ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1166/2013

Deliberând asupra cauzei civile de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a III-a civilă, la data de 24 iunie 2011, reclamantul G.V. (V.G.) a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, obligarea acestuia la plata despăgubirilor reprezentând contravaloarea imobilelor situate în Municipiul Roman, str. D., str. D.K. și str. D.R., județul Neamț, precum și la plata daunelor-interese reprezentând contravaloarea prejudiciului suferit ca urmare a refuzului reprezentanților Statului Român de a restitui, prin echivalent, imobilele menționate.

În motivarea acțiunii, s-a arătat că demersurile reclamantului aferente retrocedării imobilelor situate în Municipiul Roman, ce au fost preluate în mod abuziv de la autorii acestuia în timpul regimului comunist, au început în urmă cu 19 ani, însă, până în prezent, autoritățile competente nu au reușit să soluționeze dosarele privind imobilele naționalizate. Prin Sentința civilă nr. 2179 din 15 decembrie 2011 Tribunalul București, secția a III-a civilă, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea. Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut că prin Dispozițiile nr. 3199, nr. 3201 și nr. 7200 emise de Primarului municipiului Roman la 02 noiembrie 2006, s-au respins cererile de restituire în natură a imobilelor situate în str. D., str. D.K.

și str. D.N., propunându-se acordarea de despăgubiri în condițiile legii speciale privind regimul de stabilire și plată a despăgubirilor. Reclamanții au arătat că dosarele aferente celor trei dispoziții au fost predate Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor prin procesul-verbal din 14 decembrie 2006, ulterior fiind restituit Primăriei dosarul pentru imobilul din str. D.K. De asemenea, reclamanții au arătat că au contestat dispozițiile de acordare de despăgubiri, contestația fiind respinsă prin Sentința civila nr. 306C din 12 mai 2008, definitivă și irevocabilă. Constatând refuzul nejustificat al Comisiei Centrale de a soluționa întru-un termen rezonabil dosarele aferente imobilelor în litigiu, reclamanții au formulat prezenta cerere de chemare în judecată pentru obligarea Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice la plata valorii de circulație a imobilelor.

Tribunalul a reținut că, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, măsurile reparatorii prin echivalent constau în compensare cu alte bunuri sau servicii oferite în echivalent de către entitatea învestită potrivit legii cu soluționarea notificării. Împotriva sentinței a declarat apel reclamantul, care a susținut că acțiunea sa de acordare de despăgubiri bănești îndreptată direct împotriva Statului Român este admisibilă, cu referire la dreptul la un proces echitabil și la imposibilitatea închiderii accesului liber la justiție în sensul Convenției Europene a Drepturilor Omului. S-a arătat că tribunalul nu s-a pronunțat nici asupra cererii având ca obiect acoperirea prejudiciului cauzat prin întârzierea restituirii prin echivalent a imobilelor, deși se impunea admiterea cererii.

Prin Decizia civilă nr. 246A din 18 iunie 2012 Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, a respins apelul ca nefondat. Pentru a decide astfel, instanța de apel a reținut că, după modificările aduse Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, procedura prealabilă sesizării instanței s-a scindat în două etape, respectiv, unitatea deținătoare emite decizie/dispoziție cu propunere de acordare a măsurilor reparatorii (ceea ce în speță, s-a întâmplat), iar Comisia Centrală stabilește valoarea finală a despăgubirilor, pe baza căreia se emite și titlul de despăgubiri.

În acest sens, art. 1 din Legea nr. 247/2005 (Titlul VII) stabilește că prezenta lege reglementează sursele de finanțare, cuantumul și procedura de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor care nu pot fi restituite în natură, rezultate, între altele, din aplicarea Legii nr. 10/2001, iar potrivit art. 13, pentru analizarea și stabilirea cuantumului final al despăgubirilor, se constituie în subordinea Cancelariei Primului Ministru, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

În condițiile art. 16 din lege, deciziile ori, după caz, dispozițiile prin care unitatea deținătoare propune acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent se înaintează Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, care, după verificarea legalității respingerii cererii de restituire în natură, transmite dosarele evaluatorului sau societății de evaluare, aceștia fiind cei care întocmesc raportul pe baza căruia se determină cuantumul despăgubirilor în limita căruia vor fi acordate titlurile de despăgubire. Modalitatea în care sunt evaluate despăgubirile, așa cum sunt ele cuprinse în decizia Comisiei Centrale, este supusă cenzurii instanței de contencios administrativ (art. 19 din lege).

