Decizia nr. 3100/2011 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii și procedura derulată în primă instanță Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, la data de 28 iunie 2010 și ulterior precizată, reclamantul Ș.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.I.A., Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună: 1. repunerea reclamantului în funcția avută anterior emiterii actelor administrative menționate la pct. 3 și anume funcția publică de conducere de director executiv – consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1 la A.P.I.A., Centrul Județean Cluj; 2. obligarea pârâților 1-4, în solidar, la repararea prejudiciului suferit, după cum urmează: a) prejudiciul material constituit din diferența dintre drepturile salariale, majorate și recalculate și a celorlalte drepturi de care reclamantul ar fi beneficiat de la data de 24 aprilie 2009 în calitate de director executiv al A.P.I.A., Centrul Județean Cluj și drepturile salariale cumulate cu celelalte drepturi de natură patrimonială de care reclamantul a beneficiat efectiv de la data de 24 aprilie 2009 în calitate de director coordonator, respectiv șef Birou Inspecții, până la reintegrarea efectivă în funcție. b) prejudiciul moral cauzat, în cuantum de 30.000 RON, având în vedere motivele prezentate mai sus.

În temeiul dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, admiterea excepției de nelegalitate având ca obiect următoarele acte administrative individuale emise în baza unor prevederi din ordonanțe declarate neconstituționale: - Decizia din 24 aprilie 2009, emisă de directorul general al A.P.I.A., întemeiată pe dispozițiile art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009; - Ordinul din 28 mai 2009, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale întemeiat pe dispozițiile art. III, alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009; - Ordinul din 09 octombrie 2009, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009; - Ordinul din 02 noiembrie 2009, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009; - Ordinul din 31 mai 2010 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale; - Decizia din 22 mai 2009 emisă de directorul general al A.P.I.A.; - Decizia din 28 august 2009 emisă de directorul general al A.P.I.A.; - Decizia din 02 noiembrie 2009 emisă de directorul general al A.P.I.A.; - Decizia din 02 noiembrie 2009 emisă de directorul general al A.P.I.A.; - Decizia din 31 mai 2010 emisă de directorul general al A.P.I.A.; - Decizia din 31 mai 2010 emisă de directorul general al A.P.I.A.; Totodată, reclamantul a solicitat și cheltuieli de judecată. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin decizia din 09 iunie 2008 a Directorului General al A.P.I.A a fost numit în funcția de director executiv al A.P.I.A. – Centrul Județean Cluj, în temeiul art. 4, alin. (2) coroborat cu art. 62 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată. În temeiul prevederilor art. III al O.U.G. nr. 37/2009, funcția publică de director executiv a fost desființată, centrele județene ale A.P.I.A. urmând să fie conduse de un director coordonator, numit de către ordonatorul primar de credite (în speță Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale). În aplicarea prevederilor acestei ordonanțe au fost emise următoarele acte administrative: a) Decizia din 24 aprilie 2009 emisă de Directorul General al A.P.I.A. prin care a fost eliberat din funcția publică de director executiv al A.P.I.A- Centrul Județean Cluj în temeiul O.U.G. nr. 37/2009; b) Decizia din 22 mai 2009 emisă de Directorul General A.P.I.A prin care a fost numit în funcția de Șef Birou Inspecții, A.P.I.A.- Centrul Județean Cluj; c) Ordinul din 28 mai 2009 al Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin care, în urma concursului desfășurat în condițiile O.U.G. nr. 37/2009 a fost numit director coordonator al A.P.I.A.- Centrul Județean Cluj și a fost încheiat contractul de management din 15 august 2009 între reclamant și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale; d) Decizia din 28 august 2009 emisă de Directorul General A.P.I.A. prin care a fost suspendat din funcția publică de Șef Birou Inspecții având în vedere numirea în funcția de director coordonator. Prin Decizia din 07 octombrie 2009 a Curții Constituționale, prevederile Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 au fost declarate neconstituționale, astfel încât, prin ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale din 09 octombrie 2009 emis în temeiul O.U.G. nr. 105/2009, i-a fost acordat un termen de preaviz de 15 zile, urmând ca la expirarea acestuia Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale din 28 mai 2009 și contractul de management din 15 august 2009 să-și înceteze efectele. Prin decizia din 02 noiembrie 2009 emisă de Directorul General A.P.I.A., s-a dispus reluarea, de către reclamant, a funcției de Șef Birou Inspecții. Ulterior, prin ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale din 02 noiembrie 2009, reclamantul a fost numit în funcția de director coordonator, iar în aplicarea ordinului a fost încheiat contractul de management din 07 decembrie 2009, urmare intrării în vigoare a O.U.G. nr. 105/2009. Prin Decizia Curții Constituționale nr. 1629 din 03 decembrie 2009 prevederile O.U.G. nr. 105/2009 care au stat la baza emiterii actelor administrative anterior menționate au fost declarate neconstituționale. Cu privire la repunerea în funcție, reclamantul a arătat că instanța are posibilitatea, în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, să oblige o autoritate publică să realizeze anumite operațiuni administrative, ca o consecință a constatării