emisă de directorul general al A.P.I.A., întemeiată pe dispozițiile

art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009;

- Ordinul din 28 mai 2009,

emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale întemeiat pe dispozițiile

art. III, alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009;

- Ordinul din 09

octombrie 2009, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în temeiul

dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009;

- Ordinul din 02

noiembrie 2009, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în temeiul

dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009;

- Ordinul din 31 mai 2010

emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale;

- Decizia din 22 mai 2009

emisă de directorul general al A.P.I.A.;

- Decizia din 28

august 2009 emisă de directorul general al A.P.I.A.;

- Decizia din 02

noiembrie 2009 emisă de directorul general al A.P.I.A.;

- Decizia din 02

noiembrie 2009 emisă de directorul general al A.P.I.A.;

- Decizia din 31 mai 2010

emisă de directorul general al A.P.I.A.;

- Decizia din 31 mai 2010

emisă de directorul general al A.P.I.A.;

Totodată, reclamantul

a solicitat și cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a arătat că prin decizia din 09 iunie 2008 a Directorului General al

A.P.I.A a fost numit în funcția de director executiv al A.P.I.A. – Centrul Județean

Cluj, în temeiul art. 4, alin. (2) coroborat cu art. 62 alin. (2) din Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.

În temeiul prevederilor

art. III al O.U.G. nr. 37/2009, funcția publică de director executiv a fost desființată,

centrele județene ale A.P.I.A. urmând să fie conduse de un director coordonator,

numit de către ordonatorul primar de credite (în speță Ministerul Agriculturii și

Dezvoltării Rurale).

În aplicarea prevederilor

acestei ordonanțe au fost emise următoarele acte administrative:

a) Decizia din 24

aprilie 2009 emisă de Directorul General al A.P.I.A. prin care a fost eliberat din

funcția publică de director executiv al A.P.I.A- Centrul Județean Cluj în temeiul

O.U.G. nr. 37/2009;

b) Decizia din 22 mai

2009 emisă de Directorul General A.P.I.A prin care a fost numit în funcția de Șef

Birou Inspecții, A.P.I.A.- Centrul Județean Cluj;

c) Ordinul din 28 mai

2009 al Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin care, în urma concursului

desfășurat în condițiile O.U.G. nr. 37/2009 a fost numit director coordonator al

A.P.I.A.- Centrul Județean Cluj și a fost încheiat contractul de management din

15 august 2009 între reclamant și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale;

d) Decizia din 28

august 2009 emisă de Directorul General A.P.I.A. prin care a fost suspendat din

funcția publică de Șef Birou Inspecții având în vedere numirea în funcția de director

coordonator.

Prin Decizia din 07

octombrie 2009 a Curții Constituționale, prevederile Legii de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009 au fost declarate neconstituționale, astfel încât, prin ordinul Ministrului

Agriculturii și Dezvoltării Rurale din 09 octombrie 2009 emis în temeiul O.U.G.

nr. 105/2009, i-a fost acordat un termen de preaviz de 15 zile, urmând ca la expirarea

acestuia Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale din 28 mai 2009

și contractul de management din 15 august 2009 să-și înceteze efectele.

Prin decizia din 02

noiembrie 2009 emisă de Directorul General A.P.I.A., s-a dispus reluarea, de către

reclamant, a funcției de Șef Birou Inspecții.

Ulterior, prin ordinul

Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale din 02 noiembrie 2009, reclamantul

a fost numit în funcția de director coordonator, iar în aplicarea ordinului a fost

încheiat contractul de management din 07 decembrie 2009, urmare intrării în vigoare

a O.U.G. nr. 105/2009.

Prin Decizia Curții Constituționale

nr. 1629 din 03 decembrie 2009 prevederile O.U.G. nr. 105/2009 care au stat la baza

emiterii actelor administrative anterior menționate au fost declarate neconstituționale.

Cu privire la repunerea

în funcție, reclamantul a arătat că instanța are posibilitatea, în temeiul art.

9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, să oblige o autoritate publică să realizeze

anumite operațiuni administrative, ca o consecință a constatării nelegalității tuturor

actelor administrative care au provocat încetarea efectelor deciziei din 09

iunie 2009, de numire în funcția publică de director executiv și să dispună repunerea

în funcția deținută anterior de reclamant, ca o formă a recunoașterii dreptului

pretins, raportat la prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ.

Cu privire la acordarea

despăgubirilor, reclamantul a apreciat că sunt întrunire condițiile generale ale

angajării răspunderii delictuale și condițiile speciale prevăzute de art. 9 din

Legea nr. 554/2004 potrivit cărora, i se cuvin despăgubiri pentru prejudiciul cauzat

printr-o ordonanță declarată neconstituțională.

Cu privire la excepția

de nelegalitate având ca obiect acte administrative emise în temeiul unor prevederi

din ordonanțe declarate neconstituționale, a susținut că legalitatea unui act administrativ

presupune conformitatea acestuia cu toate actele superioare acestuia din perspectiva

forței juridice (acte administrative normative cu forța juridică superioară, legi

și Constituția României).

În speță nu există o asemenea

conformitate cât timp actele administrative care fac obiectul prezentei excepții

de nelegalitate au fost emise în baza unor prevederi din ordonanțe neconstituționale.

Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernului

României, justificată de calitatea de contrasemnatar al O.U.G. nr. 37/2009, și O.U.G.

nr. 105/2009 solicitând să se constate, referitor la capătul de cerere privind anularea

unor ordine și decizii, calitatea procesuală pasivă doar a Ministerului Agriculturii

și Dezvoltării Rurale și a A.P.I.A., emitentele actelor administrative a căror anulare

este cerută.

Pârâtul Statul Român,

prin Ministerul Finanțelor Publice, a formulat întâmpinare prin care a invocat,

pe cale de excepție, lipsa calității sale procesual – pasive, arătând că Statul

Român, deși are calitatea de persoană juridică, nu este considerat de dispozițiile

Legii nr. 554/2005 privind contenciosului administrativ ca subiect al raporturilor

de drept administrativ, în mod direct, concluzie ce derivă din dispozițiile

art. 2 alin. (1) lit. b) din aceeași lege.

Pe de altă parte, acest

pârât a arătat că și în ipoteza în care Statul Român prin Ministerul Finanțelor

Publice ar avea calitate procesuală pasivă, reclamantul nu a prezentat dovezi în

sensul parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004,

motiv pentru care acțiunea apare ca inadmisibilă sub acest aspect.

Pârâtul Guvernul României

a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii,

față de dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, precum și în raport

de dispozițiile art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată,

iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

A învederat faptul că

raporturile juridice de drept material dintre reclamant și A.P.I.A. sunt guvernate,

în principal, de Legea nr. 188/1999 republicată, cu modificările și completările

ulterioare - act normativ ce reprezintă legea specială față de dreptul comun în

materia contenciosului administrativ, reglementat prin dispozițiile Legii nr. 554/2004,

modificată și completată.

Pârâta A.P.I.A. a invocat,

față de primul capăt al cererii privind reintegrarea reclamantului în funcția publică

de conducere de director executiv, excepția lipsei de obiect, întrucât prin - decizia

nr. din 30 iunie 2010, emisă de directorul general al A.P.I.A., și-a încetat aplicabilitatea

decizia din 31 mai 2010, privind coordonarea activității centrului județean Cluj

de către reclamant, cu aceeași dată fiind reintegrat în funcția publică de conducere

de director executiv al Centrului Județean Cluj, treapta 1 de salarizare.

Referitor la excepția

de nelegalitate invocată de reclamant a solicitat respingerea acesteia ca lipsită

de obiect, în raport de împrejurarea că lipsirea de temei constituțional a actelor

normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise

în temeiul acestora și, în consecință, actele administrative la care se referă reclamantul,

nu mai pot face obiectul controlului de legalitate pe cale judecătorească.

În ceea ce privește capătul

de cerere privind obligarea în solidar la repararea prejudiciului material constituit

din diferența de drepturi salariale, a arătat că admiterea acestui capăt de cerere,

ar însemna efectuarea unei plăti nedatorate, întrucât ocuparea funcției de Șef Birou

I.T., în cadrul Centrului Județean A.P.I.A. Cluj, a fost realizată prin liberul

consimțământ expres al reclamantului - materializat prin adresa de acceptare a postului

din 08 mai 2009.

Referitor la daunele morale

în cuantum de 30.000 RON, a susținut nu au fost aduse prejudicii morale reclamantului

prin atingerea onoarei, demnității, prestigiului sau cinstei, proferarea de expresii

insultătoare, calomnii, defăimări ori denigrări prin adresarea directă în public,

în scris, prin publicitate, în presă ori prin mass-media în general, pentru a avea

consecințe negative pe plan fizic și psihic care să afecteze situația familială,

profesională și socială a acestuia.

În plus, nu se poate reține

culpa ori reaua – credință a emitentului actelor administrative, deoarece responsabilitatea

instituției poate interveni dacă se face dovada că la emiterea actelor administrative

cu privire la persoana reclamantului, prejudiciul a fost cauzat prin imprudență

sau prin neglijență.

Pârâtul Ministerul Agriculturii

și Dezvoltarii Rurale a solicitat respingerea acțiunii, în principal, ca inadmisibilă,

pentru lipsa plângerii prealabile, și ca tardiv introdusă, în raport de prevederile

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; în subsidiar, ca lipsită de obiect și

de interes, iar pe fond, ca neîntemeiată.

Cu privire la plata daune

morale în cuantum 30.000 RON, a susținut că această solicitare este nejustificată

în condițiile în care reclamantul nu a prezentat nicio dovadă a existenței și întinderii

acestui prejudiciu.

Actele administrative

a căror nelegalitate se solicită au fost emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor

și Dezvoltării Rurale și de A.P.I.A. în aplicarea prevederilor O:U.G.nr. 37/2009

și nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru

întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor, ordonanțe care nu au fost avizate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale, motiv pentru care orice pretenție îndreptată împotriva acestuia este neîntemeiată.

