ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1166/2013

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1166/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Deliberând asupra

cauzei civile de față, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului

București, secția a III-a civilă, la data de 24 iunie 2011, reclamantul G.V.

(V.G.) a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin Ministerul

Finanțelor Publice, obligarea acestuia la plata despăgubirilor reprezentând

contravaloarea imobilelor situate în Municipiul Roman, str. D., str. D.K. și

str. D.R., județul Neamț, precum și la plata daunelor-interese reprezentând

contravaloarea prejudiciului suferit ca urmare a refuzului reprezentanților

Statului Român de a restitui, prin echivalent, imobilele menționate.

În motivarea

acțiunii, s-a arătat că demersurile reclamantului aferente retrocedării

imobilelor situate în Municipiul Roman, ce au fost preluate în mod abuziv de la

autorii acestuia în timpul regimului comunist, au început în urmă cu 19 ani,

însă, până în prezent, autoritățile competente nu au reușit să soluționeze

dosarele privind imobilele naționalizate.

Prin Sentința civilă

nr. 2179 din 15 decembrie 2011 Tribunalul București, secția a III-a civilă, a

respins, ca neîntemeiată, acțiunea.

Pentru a hotărî

astfel, tribunalul a reținut că prin Dispozițiile nr. 3199, nr. 3201 și nr.

7200 emise de Primarului municipiului Roman la 02 noiembrie 2006, s-au respins

cererile de restituire în natură a imobilelor situate în str. D., str. D.K. și str.

D.N., propunându-se acordarea de despăgubiri în condițiile legii speciale

privind regimul de stabilire și plată a despăgubirilor.

Reclamanții au arătat

că dosarele aferente celor trei dispoziții au fost predate Secretariatului

Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor prin procesul-verbal din 14

decembrie 2006, ulterior fiind restituit Primăriei dosarul pentru imobilul din

str. D.K.

De asemenea,

reclamanții au arătat că au contestat dispozițiile de acordare de despăgubiri,

contestația fiind respinsă prin Sentința civila nr. 306C din 12 mai 2008,

definitivă și irevocabilă.

Constatând refuzul

nejustificat al Comisiei Centrale de a soluționa întru-un termen rezonabil

dosarele aferente imobilelor în litigiu, reclamanții au formulat prezenta

cerere de chemare în judecată pentru obligarea Statului Român prin Ministerul

Finanțelor Publice la plata valorii de circulație a imobilelor.

Tribunalul a reținut

că, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, măsurile reparatorii prin

echivalent constau în compensare cu alte bunuri sau servicii oferite în

echivalent de către entitatea învestită potrivit legii cu soluționarea

notificării.

Împotriva sentinței a

declarat apel reclamantul, care a susținut că acțiunea sa de acordare de

despăgubiri bănești îndreptată direct împotriva Statului Român este admisibilă,

cu referire la dreptul la un proces echitabil și la imposibilitatea închiderii

accesului liber la justiție în sensul Convenției Europene a Drepturilor Omului.

S-a arătat că

tribunalul nu s-a pronunțat nici asupra cererii având ca obiect acoperirea

prejudiciului cauzat prin întârzierea restituirii prin echivalent a imobilelor,

deși se impunea admiterea cererii.

Prin Decizia civilă

nr. 246A din 18 iunie 2012 Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, a

respins apelul ca nefondat.

Pentru a decide

astfel, instanța de apel a reținut că, după modificările aduse Legii nr.

10/2001 prin Legea nr. 247/2005, procedura prealabilă sesizării instanței s-a

scindat în două etape, respectiv, unitatea deținătoare emite decizie/dispoziție

cu propunere de acordare a măsurilor reparatorii (ceea ce în speță, s-a

întâmplat), iar Comisia Centrală stabilește valoarea finală a despăgubirilor,

pe baza căreia se emite și titlul de despăgubiri.

În acest sens, art. 1

din Legea nr. 247/2005 (Titlul VII) stabilește că prezenta lege reglementează

sursele de finanțare, cuantumul și procedura de acordare a despăgubirilor

aferente imobilelor care nu pot fi restituite în natură, rezultate, între

altele, din aplicarea Legii nr. 10/2001, iar potrivit art. 13, pentru

analizarea și stabilirea cuantumului final al despăgubirilor, se constituie în

subordinea Cancelariei Primului Ministru, Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor.