nelegalității tuturor actelor administrative care au provocat încetarea efectelor deciziei din 09 iunie 2009, de numire în funcția publică de director executiv și să dispună repunerea în funcția deținută anterior de reclamant, ca o formă a recunoașterii dreptului pretins, raportat la prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Cu privire la acordarea despăgubirilor, reclamantul a apreciat că sunt întrunire condițiile generale ale angajării răspunderii delictuale și condițiile speciale prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora, i se cuvin despăgubiri pentru prejudiciul cauzat printr-o ordonanță declarată neconstituțională. Cu privire la excepția de nelegalitate având ca obiect acte administrative emise în temeiul unor prevederi din ordonanțe declarate neconstituționale, a susținut că legalitatea unui act administrativ presupune conformitatea acestuia cu toate actele superioare acestuia din perspectiva forței juridice (acte administrative normative cu forța juridică superioară, legi și Constituția României). În speță nu există o asemenea conformitate cât timp actele administrative care fac obiectul prezentei excepții de nelegalitate au fost emise în baza unor prevederi din ordonanțe neconstituționale. Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernului României, justificată de calitatea de contrasemnatar al O.U.G. nr. 37/2009, și O.U.G. nr. 105/2009 solicitând să se constate, referitor la capătul de cerere privind anularea unor ordine și decizii, calitatea procesuală pasivă doar a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a A.P.I.A., emitentele actelor administrative a căror anulare este cerută. Pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, a formulat întâmpinare prin care a invocat, pe cale de excepție, lipsa calității sale procesual – pasive, arătând că Statul Român, deși are calitatea de persoană juridică, nu este considerat de dispozițiile Legii nr. 554/2005 privind contenciosului administrativ ca subiect al raporturilor de drept administrativ, în mod direct, concluzie ce derivă din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din aceeași lege. Pe de altă parte, acest pârât a arătat că și în ipoteza în care Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice ar avea calitate procesuală pasivă, reclamantul nu a prezentat dovezi în sensul parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care acțiunea apare ca inadmisibilă sub acest aspect. Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, față de dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, precum și în raport de dispozițiile art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. A învederat faptul că raporturile juridice de drept material dintre reclamant și A.P.I.A. sunt guvernate, în principal, de Legea nr. 188/1999 republicată, cu modificările și completările ulterioare - act normativ ce reprezintă legea specială față de dreptul comun în materia contenciosului administrativ, reglementat prin dispozițiile Legii nr. 554/2004, modificată și completată. Pârâta A.P.I.A. a invocat, față de primul capăt al cererii privind reintegrarea reclamantului în funcția publică de conducere de director executiv, excepția lipsei de obiect, întrucât prin - decizia nr. din 30 iunie 2010, emisă de directorul general al A.P.I.A., și-a încetat aplicabilitatea decizia din 31 mai 2010, privind coordonarea activității centrului județean Cluj de către reclamant, cu aceeași dată fiind reintegrat în funcția publică de conducere de director executiv al Centrului Județean Cluj, treapta 1 de salarizare. Referitor la excepția de nelegalitate invocată de reclamant a solicitat respingerea acesteia ca lipsită de obiect, în raport de împrejurarea că lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora și, în consecință, actele administrative la care se referă reclamantul, nu mai pot face obiectul controlului de legalitate pe cale judecătorească. În ceea ce privește capătul de cerere privind obligarea în solidar la repararea prejudiciului material constituit din diferența de drepturi salariale, a arătat că admiterea acestui capăt de cerere, ar însemna efectuarea unei plăti nedatorate, întrucât ocuparea funcției de Șef Birou I.T., în cadrul Centrului Județean A.P.I.A. Cluj, a fost realizată prin liberul consimțământ expres al reclamantului - materializat prin adresa de acceptare a postului din 08 mai 2009. Referitor la daunele morale în cuantum de 30.000 RON, a susținut nu au fost aduse prejudicii morale reclamantului prin atingerea onoarei, demnității, prestigiului sau cinstei, proferarea de expresii insultătoare, calomnii, defăimări ori denigrări prin adresarea directă în public, în scris, prin publicitate, în presă ori prin mass-media în general, pentru a avea consecințe negative pe plan fizic și psihic care să afecteze situația familială, profesională și socială a acestuia. În plus, nu se poate reține culpa ori reaua – credință a emitentului actelor administrative, deoarece responsabilitatea instituției poate interveni dacă se face dovada că la emiterea actelor administrative cu privire la persoana reclamantului, prejudiciul a fost cauzat prin imprudență sau prin neglijență. Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltarii Rurale a solicitat respingerea acțiunii, în principal, ca inadmisibilă, pentru lipsa plângerii prealabile, și ca tardiv introdusă, în raport de prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; în subsidiar, ca lipsită de obiect și de interes, iar pe fond, ca neîntemeiată. Cu privire la plata daune morale în cuantum 30.000 RON, a susținut că această solicitare este nejustificată în condițiile în care reclamantul nu a prezentat nicio dovadă a existenței și întinderii acestui prejudiciu. Actele administrative a căror nelegalitate se solicită au fost emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și de A.P.I.A. în aplicarea prevederilor O:U.G.nr. 37/2009 și nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, ordonanțe care nu au fost avizate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, motiv pentru care orice pretenție îndreptată împotriva acestuia este neîntemeiată. 