Față de această procedură specială, instituită de Legea nr. 247/2005, cererea de obligare a Statului la plata despăgubirilor bănești nu poate fi primită, având în vedere principiul de drept specialia generalibus derogant. Totodată, având în vedere că, potrivit art. 19 și art. 20 din Legea nr. 247/2005 (Titlul VII), decizia Comisiei Centrale este supusă cenzurii instanței de contencios administrativ, partea are posibilitatea să se adreseze instanței competente și să solicite în contradictoriu cu instituția legal abilitată, executarea dosarului de despăgubire. Pe de altă parte, instanța de apel a constatat că, o acțiune directă îndreptată împotriva statului în care să se pretindă obligarea acestuia la alte măsuri reparatorii decât cele prevăzute de lege, solicitate cu suprimarea procedurilor stabilite în acest sens, nu-și poate avea temei suficient în art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție.

Aceasta întrucât, Convenția europeană nu garantează dobândirea unui drept (de proprietate sau de creanță), ci sancționează nesocotirea drepturilor și libertăților ocrotite de aceasta. Astfel, în măsura în care nu face dovada unui bun actual în patrimoniu, reclamantul nu poate pretinde obligarea statului la despăgubiri pe motiv că i-ar fi fost nesocotit un drept. Acesta s-ar prevala doar de un pretins drept de creanță, care nu poate fi considerat bun, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 decât dacă a fost constatat sau stabilit printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat. O astfel de decizie constatatoare a dreptului de creanță se poate realiza în procedura prealabilă reglementată de Legea nr. 247/2005, iar instituirea unei proceduri prealabile nu constituie încălcarea garanțiilor prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, câtă vreme ea este supusă controlului judiciar.

Faptul că Fondul Proprietatea nu este funcțional nu justifică suprimarea unei proceduri judiciare legale, în cadrul căreia se pot valorifica pretențiile legate de despăgubiri. S-a apreciat că hotărârile de condamnare pronunțate de Curtea europeană nu pun în sarcina instanțelor nesocotirea art. 1 din Protocolul nr. 1, ci denunță deficiențele de sistem legislativ iar nefuncționalitatea Fondului Proprietatea constatată de Curtea Europeană în hotărârile sale atrage obligația pentru stat de a adopta măsurile adecvate pentru a-l face funcțional, iar nu obligația pentru instanțele judecătorești de a legifera, punând în locul măsurilor reparatorii legale alte măsuri stabilite pe cale jurisprudențială.

Totodată, instanța de apel a făcut referire la jurisprudența recentă a instanței supreme, care a apreciat că pretinsa nefuncționalitate a Fondului Proprietatea nu justifică suprimarea unei proceduri legale, pentru a pune în locul ei o alta, creată pe cale jurisprudențială, care nu se bucură de previzibilitate și accesibilitate, aspecte primordiale pentru asigurarea preeminenței dreptului, precum și la hotărârea pilot în cauza Măria Atanasiu și alții împotriva României.

Astfel, s-a constatat că, potrivit hotărârii pilot a instanței europene „este imperativ ca statul să ia de urgență măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just echilibru între diferitele interese în cauză" și că, potrivit aceleiași hotărâri „punerea în balanță a drepturilor în cauză și a câștigurilor și pierderilor diferitelor persoane afectate de procesul de transformare a economiei și a sistemului juridic al statului constituie un exercițiu de o dificultate deosebită, presupunând intervenția diverselor autorități interne". S-a reținut și că prin Decizia în interesul legii nr. 27/2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a stabilit că în acțiunile întemeiate pe dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, prin care se solicită obligarea Statului Român de a acorda despăgubiri bănești pentru imobilele preluate în mod abuziv, statul nu are calitate procesuală pasivă, iar acțiunile vizând acordarea de despăgubiri bănești pentru imobilele preluate abuziv, imposibil de restituit în natură și pentru care se prevăd măsuri reparatorii prin Titlul VII al Legii nr. 247/2005, îndreptate direct împotriva Statului Român, întemeiate pe dispozițiile dreptului comun,

ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale și ale art. 13 din această convenție, sunt inadmisibile. în ceea ce privește acțiunile directe îndreptate împotriva Statului, prin care s-au solicitat despăgubiri bănești în temeiul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție, acestea nu pot fi primite, deoarece ignoră principiul specialia generalibus derogant.