2.Hotărârea Curții de

Apel

Prin sentința nr. 406

din 28 octombrie 2010, Curtea de Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal,

a dispus următoarele:

- a respins excepția necompetenței

materiale a instanței;

- a respins excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului Statul Român - Ministerul Finanțelor Publice;

- a admis acțiunea în

contencios administrativ precizată, formulată de reclamantul Ș.G., în contradictoriu

cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.I.A. București, Guvernul

României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și în consecință:

- a obligat pârâții să

plătească în solidar reclamantului cu titlu de despăgubiri diferența dintre drepturile

salariale majorate și recalculate și a celorlalte drepturi de care reclamantul ar

fi beneficiat de la 24 aprilie 2009 în calitate de director al A.P.I.A. Cluj și

drepturile salariale cumulate cu celelalte drepturi de natură patrimonială de care

subsemnatul a beneficiat efectiv de la data de 24 aprilie 2009, în calitate de director

coordonator, respectiv șef birou Inspecții, până la reintegrarea efectivă în funcție

din 01 iulie 2010, în valoare totală de 20.702 RON;

- a obligat pârâții să

plătească în solidar reclamantului suma de 10.000 RON, cu titlu de daune morale;

- a obligat pârâții să

plătească în solidar reclamantului suma de 543 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată;

- a admis excepția de

nelegalitate formulată de reclamant și a constatat nelegalitatea actelor administrative

unilaterale cu caracter individual emise în baza unor prevederi din ordonanțe declarate

neconstituționale.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Asupra excepțiilor invocate

de părți, instanța s-a pronunțat prin încheierea din ședința publică din 21 octombrie

2010, mai puțin asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a Statului Român

și asupra excepției de necompetență materială pusă în discuție din oficiu.

În ceea ce privește excepția

lipsei calității procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice,

prima instanță a reținut că Guvernul a acționat în virtutea dispozițiilor constituționale

care-i consacră atribuția legislativă prin mecanismul excepțional al delegării legislative

ce se originează direct în dispozițiile constituționale reglementate de art. 115

alin. (4)-(8) din Constituția României ca abatere de la regula de principiu consacrată

de Legea fundamentală în art. 61 alin. (1).

În concepția primei instanțe,

problema care trebuie analizată în speță, raportat la prevederile art. 9 din Legea

nr. 554/2004, este aceea dacă Statul, în numele căruia Guvernul angajează și exercită

funcția legislativă, răspunde solidar cu acesta din urmă pentru modalitatea defectuoasă

de exercitare a acestei funcții.

Astfel, din interpretarea

dispozițiilor art. 37 din Decretul nr. 31/1954, rezultă că Statul nu poate răspunde

pentru obligații proprii ale organelor sale, născute în urma unor raporturi juridice

în care organele sale și nu Statul însuși are calitatea de parte.

Numai că în cazul raportului

juridic de natură legislativă, subiectele acestuia sunt pe de o parte Statul, ca

titular al funcției legislative, iar nu organul care a adoptat actul cu forță legislativă,

și particularul căruia îi este destinată norma și care obligația să o respecte.

Eventualul prejudiciu ce s-ar naște din modalitatea defectuoasă de legiferare și

care ar antrena astfel o pagubă în patrimoniul particularului este cauzat tocmai

de acest raport juridic de natură legislativă care s-a născut în urma adoptării

de către Stat, prin organele sale, a unui act legislativ neconstituțional.

A reținut instanța că

obligațiile de legiferare ce se deduc din exercitarea atribuțiilor constituționale,

ca efect al delegării legislative, nu sunt obligații proprii ale organului care

a acționat în numele statului ci ale statului însuși. Numai astfel se poate interpreta

dispoziția consacrată de art. 126 alin. (6) din Constituție, conform căreia se poate

atrage răspunderea pentru prejudiciile cauzate de ordonanțe neconstituționale, premisa

atragerii răspunderii fiind tocmai exercitarea defectuoasă, ilicită și culpabilă,

a obligațiilor statului, generată de comportamentul ilicit al Guvernului în calitatea

acestuia de mandatar al exercitării atribuțiilor statului.

Instanța de fond a mai

reținut că aspectul responsabilității statului poate fi examinat și din punct de

vedere convențional. Cu alte cuvinte, dacă judecătorul național ar putea atrage

răspunderea Statului nu ca subiect de drept internațional (așa cum o face Curtea

Europeană a Drepturilor Omului, pe baza normelor de drept internațional) ci ca subiect

de drept intern pe baza și în aplicarea principiului subsidiarității.

În acest sens, instanța

a reținut că una din garanțiile respectării întocmai a drepturilor omului revine

în primul rând statului ca parte la Convenție și aceasta se exprimă prin organele

sale interne: legislative, executive și judecătorești.

Cu toate acestea, atunci

când normele ce ocrotesc și consacră drepturi ale omului sunt încălcate, jurisdicția

internă este autorizată de Convenție și practica C.E.D.O. să acționeze pentru asanarea

încălcării, având la bază în special principiul subsidiarității în materie.

În concluzie, prima instanță

a apreciat că poate fi atrasă răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate particularilor

prin acțiuni defectuoase de legiferare săvârșite de Guvern, mai ales prin receptarea

pe cale directă și prioritară a dispozițiilor Convenției, în special a art. 6, 13,

respectiv art. 1 din Primul Protocol, prin efectul dispozițiilor art. 20 alin. (2)

și ale art. 21 alin. (2) din Constituție.

Din această perspectivă,

Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, are calitate procesuală

pasivă în acțiunea de contencios administrativ ce are ca obiect despăgubiri, exercitată

de reclamant conform dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, prima

instanță a reținut că neconstituționalitatea unor dispoziții legale din cele două

O.U.G. prezumă deja existența cel puțin a unui factor al răspunderii, elementul

ilicit (neconstituționalitatea).