2.Hotărârea Curții de Apel Prin sentința nr. 406 din 28 octombrie 2010, Curtea de Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele: - a respins excepția necompetenței materiale a instanței; - a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Statul Român - Ministerul Finanțelor Publice; - a admis acțiunea în contencios administrativ precizată, formulată de reclamantul Ș.G., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, A.P.I.A. București, Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și în consecință: - a obligat pârâții să plătească în solidar reclamantului cu titlu de despăgubiri diferența dintre drepturile salariale majorate și recalculate și a celorlalte drepturi de care reclamantul ar fi beneficiat de la 24 aprilie 2009 în calitate de director al A.P.I.A. Cluj și drepturile salariale cumulate cu celelalte drepturi de natură patrimonială de care subsemnatul a beneficiat efectiv de la data de 24 aprilie 2009, în calitate de director coordonator, respectiv șef birou Inspecții, până la reintegrarea efectivă în funcție din 01 iulie 2010, în valoare totală de 20.702 RON; - a obligat pârâții să plătească în solidar reclamantului suma de 10.000 RON, cu titlu de daune morale; - a obligat pârâții să plătească în solidar reclamantului suma de 543 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată; - a admis excepția de nelegalitate formulată de reclamant și a constatat nelegalitatea actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise în baza unor prevederi din ordonanțe declarate neconstituționale. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut următoarele: Asupra excepțiilor invocate de părți, instanța s-a pronunțat prin încheierea din ședința publică din 21 octombrie 2010, mai puțin asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a Statului Român și asupra excepției de necompetență materială pusă în discuție din oficiu. În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice, prima instanță a reținut că Guvernul a acționat în virtutea dispozițiilor constituționale care-i consacră atribuția legislativă prin mecanismul excepțional al delegării legislative ce se originează direct în dispozițiile constituționale reglementate de art. 115 alin. (4)-(8) din Constituția României ca abatere de la regula de principiu consacrată de Legea fundamentală în art. 61 alin. (1). În concepția primei instanțe, problema care trebuie analizată în speță, raportat la prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, este aceea dacă Statul, în numele căruia Guvernul angajează și exercită funcția legislativă, răspunde solidar cu acesta din urmă pentru modalitatea defectuoasă de exercitare a acestei funcții. Astfel, din interpretarea dispozițiilor art. 37 din Decretul nr. 31/1954, rezultă că Statul nu poate răspunde pentru obligații proprii ale organelor sale, născute în urma unor raporturi juridice în care organele sale și nu Statul însuși are calitatea de parte. Numai că în cazul raportului juridic de natură legislativă, subiectele acestuia sunt pe de o parte Statul, ca titular al funcției legislative, iar nu organul care a adoptat actul cu forță legislativă, și particularul căruia îi este destinată norma și care obligația să o respecte. Eventualul prejudiciu ce s-ar naște din modalitatea defectuoasă de legiferare și care ar antrena astfel o pagubă în patrimoniul particularului este cauzat tocmai de acest raport juridic de natură legislativă care s-a născut în urma adoptării de către Stat, prin organele sale, a unui act legislativ neconstituțional. A reținut instanța că obligațiile de legiferare ce se deduc din exercitarea atribuțiilor constituționale, ca efect al delegării legislative, nu sunt obligații proprii ale organului care a acționat în numele statului ci ale statului însuși. Numai astfel se poate interpreta dispoziția consacrată de art. 126 alin. (6) din Constituție, conform căreia se poate atrage răspunderea pentru prejudiciile cauzate de ordonanțe neconstituționale, premisa atragerii răspunderii fiind tocmai exercitarea defectuoasă, ilicită și culpabilă, a obligațiilor statului, generată de comportamentul ilicit al Guvernului în calitatea acestuia de mandatar al exercitării atribuțiilor statului. Instanța de fond a mai reținut că aspectul responsabilității statului poate fi examinat și din punct de vedere convențional. Cu alte cuvinte, dacă judecătorul național ar putea atrage răspunderea Statului nu ca subiect de drept internațional (așa cum o face Curtea Europeană a Drepturilor Omului, pe baza normelor de drept internațional) ci ca subiect de drept intern pe baza și în aplicarea principiului subsidiarității. În acest sens, instanța a reținut că una din garanțiile respectării întocmai a drepturilor omului revine în primul rând statului ca parte la Convenție și aceasta se exprimă prin organele sale interne: legislative, executive și judecătorești. Cu toate acestea, atunci când normele ce ocrotesc și consacră drepturi ale omului sunt încălcate, jurisdicția internă este autorizată de Convenție și practica C.E.D.O. să acționeze pentru asanarea încălcării, având la bază în special principiul subsidiarității în materie. În concluzie, prima instanță a apreciat că poate fi atrasă răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin acțiuni defectuoase de legiferare săvârșite de Guvern, mai ales prin receptarea pe cale directă și prioritară a dispozițiilor Convenției, în special a art. 6, 13, respectiv art. 1 din Primul Protocol, prin efectul dispozițiilor art. 20 alin. (2) și ale art. 21 alin. (2) din Constituție. Din această perspectivă, Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, are calitate procesuală pasivă în acțiunea de contencios administrativ ce are ca obiect despăgubiri, exercitată de reclamant conform dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004. Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că neconstituționalitatea unor dispoziții legale din cele două O.U.G. prezumă deja existența cel puțin a unui factor al răspunderii, elementul ilicit (neconstituționalitatea). În ceea ce privește prejudiciul cauzat, cuantumul acestuia și raportul de cauzalitate, prima instanță a avut în vedere că prin aplicarea dispozițiilor declarate neconstituționale reclamantului i s-a produs prejudiciul reclamat, cuantumul acestuia nefiind contestat de niciunul dintre pârâți, astfel încât, raportat la probele dosarului nu se poate stabili că nu ar fi neconform cu realitatea. Apărările Guvernului României conform cărora în speță nu ar exista dovedit un prejudiciu și întinderea acestuia au fost înlăturate, raportat la considerentele deja expuse. Cât privește apărarea conform căreia efectele deciziilor Curții Constituționale limitează prejudiciul la perioada ulterioară declarării neconstituționalității ordonanțelor de urgență incidente în cauză, prima instanță a avut în vedere că art. 147 alin. (1) corelat cu art. 147 alin. final din Constituție și cu dispozițiile art. 31 alin. (1) și alin. (3) din Legea nr. 47/1992, sunt opozabile în primul rând Parlamentului sau, după caz, Guvernului și prescriu totodată care este soarta actului normativ legislativ în perioada de 45 de zile în care aceste autorități au abilitatea și obligația să acționeze cât și efectul actului respectiv după expirarea termenului legal dacă aceste autorități nu își îndeplinesc obligațiile. Curtea a reținut că unul dintre obiectele acțiunii ce se poate intenta în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004 este cuprins expres chiar în conținutul acestuia: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin O.U.G. Or, este evident că aceste prejudicii nu pot fi cauzate decât prin aplicarea efectivă a ordonanțelor Guvernului și dau dreptul la reparație abia după ce ordonanța respectivă este declarată neconstituțională. Pe de altă parte, a reținut că soluția ce se va da cererii de chemare în judecată formulată de reclamant, indiferent de obiectul acesteia (acordarea de despăgubiri, anularea unor acte administrative subsecvente, realizarea unor operațiuni administrative), depinde în mod indisolubil de soluția dată asupra excepției de neconstituționalitate, ceea ce presupune că paguba, s-a produs înainte de declararea neconstituționalității ordonanței respective. Din această perspectivă apărarea Guvernului, raportată la efectele deciziilor Curții Constituționale sub unghiul de aplicare al art. 9 din Legea nr. 554/2004, a fost înlăturată. Cu privire la capătul de cerere privind obligarea pârâților în solidar la plata sumei de 30.000 RON cu titlu de daune morale, prima instanță a reținut că jurisprudența admite că în situația unor consecințe nefavorabile de ordin moral suferite de funcționarul public ca efect al unui act administrativ individual ce vizează raportul de serviciu să poată fi acordate despăgubiri sub forma daunelor morale. În speță, reclamantul, în calitate de conducător al unei instituții publice deconcentrate, este o persoană cunoscută la nivelul municipiului Cluj-Napoca și la nivelul județului Cluj, situația reclamantului după destituirea sa din funcție a putut fi percepută diferit de colegii de serviciu și de locuitori în general, în funcție de interesele celor care au relatat-o altor persoane, precum și în funcție de imaginația fiecăreia dintre acestea. Astfel, puține persoane au putut cunoaște adevărata situație de fapt, în sensul că eliberarea din funcție nu s-a datorat unor motive imputabile reclamantului, marea majoritate a concitadinilor putându-și imagina că acesta a comis abateri disciplinare grave sau infracțiuni și din acest motiv a fost destituit. Într-o atare situație, prima instanță a apreciat că prin comportamentul abuziv și ilegal al pârâților, reclamantului i-au fost afectate onoarea, prestigiul și demnitatea dobândite în comunitatea locală și în raporturile cu colegii de serviciu, atribute ocrotite de lege oricărei persoane. Cu privire la stabilirea cuantumului daunelor morale, instanța a avut în vedere, pe de o parte, faptul că reclamantul a dobândit o relativă satisfacție, implicit de ordin moral, prin declararea ca neconstituțională a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, că față de acesta s-a dispus repunerea efectivă în funcția deținută anterior de către autoritatea administrativă competentă, iar prin prezenta hotărâre s-a dispus înlăturarea consecințelor negative de ordin salarial prin statuarea asupra acțiunii în despăgubiri materiale iar, pe de altă parte, daunele morale, prin nivelul sumei globale stabilite, trebuie să imprime un caracter compensatoriu, nefiind admisibil ca aceasta să constituie nici o amendă excesivă pentru autorii faptelor ilicite și prejudiciabile și nici să constituie venituri nejustificate pentru victima acestora. În acest context, prima instanță a admis parțial cererea de acordare a daunelor morale, acordând reclamantului doar suma de 10.000 RON cu titlu de despăgubiri morale, considerând că este justă și oferă o satisfacție