În condițiile art. 16

din lege, deciziile ori, după caz, dispozițiile prin care unitatea deținătoare

propune acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent se înaintează

Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, care, după

verificarea legalității respingerii cererii de restituire în natură, transmite

dosarele evaluatorului sau societății de evaluare, aceștia fiind cei care

întocmesc raportul pe baza căruia se determină cuantumul despăgubirilor în

limita căruia vor fi acordate titlurile de despăgubire.

Modalitatea în care

sunt evaluate despăgubirile, așa cum sunt ele cuprinse în decizia Comisiei

Centrale, este supusă cenzurii instanței de contencios administrativ (art. 19

din lege).

Față de această

procedură specială, instituită de Legea nr. 247/2005, cererea de obligare a

Statului la plata despăgubirilor bănești nu poate fi primită, având în vedere

principiul de drept specialia generalibus derogant.

Totodată, având în

vedere că, potrivit art. 19 și art. 20 din Legea nr. 247/2005 (Titlul VII),

decizia Comisiei Centrale este supusă cenzurii instanței de contencios

administrativ, partea are posibilitatea să se adreseze instanței competente și

să solicite în contradictoriu cu instituția legal abilitată, executarea

dosarului de despăgubire.

Pe de altă parte,

instanța de apel a constatat că, o acțiune directă îndreptată împotriva

statului în care să se pretindă obligarea acestuia la alte măsuri reparatorii

decât cele prevăzute de lege, solicitate cu suprimarea procedurilor stabilite

în acest sens, nu-și poate avea temei suficient în art. 1 din Protocolul nr. 1

adițional la Convenție.

Aceasta întrucât,

Convenția europeană nu garantează dobândirea unui drept (de proprietate sau de

creanță), ci sancționează nesocotirea drepturilor și libertăților ocrotite de

aceasta.

Astfel, în măsura în

care nu face dovada unui bun actual în patrimoniu, reclamantul nu poate

pretinde obligarea statului la despăgubiri pe motiv că i-ar fi fost nesocotit

un drept.

Acesta s-ar prevala

doar de un pretins drept de creanță, care nu poate fi considerat bun, în sensul

art. 1 din Protocolul nr. 1 decât dacă a fost constatat sau stabilit printr-o

decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat. O astfel de decizie

constatatoare a dreptului de creanță se poate realiza în procedura prealabilă

reglementată de Legea nr. 247/2005, iar instituirea unei proceduri prealabile

nu constituie încălcarea garanțiilor prevăzute de art. 6 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, câtă vreme ea este supusă controlului judiciar.

Faptul că Fondul

Proprietatea nu este funcțional nu justifică suprimarea unei proceduri

judiciare legale, în cadrul căreia se pot valorifica pretențiile legate de

despăgubiri.

S-a apreciat că

hotărârile de condamnare pronunțate de Curtea europeană nu pun în sarcina

instanțelor nesocotirea art. 1 din Protocolul nr. 1, ci denunță deficiențele de

sistem legislativ iar nefuncționalitatea Fondului Proprietatea constatată de

Curtea Europeană în hotărârile sale atrage obligația pentru stat de a adopta

măsurile adecvate pentru a-l face funcțional, iar nu obligația pentru instanțele

judecătorești de a legifera, punând în locul măsurilor reparatorii legale alte

măsuri stabilite pe cale jurisprudențială.

Totodată, instanța de

apel a făcut referire la jurisprudența recentă a instanței supreme, care a

apreciat că pretinsa nefuncționalitate a Fondului Proprietatea nu justifică

suprimarea unei proceduri legale, pentru a pune în locul ei o alta, creată pe

cale jurisprudențială, care nu se bucură de previzibilitate și accesibilitate,

aspecte primordiale pentru asigurarea preeminenței dreptului, precum și la

hotărârea pilot în cauza Măria Atanasiu și alții împotriva României.

Astfel, s-a constatat

că, potrivit hotărârii pilot a instanței europene „este imperativ ca statul să

ia de urgență măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea

efectivă a dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just

echilibru între diferitele interese în cauză" și că, potrivit aceleiași

hotărâri „punerea în balanță a drepturilor în cauză și a câștigurilor și

pierderilor diferitelor persoane afectate de procesul de transformare a

economiei și a sistemului juridic al statului constituie un exercițiu de o

dificultate deosebită, presupunând intervenția diverselor autorități

interne".

S-a reținut și că

prin Decizia în interesul legii nr. 27/2011 a Înaltei Curți de Casație și

Justiție s-a stabilit că în acțiunile întemeiate pe dispozițiile art. 26 alin.