În ceea ce privește prejudiciul

cauzat, cuantumul acestuia și raportul de cauzalitate, prima instanță a avut în

vedere că prin aplicarea dispozițiilor declarate neconstituționale reclamantului

i s-a produs prejudiciul reclamat, cuantumul acestuia nefiind contestat de niciunul

dintre pârâți, astfel încât, raportat la probele dosarului nu se poate stabili că

nu ar fi neconform cu realitatea.

Apărările Guvernului României

conform cărora în speță nu ar exista dovedit un prejudiciu și întinderea acestuia

au fost înlăturate, raportat la considerentele deja expuse.

Cât privește apărarea

conform căreia efectele deciziilor Curții Constituționale limitează prejudiciul

la perioada ulterioară declarării neconstituționalității ordonanțelor de urgență

incidente în cauză, prima instanță a avut în vedere că art. 147 alin. (1) corelat

cu art. 147 alin. final din Constituție și cu dispozițiile art. 31 alin. (1) și

alin. (3) din Legea nr. 47/1992, sunt opozabile în primul rând Parlamentului sau,

după caz, Guvernului și prescriu totodată care este soarta actului normativ legislativ

în perioada de 45 de zile în care aceste autorități au abilitatea și obligația să

acționeze cât și efectul actului respectiv după expirarea termenului legal dacă

aceste autorități nu își îndeplinesc obligațiile.

Curtea a reținut că unul

dintre obiectele acțiunii ce se poate intenta în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004

este cuprins expres chiar în conținutul acestuia: acordarea de despăgubiri pentru

prejudiciile cauzate prin O.U.G.

Or, este evident că aceste

prejudicii nu pot fi cauzate decât prin aplicarea efectivă a ordonanțelor Guvernului

și dau dreptul la reparație abia după ce ordonanța respectivă este declarată neconstituțională.

Pe de altă parte, a reținut

că soluția ce se va da cererii de chemare în judecată formulată de reclamant, indiferent

de obiectul acesteia (acordarea de despăgubiri, anularea unor acte administrative

subsecvente, realizarea unor operațiuni administrative), depinde în mod indisolubil

de soluția dată asupra excepției de neconstituționalitate, ceea ce presupune că

paguba, s-a produs înainte de declararea neconstituționalității ordonanței respective.

Din această perspectivă

apărarea Guvernului, raportată la efectele deciziilor Curții Constituționale sub

unghiul de aplicare al art. 9 din Legea nr. 554/2004, a fost înlăturată.

Cu privire la capătul

de cerere privind obligarea pârâților în solidar la plata sumei de 30.000 RON cu

titlu de daune morale, prima instanță a reținut că jurisprudența admite că în situația

unor consecințe nefavorabile de ordin moral suferite de funcționarul public ca efect

al unui act administrativ individual ce vizează raportul de serviciu să poată fi

acordate despăgubiri sub forma daunelor morale.

În speță, reclamantul,

în calitate de conducător al unei instituții publice deconcentrate, este o persoană

cunoscută la nivelul municipiului Cluj-Napoca și la nivelul județului Cluj, situația

reclamantului după destituirea sa din funcție a putut fi percepută diferit de colegii

de serviciu și de locuitori în general, în funcție de interesele celor care au relatat-o

altor persoane, precum și în funcție de imaginația fiecăreia dintre acestea.

Astfel, puține persoane

au putut cunoaște adevărata situație de fapt, în sensul că eliberarea din funcție

nu s-a datorat unor motive imputabile reclamantului, marea majoritate a concitadinilor

putându-și imagina că acesta a comis abateri disciplinare grave sau infracțiuni

și din acest motiv a fost destituit.

Într-o atare situație,

prima instanță a apreciat că prin comportamentul abuziv și ilegal al pârâților,

reclamantului i-au fost afectate onoarea, prestigiul și demnitatea dobândite în

comunitatea locală și în raporturile cu colegii de serviciu, atribute ocrotite de

lege oricărei persoane.

Cu privire la stabilirea

cuantumului daunelor morale, instanța a avut în vedere, pe de o parte, faptul că

reclamantul a dobândit o relativă satisfacție, implicit de ordin moral, prin declararea

ca neconstituțională a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, că față de acesta

s-a dispus repunerea efectivă în funcția deținută anterior de către autoritatea

administrativă competentă, iar prin prezenta hotărâre s-a dispus înlăturarea consecințelor

negative de ordin salarial prin statuarea asupra acțiunii în despăgubiri materiale

iar, pe de altă parte, daunele morale, prin nivelul sumei globale stabilite, trebuie

să imprime un caracter compensatoriu, nefiind admisibil ca aceasta să constituie

nici o amendă excesivă pentru autorii faptelor ilicite și prejudiciabile și nici

să constituie venituri nejustificate pentru victima acestora.

În acest context, prima

instanță a admis parțial cererea de acordare a daunelor morale, acordând reclamantului

doar suma de 10.000 RON cu titlu de despăgubiri morale, considerând că este justă

și oferă o satisfacție echitabilă reclamantului.

De asemenea, reținând

că pârâții au căzut în pretenții, fiind astfel găsiți în culpă procesuală, în temeiul

art. 274 raportat la art. 277 C. proc.civ., au fost obligați, în solidar, la plata

către reclamant a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru,

timbru judiciar și onorariu avocațial.