echitabilă reclamantului. De asemenea, reținând că pârâții au căzut în pretenții, fiind astfel găsiți în culpă procesuală, în temeiul art. 274 raportat la art. 277 C. proc.civ., au fost obligați, în solidar, la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru, timbru judiciar și onorariu avocațial. În ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată de reclamant, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, aceasta a fost admisă, Curtea reținând că actele administrative în cauză nu numai că nu mai pot produce efecte juridice după declararea neconstituționalității actelor normative în temeiul cărora au fost emise, fiind lipsite de bază legală, ci sunt nelegale chiar de la momentul adoptării acestora, deoarece actele normative au încălcat principii și reguli constituționale, afectând astfel ordinea de drept. În acest sens, decizia din 14 aprilie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 18, pct. 22, pct. 23 și pct. 27, teza referitoare la funcțiile publice de conducere, din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, precum și a legii în ansamblul ei, publicată în M. Of. nr. 291/4.05. 2010, a statuat, între altele, că: lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență). Prin urmare, instanța a apreciat că actele administrative supuse controlului de legalitate sunt lovite de nulitate, încă de la data emiterii acestora, mediul normativ în care ele au fost emise nefiind compatibil cu ordinea de drept. 3.Recursurile exercitate împotriva sentinței Toți pârâții au atacat cu recurs sentința menționată, după cum urmează: 3.1. Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, a criticat sentința, în temeiul art. 304 pct. 9 și 304 1 C. proc. civ., solicitând modificarea ei în sensul admiterii excepției lipsei calității sale procesuale pasive și respingerii acțiunii în contradictoriu cu această parte. În esență, a arătat că, deși este persoană juridică, Statul Român nu este considerat de dispozițiile Legii nr. 554/2004 subiect al raportului de drept administrativ și nu poate avea calitate procesuală pasivă în acțiunile în contencios administrativ, astfel că, prin raportare la prevederile art. 52 alin. (1) din Constituția României, art. 2 alin. (1) lit. b) și e) din Legea nr. 554/2004 și art. 25 din Decretul nr. 31/1954, hotărârea atacată este lipsită de temei legal. 3.2. A.P.I.A. și-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., criticând sentința, pe de o parte, în ceea ce privește admiterea excepției de nelegalitate a actelor administrative indicate de intimatul - reclamant, arătând că excepția de nelegalitate este lipsită de obiect, ca efect al Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale și că nu există legătură de cauzalitate între actele administrative atacate și fondul cauzei. Pe de altă parte, recurenta – pârâtă A.P.I.A. a arătat că soluția pronunțată pe fondul cauzei este nelegală , pentru că O.U.G. nr. 37/2009 a legitimat emiterea deciziei de eliberare din funcția de director executiv, impunând reorganizarea activității instituției, prin reducerea postului ocupat de funcționarul public, conform art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, corelat cu art. 100 alin. (4) și (5) din aceeași lege . În ceea ce privește evoluția carierei funcționarului public, recurenta – pârâtă a arătat, în esență, că intimatul - reclamant a fost numit în funcția de director coordonator al Centrului Județean A.P.I.A. Cluj, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, iar ulterior declarării neconstituționalității Legii de aprobare a acesteia a fost numit în aceeași funcție în aplicarea O.U.G. nr. 105/2009, pentru ca, urmare a Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea unor prevederi din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999, să fie reintegrat în funcția publică de conducere de director executiv în cadrul Centrului Județean A.P.I.A. Cluj, prin decizia din 30 iunie 2010 a directorului general al A.P.I.A. Referitor la obligația de plată a despăgubirilor materiale și morale , recurenta – pârâtă a apreciat că repararea prejudiciului s-a realizat prin însăși lipsirea de temei juridic a actelor administrative invocate de intimatul - reclamant, că nu poate fi reținută o culpă a emitentului acelor acte administrative și că nu există elemente probatorii legate de existența și întinderea unui prejudiciu moral constatând în afectarea onoarei, prestigiului și demnității în comunitatea locală. 3.3. Recurentul – pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a criticat sentința în temeiul art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., cu privire la: -admiterea greșită a excepției de nelegalitate, care, în opinia recurentului – pârât, nu se încadrează nici în prevederile art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004, nici în cele ale art. 4 din aceeași lege și este fundamentată pe o motivare contradictorie ; -lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, care nu a fost parte în raportul de serviciu al intimatului - reclamant sau emitent al actelor vătămătoare , calitate procesuală având numai Guvernul României alături , eventual, de primul – ministru și miniștrii care le-au contrasemnat; - netemeinicia și nelegalitatea soluției pronunțate pe fondul cauzei, relativ la acordarea despăgubirilor reprezentând diferențe de salariu, sub aspectul persoanei responsabile și al datei de la care s-au stabilit diferențele de salariu, și relativ la acordarea daunelor morale, în lipsa unor criterii cum ar fi consecințele negative suferite de cel în cauză, importanța valorilor morale lezate, gradul de lezare și intensitatea cu care au fost percepute consecințele vătămării . 3.