Prin Decizia în interesul legii nr. 33/2008 a fost analizată admisibilitatea acțiunilor în revendicare întemeiate pe dispozițiile dreptului comun, având ca obiect revendicarea imobilelor preluate în mod abuziv, formulate după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, stabilindu-se că, în virtutea principiului specialia generalibus derogant, concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, chiar dacă acest fapt nu este prevăzut expres în legea specială și că este evidentă similitudinea problemei de drept în discuție, singura deosebire constând în natura măsurii reparatorii solicitate de reclamant.

Astfel, în această materie statul a decis că restituirea în natură și acordarea măsurilor reparatorii au loc în condițiile impuse de Legea nr. 10/2001 și de Legea nr. 247/2005, iar stabilirea cuantumului despăgubirilor, potrivit art. 16 alin. (6) și (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, se face de către evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată de Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor. În ceea ce privește cuantumul despăgubirilor acordate, acesta poate face obiectul de analiză al instanței de contencios administrativ doar după ce despăgubirile au fost stabilite prin decizie de Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor.

Prin urmare, exigențele coerenței și certitudinii statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa în ceea ce privește adoptarea măsurilor reparatorii pentru bunurile preluate în mod abuziv impun autorităților statale, inclusiv celor judiciare, să respecte regulile adoptate prin legi speciale pentru restituirea în natură sau aplicarea de măsuri reparatorii. Decizia a fost atacată cu recurs de către reclamant, care a formulat critici sub următoarele aspecte: - Instanța de apel face o greșită interpretare și aplicare a legii, atunci când reține că, față de procedura specială reglementată de Legea nr. 247/2005, cererea de obligare a Statului la plata despăgubirilor nu poate fi primită, având în vedere principiul specialia generalibus derogant.

O acțiune întemeiată pe dispozițiile Convenției europene nu poate fi apreciată ca inadmisibilă, atâta vreme cât accesul liber la justiție este garantat. Contrar celor reținute de instanța de apel, dispozițiile art. 19 și 20 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, care prevăd cenzura unei eventuale decizii a Comisiei Centrale de către instanța de contencios administrativ nu asigură dreptul de acces la instanță, întrucât legea specială permite un asemenea acces numai ulterior emiterii unei decizii a Comisiei Centrale (ceea ce în speță, nu există). - Prin acțiunea ce face obiectul prezentului litigiu nu s-a urmărit crearea unui alt mecanism pentru plata despăgubirilor prevăzute de Legea nr. 10/2001, ci sancționarea Statului Român pentru neîndeplinirea obligației de a crea și implementa un astfel de mecanism.

- în pofida celor reținute de către instanța de apel, încălcarea dispozițiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție constituie un temei suficient pentru a solicita despăgubiri pentru prejudiciul cauzat. În speță, dreptul de proprietate al reclamantului a fost recunoscut prin mai multe acte administrative ce nu au fost revocate sau anulate, așa încât instanța de judecată trebuie, la rândul ei, să constate că reclamantul are o creanță patrimonială certă care intră sub incidența noțiunii de bun. - Faptul că Fondul Proprietatea nu este funcțional nu poate rămâne fără consecințe juridice, fiind eronată aprecierea instanțelor fondului, în sensul că această situație nu ar justifica suprimarea procedurii prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

- Aprecierea asupra admisibilității acțiunii în despăgubiri bănești, îndreptată împotriva Statului Român, este singura modalitate prin care se dă expresie deplinei jurisdicții a unei instanțe independente și imparțiale care să stabilească asupra drepturilor și obligațiilor cu caracter civil.