În ceea ce privește excepția

de nelegalitate invocată de reclamant, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, aceasta

a fost admisă, Curtea reținând că actele administrative în cauză nu numai că nu

mai pot produce efecte juridice după declararea neconstituționalității actelor normative

în temeiul cărora au fost emise, fiind lipsite de bază legală, ci sunt nelegale

chiar de la momentul adoptării acestora, deoarece actele normative au încălcat principii

și reguli constituționale, afectând astfel ordinea de drept.

În acest sens, decizia

din 14 aprilie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 1 pct. 18, pct. 22, pct. 23 și pct. 27, teza referitoare la funcțiile publice

de conducere, din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind

statutul funcționarilor publici, precum și a legii în ansamblul ei, publicată în

M. Of. nr. 291/4.05. 2010, a statuat, între altele, că: lipsirea de temei constituțional

a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente

emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date

în aplicarea celor două ordonanțe de urgență).

Prin urmare, instanța

a apreciat că actele administrative supuse controlului de legalitate sunt lovite

de nulitate, încă de la data emiterii acestora, mediul normativ în care ele au fost

emise nefiind compatibil cu ordinea de drept.

3.Recursurile exercitate

împotriva sentinței

Toți pârâții au atacat

cu recurs sentința menționată, după cum urmează:

3.1. Statul Român, prin

Ministerul Finanțelor Publice, a criticat sentința, în temeiul art. 304 pct. 9 și

304

1

C. proc. civ., solicitând modificarea ei în sensul admiterii excepției

lipsei calității sale procesuale pasive și respingerii acțiunii în contradictoriu

cu această parte.

În esență, a arătat că,

deși este persoană juridică, Statul Român nu este considerat de dispozițiile Legii

nr. 554/2004 subiect al raportului de drept administrativ și nu poate avea calitate

procesuală pasivă în acțiunile în contencios administrativ, astfel că, prin raportare

la prevederile art. 52 alin. (1) din Constituția României, art. 2 alin. (1)

lit. b) și e) din Legea nr. 554/2004 și art. 25 din Decretul nr. 31/1954, hotărârea

atacată este lipsită de temei legal.

3.2. A.P.I.A. și-a întemeiat

calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., criticând sentința,

pe de o parte, în ceea ce privește admiterea excepției de nelegalitate a actelor

administrative indicate de intimatul - reclamant, arătând că excepția de nelegalitate

este lipsită de obiect, ca efect al Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curții

Constituționale și că nu există legătură de cauzalitate între actele administrative

atacate și fondul cauzei.

Pe de altă parte, recurenta

– pârâtă A.P.I.A. a arătat că soluția pronunțată pe fondul cauzei este nelegală

, pentru că O.U.G. nr. 37/2009 a legitimat emiterea deciziei de eliberare din funcția

de director executiv, impunând reorganizarea activității instituției, prin reducerea

postului ocupat de funcționarul public, conform art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea

nr. 188/1999, corelat cu art. 100 alin. (4) și (5) din aceeași lege .

În ceea ce privește evoluția

carierei funcționarului public, recurenta – pârâtă a arătat, în esență, că intimatul

- reclamant a fost numit în funcția de director coordonator al Centrului Județean

A.P.I.A. Cluj, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, iar ulterior declarării neconstituționalității

Legii de aprobare a acesteia a fost numit în aceeași funcție în aplicarea O.U.G.

nr. 105/2009, pentru ca, urmare a Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010, prin care

Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea unor prevederi din Legea

pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999, să fie reintegrat în funcția

publică de conducere de director executiv în cadrul Centrului Județean A.P.I.A.

Cluj, prin decizia din 30 iunie 2010 a directorului general al A.P.I.A.

Referitor la obligația

de plată a despăgubirilor materiale și morale , recurenta – pârâtă a apreciat că

repararea prejudiciului s-a realizat prin însăși lipsirea de temei juridic a actelor

administrative invocate de intimatul - reclamant, că nu poate fi reținută o culpă

a emitentului acelor acte administrative și că nu există elemente probatorii legate

de existența și întinderea unui prejudiciu moral constatând în afectarea onoarei,

prestigiului și demnității în comunitatea locală.

3.3. Recurentul – pârât

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a criticat sentința în temeiul

art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ., cu privire la:

-admiterea greșită a excepției

de nelegalitate, care, în opinia recurentului – pârât, nu se încadrează nici în

prevederile art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004, nici în cele ale

art. 4 din aceeași lege și este fundamentată pe o motivare contradictorie ;

-lipsa calității procesuale

pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, care nu a fost parte în

raportul de serviciu al intimatului - reclamant sau emitent al actelor vătămătoare

, calitate procesuală având numai Guvernul României alături , eventual, de primul

– ministru și miniștrii care le-au contrasemnat;

- netemeinicia și nelegalitatea

soluției pronunțate pe fondul cauzei, relativ la acordarea despăgubirilor reprezentând

diferențe de salariu, sub aspectul persoanei responsabile și al datei de la care

s-au stabilit diferențele de salariu, și relativ la acordarea daunelor morale, în

lipsa unor criterii cum ar fi consecințele negative suferite de cel în cauză, importanța

valorilor morale lezate, gradul de lezare și intensitatea cu care au fost percepute

consecințele vătămării .