Recursul exercitat de Guvernul României a fost întemeiat în drept pe prevederile art. 304 1 C. proc. civ., recurentul - pârât formulând , în esență, următoarele critici: -necomunicarea încheierii din data de 21 octombrie 2010, prin care au fost respinse excepțiile invocate de pârâți, împrejurare ce atrage nulitatea hotărârii, în condițiile art. 105 C. proc. civ.; -încălcarea prevederilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în raport cu care instanța trebuia să respingă acțiunea ca inadmisibilă, în condițiile în care partea avea la dispoziție o cale procesuală distinctă, specială, reglementată prin art. 106 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici; -inaplicabilitatea prevederilor art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 ,prin prisma cărora instanța trebuia să respingă acțiunea ca inadmisibilă, pentru că Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 nu a avut ca obiect declararea neconstituționalității unei O.U.G., care ar fi permis utilizarea procedurii prevăzute în textul normativ menționat, ci neconstituționalitatea Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009; -nelegalitatea soluției pronunțate pe fondul cauzei, în raport cu prevederile cuprinse în: art. 61 alin. (1) din Constituția României, art. 37 din Decretul 31/1954 – în virtutea căruia A.P.I.A. era singura persoană juridică responsabilă în speță, art. 109 din Constituția României, care face trimitere la legea specială de angajare a responsabilității ministeriale și cu principiile și criteriile de stabilire a despăgubirilor pentru prejudiciile morale. 4.Apărările intimatului - reclamant Prin întâmpinarea depusă la dosar în condițiile art. 308 C. proc. civ., intimatul – reclamant a formulat ample și detaliate apărări cu privire la fiecare dintre criticile cuprinse în cele patru recursuri. Cu privire la excepția de nelegalitate, a arătat că art. 9 din Legea nr. 554/2004 instituie o cale prin care actele administrative emise în temeiul unor ordonanțe neconstituționale să fie supuse controlului instanței de contencios administrativ, decizia de neconstituționalitate nefiind aptă să producă efecte juridice directe asupra raporturilor juridice administrative. Cu privire la repararea prejudiciului material, a arătat că o soluție contrară ar fi golit de sens și de eficacitate prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, iar referitor la prejudiciul moral, a punctat îndeplinirea tuturor condițiilor angajării răspunderii civile delictuale, cu trimiteri la jurisprudența în spețe similare. În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă, intimatul – pârât a argumentat implicarea autorităților publice obligate la despăgubiri în vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime, arătând, în ceea ce privește Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, că instituția delegării legislative, în virtutea căreia Guvernul României a adoptat O.U.G.-uri, semnifică împuternicirea, pe timp limitat sau în condiții bine precizate, a unei alte autorități decât cea legiuitoare să exercite prerogative legislative, actele normative emise astfel fiind acte ale Statului. II.Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenții - pârâți și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., ținând seama și de apărările intimatului – reclamant, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate numai în limitele și pentru considerentele care vor fi expuse în continuare, cu precizarea prealabilă că, în măsura în care se referă la aceleași chestiuni de drept , criticile formulate de recurenți vor fi grupate și li se va răspunde prin argumente comune. 1.Considerente de fapt și de drept relevante 1.1.Cu privire la nelegalitatea procedurală constând în necomunicarea încheierii din data de 21 octombrie 2010. Potrivit art. 282 alin. (2), la care face trimitere art. 299 alin. (1) C. proc. civ., încheierile premergătoare nu pot fi atacate cu recurs decât odată cu fondul, în afară de cazul când prin ele s-a întrerupt cursul judecății. Cum încheierea din data de 21 octombrie 2010 nu se încadrează în această ultimă situație de excepție, soluțiile pronunțate asupra excepțiilor fiind susceptibile de a fi recurate odată cu fondul, nu poate fi identificată o vătămare produsă recurentului – pârât Guvernul României prin necomunicarea încheierii respective, vătămare aptă să atragă incidența art. 105 alin. (2) C. proc. civ. 1.2.Cu privire la admisibilitatea acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004. Art. 9 din Legea nr. 554/2004 constituie concretizarea, în plan legislativ, a principiului consacrat în art. 126 alin. (6) din Constituția României, potrivit căruia instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze cererile persoanelor vătămate sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale. Instanța de control judiciar constată justa interpretare dată de judecătorul fondului , în sensul că demersul procesual al reclamantului se încadrează în prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, fiind declanșat cu respectarea condițiilor art. (4) și (5) teza I din articolul menționat și având ca obiect principal acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul material și moral cauzat prin adoptarea și aplicarea unor ordonanțe declarate neconstituționale. Contrar susținerilor recurentului – pârât Guvernul României, incidența mecanismului procesual instituit prin normele amintite mai sus nu este înlăturată de faptul că, formal , prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257/2009 a fost constatată a priori neconstituționalitatea Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, pentru