Pentru a aprecia dacă procedura reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 oferă reclamantului un acces concret și efectiv la justiție, instanța era ținută de cele statuate de Curtea Europeană în Hotărârea pronunțată în cauza-pilot Măria Atanasiu și alții împotriva României, unde s-a reținut că „este imperativ ca statul să ia de urgență măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just echilibru între diferitele interese în cauză". - în ce privește fondul cauzei, pretențiile formulate de reclamant trebuie apreciate întemeiate și recunoscut dreptul reclamantului la despăgubiri, constând în contravaloarea imobilelor din litigiu.

Aceasta, în condițiile în care Statul a rămas în pasivitate, atât în privința soluționării notificărilor, cât și în constituirea unui sistem eficient de acordare a măsurilor reparatorii datorate foștilor proprietari. În drept, au fost invocate dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Analizând criticile deduse judecății Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestora, potrivit următoarele considerente: - Statuând în sensul inadmisibilității acțiunii în despăgubiri bănești îndreptată împotriva Statului, instanța de apel a apreciat corect, contrar susținerii recurentului, asupra raportului dintre norma generală și cea specială și a consecinței nerespectării acestuia, în sensul imposibilității de a urma un demers judiciar care tinde la înlăturarea normei speciale în materie, pentru a obține valorificarea pretențiilor pe calea dreptului comun.

- Așa cum în mod corect se reține prin decizia recurată, în materia despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv de către stat, Legea nr. 247/2005 instituie o anumită procedură de urmat, etapa desfășurată în fața entității deținătoare - unde se stabilește calitatea de persoană îndreptățită la măsuri reparatorii - fiind continuată (în absența unor contestări în justiție) de procedura în fața Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, în cadrul căreia, în baza evaluărilor efectuate de către experți autorizați se determină cuantumul despăgubirilor. Împotriva actelor de finalizare a ambelor proceduri (emise de unitatea deținătoare, respectiv, de Comisia Centrală) există posibilitatea exercitării căilor de atac la justiție, în termenii art. 26 din Legea nr. 10/2001, respectiv, art. 19 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005).

Această posibilitate, de a acționa în justiție și de a nu fi îngrădit accesul la instanță, există însă și pentru ipoteza susținută de către recurent, aceea în care Comisia Centrală nu a emis încă, o decizie care să facă obiect al contestării, numai că aceasta se poate realiza rămânându-se în cadrul normativ special reprezentat de Legea nr. 247/2005. Înseamnă că, pentru refuzul soluționării în termen rezonabil și neemiterea deciziei de stabilire a despăgubirilor, partea se poate adresa instanței de contencios-administrativ, cea care, potrivit art. 19 din Titlul VII ar fi avut competența cenzurării deciziei de stabilire a despăgubirilor. În acest sens, unificând o jurisprudență divergentă, Înalta Curte a pronunțat Decizia în interesul legii nr. XX/2007, statuând că în virtutea plenitudinii de competență, instanțele trebuie să soluționeze pe fond pretențiile deduse judecății, atunci când unitatea deținătoare nu dă o rezolvare notificării.

Mutatis mutandis, dezlegarea jurisdicțională este aplicabilă și atunci când Comisia Centrală nu emite decizie de stabilire a despăgubirilor, numai că, adresându-se instanței, partea trebuie să respecte norma legală specială, inclusiv competența în materie, care este în favoarea instanței de contencios-administrativ. Așadar, reclamantul nu este îndreptățit, sub motiv că nu a fost emisă încă o decizie a Comisiei Centrale, să se adreseze instanței de drept comun, eludând astfel, reglementarea specială. Instituirea și respectarea unei proceduri speciale se înscriu în limitările acceptate de instanța europeană ale dreptului de acces la justiție, care nu este afectat în substanța sa, de vreme ce partea are posibilitatea (dar cu respectarea cadrului normativ existent) să se adreseze instanței de judecată.

Recurentul-reclamant nu poate, prin invocarea art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, să înlăture, în ceea ce-l privește, aplicarea normei speciale și să tindă la valorificarea pretențiilor pe calea dreptului comun, pentru că astfel ar obține „o sancționare a statului pentru neîndeplinirea obligației de a crea și a implementa un mecanism de despăgubire". În realitate, un astfel de demers este, așa cum s-a statuat deja prin Decizia în interesul legii nr. 27/2011, inadmisibil întrucât, pe de o parte, ignoră faptul că norma specială este întotdeauna derogatorie de la norma generală și, pe de altă parte, nesocotește funcția instanței de judecată care este, în principal, de a aplica dreptul și nu de a-l crea în sensul pretins de către recurent, prin înlăturarea unui mecanism de despăgubire pentru că s-a dovedit ineficient și crearea altuia, pe cale jurisprudențială.