3.4. Recursul exercitat

de Guvernul României a fost întemeiat în drept pe prevederile art. 304

1

C. proc. civ., recurentul - pârât formulând , în esență, următoarele critici:

-necomunicarea încheierii

din data de 21 octombrie 2010, prin care au fost respinse excepțiile invocate de

pârâți, împrejurare ce atrage nulitatea hotărârii, în condițiile art. 105 C.

proc. civ.;

-încălcarea prevederilor

art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în raport cu care instanța trebuia să respingă

acțiunea ca inadmisibilă, în condițiile în care partea avea la dispoziție o cale

procesuală distinctă, specială, reglementată prin art. 106 din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici;

-inaplicabilitatea prevederilor

art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 ,prin prisma cărora instanța trebuia

să respingă acțiunea ca inadmisibilă, pentru că Decizia Curții Constituționale

nr. 1257 din 7 octombrie 2009 nu a avut ca obiect declararea neconstituționalității

unei O.U.G., care ar fi permis utilizarea procedurii prevăzute în textul normativ

menționat, ci neconstituționalitatea Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009;

-nelegalitatea soluției

pronunțate pe fondul cauzei, în raport cu prevederile cuprinse în: art. 61

alin. (1) din Constituția României, art. 37 din Decretul 31/1954 – în virtutea căruia

A.P.I.A. era singura persoană juridică responsabilă în speță, art. 109 din Constituția

României, care face trimitere la legea specială de angajare a responsabilității

ministeriale și cu principiile și criteriile de stabilire a despăgubirilor pentru

prejudiciile morale.

4.Apărările intimatului

- reclamant

Prin întâmpinarea depusă

la dosar în condițiile art. 308 C. proc. civ., intimatul – reclamant a formulat

ample și detaliate apărări cu privire la fiecare dintre criticile cuprinse în cele

patru recursuri.

Cu privire la excepția

de nelegalitate, a arătat că art. 9 din Legea nr. 554/2004 instituie o cale prin

care actele administrative emise în temeiul unor ordonanțe neconstituționale să

fie supuse controlului instanței de contencios administrativ, decizia de neconstituționalitate

nefiind aptă să producă efecte juridice directe asupra raporturilor juridice administrative.

Cu privire la repararea

prejudiciului material, a arătat că o soluție contrară ar fi golit de sens și de

eficacitate prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, iar referitor la prejudiciul

moral, a punctat îndeplinirea tuturor condițiilor angajării răspunderii civile delictuale,

cu trimiteri la jurisprudența în spețe similare.

În ceea ce privește calitatea

procesuală pasivă, intimatul – pârât a argumentat implicarea autorităților publice

obligate la despăgubiri în vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime, arătând,

în ceea ce privește Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, că instituția

delegării legislative, în virtutea căreia Guvernul României a adoptat O.U.G.-uri,

semnifică împuternicirea, pe timp limitat sau în condiții bine precizate, a unei

alte autorități decât cea legiuitoare să exercite prerogative legislative, actele

normative emise astfel fiind acte ale Statului.

II.Considerentele Înaltei

Curți asupra recursurilor

Examinând cauza prin prisma

motivelor invocate de recurenții - pârâți și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., ținând seama și de apărările intimatului – reclamant, Înalta Curte

constată că recursurile sunt fondate numai în limitele și pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare, cu precizarea prealabilă că, în măsura în care

se referă la aceleași chestiuni de drept , criticile formulate de recurenți vor

fi grupate și li se va răspunde prin argumente comune.

1.Considerente de fapt

și de drept relevante

1.1.Cu privire la nelegalitatea

procedurală constând în necomunicarea încheierii din data de 21 octombrie 2010.

Potrivit art. 282

alin. (2), la care face trimitere art. 299 alin. (1) C. proc. civ., încheierile

premergătoare nu pot fi atacate cu recurs decât odată cu fondul, în afară de cazul

când prin ele s-a întrerupt cursul judecății. Cum încheierea din data de 21 octombrie

2010 nu se încadrează în această ultimă situație de excepție, soluțiile pronunțate

asupra excepțiilor fiind susceptibile de a fi recurate odată cu fondul, nu poate

fi identificată o vătămare produsă recurentului – pârât Guvernul României prin necomunicarea

încheierii respective, vătămare aptă să atragă incidența art. 105 alin. (2) C.

proc. civ.

1.2.Cu privire la admisibilitatea

acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004

constituie concretizarea, în plan legislativ, a principiului consacrat în art. 126

alin. (6) din Constituția României, potrivit căruia instanța de contencios administrativ

este competentă să soluționeze cererile persoanelor vătămate sau, după caz, prin

dispoziții din ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale.

Instanța de control judiciar

constată justa interpretare dată de judecătorul fondului , în sensul că demersul

procesual al reclamantului se încadrează în prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004,

fiind declanșat cu respectarea condițiilor art. (4) și (5) teza I din articolul

menționat și având ca obiect principal acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul

material și moral cauzat prin adoptarea și aplicarea unor ordonanțe declarate neconstituționale.