că, în considerentele ce vin să explice și să întărească dispozitivul deciziei, Curtea Constituțională a afirmat explicit că viciile de neconstituționalitate afectează însuși conținutul normativ al O.U.G. Totodată, tocmai ca efect al controlului de constituționalitate declanșat anterior promulgării, în condițiile art. 146 lit. a) din Constituție, legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 nu a intrat nici un moment în vigoare, efectele vătămătoare fiind produse de ordonanță, iar nu de o lege în sens formal. Inadmisibilitatea acțiunii nu ar putea fi reținută nici prin prisma exceptării prevăzute în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (motiv formulat de același recurent), pentru că art. 106 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici nu instituie un recurs paralel în sensul prevederii legale menționate, ci reprezintă o aplicație a art. 1 alin. (1), (8) și (18) din Legea nr. 554/2004 în materia funcției publice, mai precis , în cazul încetării raportului de serviciu . Legea nr. 188/1999 califică actele privind nașterea, modificarea sau stingerea raportului de serviciu al funcționarului public ca fiind acte administrative, astfel că, printr-o interpretare sistematică a prevederilor acesteia, se ajunge la concluzia că raportul de serviciu al funcționarului public este un raport de drept administrativ, iar contenciosul funcției publice nu este decât o specie a contenciosului administrativ, ale cărui reglementări îl completează, în temeiul art. 117 din Legea nr. 188/1999. 1.3.Cu privire la inadmisibilitatea și lipsa de obiect a excepției de nelegalitate Recurentul – pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a invocat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a actelor administrative individuale indicate de intimatul - reclamant prin prisma prevederilor art. 4 și ale art. 9 alin. (4) și (5), potrivit cărora acțiunea formulată nu putea avea ca obiect decât obligarea la despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe declarate neconstituționale, anularea (iar nu constatarea nelegalității) actelor administrative emise în baza acestora precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative. Este adevărat că excepția de nelegalitate a actelor administrative emise în temeiul O.U.G. declarate neconstituționale nu este indicată expres de textele legale menționate, dar de vreme ce legea instituie, ca posibil remediu în această situație, anularea actelor administrative, sancțiune juridică mai gravă decât admiterea unei excepții de nelegalitate, ce are ca efect doar soluționarea unui litigiu determinat fără a se mai ține seama de actele constatate nelegale, opțiunea reclamantului pentru utilizarea mecanismului procesual al excepției de nelegalitate se încadrează în limitele rezonabile ale exercitării principiului disponibilității. Nici lipsa de obiect a excepției de nelegalitate, invocată de recurenții – pârâți Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și A.P.I.A., nu poate fi reținută, pentru că, după cum judicios a reținut și judecătorul fondului, admiterea excepției de neconstituționalitate a unor norme juridice nu produce efecte directe asupra situațiilor juridice individuale născute ca efect al aplicării normelor declarate neconstituționale. Interpretarea propusă de recurenții – pârâți ar goli de conținut prevederile art. 126 alin. (6) din Constituția României, care conferă instanței de contencios administrativ competența de a judeca acțiunile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale. 1.4. Cu privire la calitatea procesuală pasivă a Statului Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice Instanța de control judiciar nu împărtășește soluția la care s-a oprit Curtea de Apel în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român , prin Ministerul Finanțelor Publice Într-adevăr, O.U.G.-urile nu sunt acte administrative, ci acte normative cu putere de lege, adoptate de către Guvern prin delegarea intervenită în condițiile prevăzute în art. 115 din Constituția României. Prin art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 9 din Legea nr. 554/2004 a optat însă pentru încadrarea acțiunilor persoanelor vătămate prin ordonanțe neconstituționale în mecanismul acțiunilor în contencios administrativ, pornind de la premisa că fundamentul obligației de reparare a vătămării constă în însăși adoptarea ordonanțelor neconstituționale și a actelor administrative emise în aplicarea lor. De asemenea, se impune precizarea că, potrivit unui principiu aplicabil în contenciosul administrativ român, calitatea de autoritate emitentă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, revine structurilor administrației publice de stat sau teritoriale, care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea interesului legitim public (autoritățile administrației publice centrale și locale și instituțiile publice) , iar nu statului însuși. Prin urmare, calitate procesuală, în acțiunea formulată în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, ar putea avea Guvernul, ca autoritatea emitentă a ordonanței, autoritățile publice emitente ale actelor administrative - tipice sau asimilate – ce au avut ca temei ordonanța neconstituțională și, după caz, persoanele care au contribuit la elaborarea sau adoptarea ordonanței și a actelor administrative, în condițiile prevăzute în art. 16 din aceeași lege. Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că instanța de fond a dat o dezlegare greșită excepției analizate, recursul formulat de Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, fiind fondat. 1.