Pe acest din urmă aspect, instanțele n-au posibilitatea suprimării unui mecanism și a unei proceduri instituite de legiuitorul național - în cadrul căreia se pot valorifica pretențiile legate de despăgubiri, respectiv procedura prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 24/2005 -, pentru a pune în locul ei un alt mecanism de despăgubire, pe cale jurisprudențială, în afara oricăror previziuni și prospecțiuni bugetare, care să-l facă mai eficient. Tot astfel, este nejustificată susținerea recurentului conform căreia dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 ar constitui un temei suficient pentru obținerea despăgubirilor, deoarece acesta nu se poate prevala de existența unui bun în patrimoniul său.

Împrejurarea că prin niște dispoziții administrative i s-a recunoscut reclamantului calitatea de persoană îndreptățită la măsuri reparatorii, în absența definitivării procedurii Legii nr. 247/2005 și a stabilirii cuantumului despăgubirilor, nu poate duce la concluzia existenței unei creanțe „suficient stabilite" (în sensul jurisprudenței instanței europene) pentru a fi asimilată unei „valori patrimoniale", care să necesite protecția art. 1 din Protocolul nr. 1. - De asemenea, susținerea că Fondul Proprietatea ar fi nefuncțional nu este de natură să justifice și să facă admisibil demersul reclamantului.

Cum s-a statuat prin decizia în interesul legii menționată anterior (nr. 27/2011), procedura în fața Fondului este una execuțională, care intervine după ce dreptul este stabilit prin decizie a Comisiei Centrale, iar crearea unei jurisprudențe prin care statul ar putea fi obligat direct la despăgubiri „nu ar reprezenta doar o schimbare a debitorului obligației de plată, ci și schimbarea mecanismului de achitare a despăgubirilor". - Trimiterea pe care o face recurentul la hotărârea instanței de contencios european în cauza Măria Atanasiu ș.a. împotriva României, nu este nici ea de natură să demonstreze nelegalitatea soluției.

Așa cum recurentul însuși arată, în hotărârea-pilot menționată s-a reținut că „este imperativ ca statul să ia de urgență măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire sau despăgubiri". Așadar, este vorba de măsuri normative, de legiferare care nu pot fi puse în sarcina instanțelor de judecată decât în măsura în care acestea și-ar depăși funcția jurisdicțională și ar intra în sfera altei puteri (legiuitoare), ceea ce este inadmisibil din punct de vedere al principiului separației puterilor în stat.

Sub acest aspect, în Hotărârea-pilot s-a reținut că „statul pârât trebuie să garanteze prin măsuri legale și administrative adecvate respectarea dreptului de proprietate.." și că „aceste obiective ar putea fi atinse, de exemplu, prin modificarea mecanismului de restituire actual, cu privire la care Curtea a constatat anumite lipsuri, și prin implementarea urgentă a unor proceduri simplificate și eficiente, întemeiate pe măsuri legislative și pe o practică judiciară și administrativă coerentă care să poată menține un just echilibru între diferitele interese în cauză" (parag. 232). Este vorba deci, în mod prioritar de adoptarea măsurilor legislative cu caracter general pe care să se poată apoi dezvolta o practică judiciară coerentă, iar nu de rezolvarea chestiunilor care țin de disfuncționalități ale mecanismului de restituire și de măsuri de modificare legislativă, prin hotărâri de speță ale instanțelor de judecată.

- Celelalte critici vizând fondul pretențiilor sunt lipsite de pertinență, în condițiile în care soluția instanțelor anterioare nu a realizat o astfel de analiză, reținând, în mod prioritar, de ce nu poate fi valorificat dreptul acestuia în cadrul procesual ales și pe temeiul juridic invocat. Față de toate considerentele dezvoltate anterior, se constată că decizia atacată este legală, recursul urmând a fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul V.G. (G.V.) împotriva Deciziei nr. 246A din 18 iunie 2012 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 martie 2013. Procesat de GGC - AS