Contrar susținerilor recurentului

– pârât Guvernul României, incidența mecanismului procesual instituit prin normele

amintite mai sus nu este înlăturată de faptul că, formal , prin Decizia Curții Constituționale

nr. 1257/2009 a fost constatată a priori neconstituționalitatea Legii de aprobare

a O.U.G. nr. 37/2009, pentru că, în considerentele ce vin să explice și să întărească

dispozitivul deciziei, Curtea Constituțională a afirmat explicit că viciile de neconstituționalitate

afectează însuși conținutul normativ al O.U.G. Totodată, tocmai ca efect al controlului

de constituționalitate declanșat anterior promulgării, în condițiile art. 146

lit. a) din Constituție, legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 nu a intrat nici

un moment în vigoare, efectele vătămătoare fiind produse de ordonanță, iar nu de

o lege în sens formal.

Inadmisibilitatea acțiunii

nu ar putea fi reținută nici prin prisma exceptării prevăzute în art. 5 alin. (2)

din Legea nr. 554/2004 (motiv formulat de același recurent), pentru că art. 106

din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici nu instituie un recurs

paralel în sensul prevederii legale menționate, ci reprezintă o aplicație a

art. 1 alin. (1), (8) și (18) din Legea nr. 554/2004 în materia funcției publice,

mai precis , în cazul încetării raportului de serviciu .

Legea nr. 188/1999 califică

actele privind nașterea, modificarea sau stingerea raportului de serviciu al funcționarului

public ca fiind acte administrative, astfel că, printr-o interpretare sistematică

a prevederilor acesteia, se ajunge la concluzia că raportul de serviciu al funcționarului

public este un raport de drept administrativ, iar contenciosul funcției publice

nu este decât o specie a contenciosului administrativ, ale cărui reglementări îl

completează, în temeiul art. 117 din Legea nr. 188/1999.

1.3.Cu privire la inadmisibilitatea

și lipsa de obiect a excepției de nelegalitate

Recurentul – pârât Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale a invocat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate

a actelor administrative individuale indicate de intimatul - reclamant prin prisma

prevederilor art. 4 și ale art. 9 alin. (4) și (5), potrivit cărora acțiunea formulată

nu putea avea ca obiect decât obligarea la despăgubiri pentru prejudiciile cauzate

prin ordonanțe declarate neconstituționale, anularea (iar nu constatarea nelegalității)

actelor administrative emise în baza acestora precum și, după caz, obligarea unei

autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite

operațiuni administrative.

Este adevărat că excepția

de nelegalitate a actelor administrative emise în temeiul O.U.G. declarate neconstituționale

nu este indicată expres de textele legale menționate, dar de vreme ce legea instituie,

ca posibil remediu în această situație, anularea actelor administrative, sancțiune

juridică mai gravă decât admiterea unei excepții de nelegalitate, ce are ca efect

doar soluționarea unui litigiu determinat fără a se mai ține seama de actele constatate

nelegale, opțiunea reclamantului pentru utilizarea mecanismului procesual al excepției

de nelegalitate se încadrează în limitele rezonabile ale exercitării principiului

disponibilității.

Nici lipsa de obiect a

excepției de nelegalitate, invocată de recurenții – pârâți Ministerul Agriculturii

și Dezvoltării Rurale și A.P.I.A., nu poate fi reținută, pentru că, după cum judicios

a reținut și judecătorul fondului, admiterea excepției de neconstituționalitate

a unor norme juridice nu produce efecte directe asupra situațiilor juridice individuale

născute ca efect al aplicării normelor declarate neconstituționale.

Interpretarea propusă

de recurenții – pârâți ar goli de conținut prevederile art. 126 alin. (6) din Constituția

României, care conferă instanței de contencios administrativ competența de a judeca

acțiunile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din

ordonanțe declarate neconstituționale.

1.4. Cu privire la calitatea

procesuală pasivă a Statului Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice

Instanța de control judiciar

nu împărtășește soluția la care s-a oprit Curtea de Apel în ceea ce privește excepția

lipsei calității procesuale pasive a Statului Român , prin Ministerul Finanțelor

Publice

Într-adevăr, O.U.G.-urile

nu sunt acte administrative, ci acte normative cu putere de lege, adoptate de către

Guvern prin delegarea intervenită în condițiile prevăzute în art. 115 din Constituția

României. Prin art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 9 din Legea nr. 554/2004

a optat însă pentru încadrarea acțiunilor persoanelor vătămate prin ordonanțe neconstituționale

în mecanismul acțiunilor în contencios administrativ, pornind de la premisa că fundamentul

obligației de reparare a vătămării constă în însăși adoptarea ordonanțelor neconstituționale

și a actelor administrative emise în aplicarea lor.

De asemenea, se impune

precizarea că, potrivit unui principiu aplicabil în contenciosul administrativ român,

calitatea de autoritate emitentă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea

nr. 554/2004, revine structurilor administrației publice de stat sau teritoriale,

care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea interesului legitim

public (autoritățile administrației publice centrale și locale și instituțiile publice)

, iar nu statului însuși.

Prin urmare, calitate

procesuală, în acțiunea formulată în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, ar putea

avea Guvernul, ca autoritatea emitentă a ordonanței, autoritățile publice emitente

ale actelor administrative - tipice sau asimilate – ce au avut ca temei ordonanța

neconstituțională și, după caz, persoanele care au contribuit la elaborarea sau

adoptarea ordonanței și a actelor administrative, în condițiile prevăzute în

art. 16 din aceeași lege.

Pentru aceste considerente,

Înalta Curte constată că instanța de fond a dat o dezlegare greșită excepției analizate,

recursul formulat de Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, fiind fondat.

1.5. Cu privire la calitatea

procesuală pasivă a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale .

În esență, în dezvoltarea

criticii legate de lipsa calității sale procesuale pasive, acest recurent – pârât

a arătat, pe de o parte, că despăgubirile pot fi solicitate numai în contradictoriu

cu Guvernul României, emitentul ordonanțelor declarate neconstituționale, și, pe

de altă parte, că excepția de nelegalitate nu poate fi asimilată acțiunii în anularea

actelor administrative.

Pentru motivele expuse

la pct. 11.1.3. și 11.1.4 și constatând că ministerul în cauză este emitent al unora

dintre actele administrative vătămătoare, care constituie obiect al excepției de

nelegalitate și izvor al prejudiciului a cărui acoperire s-a solicitat, Înalta Curte

reține că acest motiv de recurs este nefondat.

1.6. Cu privire la daunele

materiale solicitate.

Instanța de fond a reținut

în mod corect că actele administrative individuale a căror nelegalitate a fost invocată

au fost lipsite de orice fundament legal ca urmare a Deciziilor din 7 octombrie

2009 și din 3 decembrie 2009, prin care Curtea Constituțională a constatat atât

neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 377/2009 (și a înseși prevederilor

O.U.G.) cât și constituționalitatea O.U.G. nr. 105/2009.

Totodată, punerea în aplicare

a celor două ordonanțe de urgență, prin desființarea succesivă a funcției de director

executiv și apoi a aceleia de director coordonator, a produs efecte vătămătoare

asupra carierei intimatului – reclamant , afectând stabilirea raportului său de

serviciu din motive ce exclud culpa funcționarului public. Aceste efecte vătămătoare

s-au repercutat în plan material prin diferențele de salarizare a respectivelor

funcții, pentru acoperirea cărora se ipune angajarea răspunderii administrative

patrimoniale atât a Guvernului României, emitentul O.U.G.-uri, cât și a autorităților

publice care le-au pus în aplicare, prin emiterea actelor administrative individuale,

și anume Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și A.P.I.A.

Instanța de control judiciar

reține, prin urmare, așa cum a făcut-o și judecătorul fondului, că în speță sunt

îndeplinite condițiile angajării solidare a răspunderii patrimoniale, potrivit

art. 9 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 998 – 999 C.

civ., criticile formulate de recurenții – pârâți sub acest aspect nefiind întemeiate.

1.7.Cu privire la daunele

morale

În contenciosul administrativ,

acordarea daunelor morale, alături de cele materiale solicitate de reclamant, potrivit

art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, are scopul de a asigura protecția efectivă

a drepturilor persoanei vătămate și repararea echitabilă a prejudiciului suferit,

în raport cu toate circumstanțele pricinii. Spre deosebire de prejudiciul material,

a cărui întindere nu poate fi stabilită decât pe baza unui suport probator, pentru

cuantificarea daunelor morale nu pot fi produse probe materiale, judecătorul având

dreptul să aprecieze asupra unei sume globale, care să ofere o reparație echitabilă

în raport cu efectele faptei generatoare de prejudiciu.

În speță, instanța de

fond a apreciat că prin conduita abuzivă a autorităților pârâte, reclamantului i-au

fost afectate onoarea, prestigiul și demnitatea dobândite în comunitatea locală

și în raporturile cu colegii, pentru repararea prejudiciului impunându-se obligarea

pârâților la plata sumei de 10.000 RON, pe care a considerat-o o reparație justă

și echitabilă. Ținând seama de toate circumstanțele pricinii, instanța de recurs

constată însă că această concluzie este criticabilă, pentru că, dacă este real că

stabilirea raportului de serviciu a fost afectată, la fel de real este că intimatul

– reclamant s-a înscris în procedura de selecție pentru funcțiile nou create prin

O.U.G. nr. 37/2009, ocupând postul de conducere de director coordonator, iar ulterior

declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009 și 105/2009 a fost reintegrat

în funcția de director al A.P.I.A. Cluj. Totodată, prezintă relevanță împrejurarea

că măsurile individuale care au afectat cariera reclamantului nu au avut caracter

singular, ci au fost instituite în contextul mai larg al aplicării celor două ordonanțe

de urgență neconstituționale, care au privit toate structurile deconcentrate în

teritoriu ale administrației de stat, astfel că nu pot fi reținute elemente consistente

în sensul unor ecouri nefavorabile în ce privește onoarea, prestigiul și demnitatea

reclamantului în comunitatea locală.

În fine, după cum s-a

decis și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, simpla constatare

a caracterului ilicit al conduitei autorităților publice poate reprezenta în sine,

o reparație echitabilă suficientă pentru prejudiciul moral.

În consecință, criticile

referitoare la acordarea daunelor morale sunt întemeiate.

2.Temeiul legal al soluției

adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al

art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile și va

modifica în parte sentința, în ceea ce privește aspectele analizate la pct. 11.1.4

și 11.1.7 din prezenta decizie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.I.A. București, Guvernul României

și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței nr. 406

din 28 octombrie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială de contencios administrativ

și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată, în sensul că admite excepția lipsei calității procesual – pasive a Statului

Român - Ministerul Finanțelor Publice .

Respinge acțiunea față

de acest pârât pentru lipsa calității procesual pasive.

Respinge capătul de cerere

privind obligarea pârâților la plata daunelor morale.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 27 mai 2011.