Cu privire la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale . În esență, în dezvoltarea criticii legate de lipsa calității sale procesuale pasive, acest recurent – pârât a arătat, pe de o parte, că despăgubirile pot fi solicitate numai în contradictoriu cu Guvernul României, emitentul ordonanțelor declarate neconstituționale, și, pe de altă parte, că excepția de nelegalitate nu poate fi asimilată acțiunii în anularea actelor administrative. Pentru motivele expuse la pct. 11.1.3. și 11.1.4 și constatând că ministerul în cauză este emitent al unora dintre actele administrative vătămătoare, care constituie obiect al excepției de nelegalitate și izvor al prejudiciului a cărui acoperire s-a solicitat, Înalta Curte reține că acest motiv de recurs este nefondat. 1.

Cu privire la daunele materiale solicitate. Instanța de fond a reținut în mod corect că actele administrative individuale a căror nelegalitate a fost invocată au fost lipsite de orice fundament legal ca urmare a Deciziilor din 7 octombrie 2009 și din 3 decembrie 2009, prin care Curtea Constituțională a constatat atât neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 377/2009 (și a înseși prevederilor O.U.G.) cât și constituționalitatea O.U.G. nr. 105/2009. Totodată, punerea în aplicare a celor două ordonanțe de urgență, prin desființarea succesivă a funcției de director executiv și apoi a aceleia de director coordonator, a produs efecte vătămătoare asupra carierei intimatului – reclamant , afectând stabilirea raportului său de serviciu din motive ce exclud culpa funcționarului public. Aceste efecte vătămătoare s-au repercutat în plan material prin diferențele de salarizare a respectivelor funcții, pentru acoperirea cărora se ipune angajarea răspunderii administrative patrimoniale atât a Guvernului României, emitentul O.U.G.-uri, cât și a autorităților publice care le-au pus în aplicare, prin emiterea actelor administrative individuale, și anume Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și A.P.I.A. Instanța de control judiciar reține, prin urmare, așa cum a făcut-o și judecătorul fondului, că în speță sunt îndeplinite condițiile angajării solidare a răspunderii patrimoniale, potrivit art. 9 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 998 – 999 C. civ., criticile formulate de recurenții – pârâți sub acest aspect nefiind întemeiate. 1.7.Cu privire la daunele morale În contenciosul administrativ, acordarea daunelor morale, alături de cele materiale solicitate de reclamant, potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, are scopul de a asigura protecția efectivă a drepturilor persoanei vătămate și repararea echitabilă a prejudiciului suferit, în raport cu toate circumstanțele pricinii. Spre deosebire de prejudiciul material, a cărui întindere nu poate fi stabilită decât pe baza unui suport probator, pentru cuantificarea daunelor morale nu pot fi produse probe materiale, judecătorul având dreptul să aprecieze asupra unei sume globale, care să ofere o reparație echitabilă în raport cu efectele faptei generatoare de prejudiciu. În speță, instanța de fond a apreciat că prin conduita abuzivă a autorităților pârâte, reclamantului i-au fost afectate onoarea, prestigiul și demnitatea dobândite în comunitatea locală și în raporturile cu colegii, pentru repararea prejudiciului impunându-se obligarea pârâților la plata sumei de 10.000 RON, pe care a considerat-o o reparație justă și echitabilă. Ținând seama de toate circumstanțele pricinii, instanța de recurs constată însă că această concluzie este criticabilă, pentru că, dacă este real că stabilirea raportului de serviciu a fost afectată, la fel de real este că intimatul – reclamant s-a înscris în procedura de selecție pentru funcțiile nou create prin O.U.G. nr. 37/2009, ocupând postul de conducere de director coordonator, iar ulterior declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009 și 105/2009 a fost reintegrat în funcția de director al A.P.I.A. Cluj. Totodată, prezintă relevanță împrejurarea că măsurile individuale care au afectat cariera reclamantului nu au avut caracter singular, ci au fost instituite în contextul mai larg al aplicării celor două ordonanțe de urgență neconstituționale, care au privit toate structurile deconcentrate în teritoriu ale administrației de stat, astfel că nu pot fi reținute elemente consistente în sensul unor ecouri nefavorabile în ce privește onoarea, prestigiul și demnitatea reclamantului în comunitatea locală. În fine, după cum s-a decis și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, simpla constatare a caracterului ilicit al conduitei autorităților publice poate reprezenta în sine, o reparație echitabilă suficientă pentru prejudiciul moral. În consecință, criticile referitoare la acordarea daunelor morale sunt întemeiate. 2.Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile și va modifica în parte sentința, în ceea ce privește aspectele analizate la pct. 11.1.4 și 11.1.7 din prezenta decizie.