(3) din Legea nr. 10/2001, prin care se solicită obligarea Statului Român de a

acorda despăgubiri bănești pentru imobilele preluate în mod abuziv, statul nu

are calitate procesuală pasivă, iar acțiunile vizând acordarea de despăgubiri

bănești pentru imobilele preluate abuziv, imposibil de restituit în natură și

pentru care se prevăd măsuri reparatorii prin Titlul VII al Legii nr. 247/2005,

îndreptate direct împotriva Statului Român, întemeiate pe dispozițiile

dreptului comun, ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru

Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale și ale art. 13 din

această convenție, sunt inadmisibile. în ceea ce privește acțiunile directe

îndreptate împotriva Statului, prin care s-au solicitat despăgubiri bănești în

temeiul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenție, acestea nu pot fi

primite, deoarece ignoră principiul specialia generalibus derogant.

Prin Decizia în

interesul legii nr. 33/2008 a fost analizată admisibilitatea acțiunilor în

revendicare întemeiate pe dispozițiile dreptului comun, având ca obiect

revendicarea imobilelor preluate în mod abuziv, formulate după intrarea în vigoare

a Legii nr. 10/2001, stabilindu-se că, în virtutea principiului specialia

generalibus derogant, concursul dintre legea specială și legea generală se

rezolvă în favoarea legii speciale, chiar dacă acest fapt nu este prevăzut

expres în legea specială și că este evidentă similitudinea problemei de drept

în discuție, singura deosebire constând în natura măsurii reparatorii

solicitate de reclamant.

Astfel, în această

materie statul a decis că restituirea în natură și acordarea măsurilor

reparatorii au loc în condițiile impuse de Legea nr. 10/2001 și de Legea nr.

247/2005, iar stabilirea cuantumului despăgubirilor, potrivit art. 16 alin. (6)

și (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, se face de către evaluatorul sau

societatea de evaluatori desemnată de Comisia Centrală de Stabilire a

Despăgubirilor.

În ceea ce privește

cuantumul despăgubirilor acordate, acesta poate face obiectul de analiză al

instanței de contencios administrativ doar după ce despăgubirile au fost

stabilite prin decizie de Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor.

Prin urmare,

exigențele coerenței și certitudinii statuate de Curtea Europeană a Drepturilor

Omului în jurisprudența sa în ceea ce privește adoptarea măsurilor reparatorii

pentru bunurile preluate în mod abuziv impun autorităților statale, inclusiv

celor judiciare, să respecte regulile adoptate prin legi speciale pentru

restituirea în natură sau aplicarea de măsuri reparatorii.

Decizia a fost

atacată cu recurs de către reclamant, care a formulat critici sub următoarele

aspecte:

- Instanța de apel

face o greșită interpretare și aplicare a legii, atunci când reține că, față de

procedura specială reglementată de Legea nr. 247/2005, cererea de obligare a

Statului la plata despăgubirilor nu poate fi primită, având în vedere principiul

specialia generalibus derogant.

O acțiune întemeiată

pe dispozițiile Convenției europene nu poate fi apreciată ca inadmisibilă,

atâta vreme cât accesul liber la justiție este garantat.

Contrar celor

reținute de instanța de apel, dispozițiile art. 19 și 20 din Titlul VII al

Legii nr. 247/2005, care prevăd cenzura unei eventuale decizii a Comisiei

Centrale de către instanța de contencios administrativ nu asigură dreptul de

acces la instanță, întrucât legea specială permite un asemenea acces numai

ulterior emiterii unei decizii a Comisiei Centrale (ceea ce în speță, nu

există).

- Prin acțiunea ce

face obiectul prezentului litigiu nu s-a urmărit crearea unui alt mecanism

pentru plata despăgubirilor prevăzute de Legea nr. 10/2001, ci sancționarea

Statului Român pentru neîndeplinirea obligației de a crea și implementa un

astfel de mecanism.

- în pofida celor

reținute de către instanța de apel, încălcarea dispozițiilor art. 1 din

Protocolul nr. 1 adițional la Convenție constituie un temei suficient pentru a

solicita despăgubiri pentru prejudiciul cauzat.

În speță, dreptul de

proprietate al reclamantului a fost recunoscut prin mai multe acte

administrative ce nu au fost revocate sau anulate, așa încât instanța de

judecată trebuie, la rândul ei, să constate că reclamantul are o creanță

patrimonială certă care intră sub incidența noțiunii de bun.

- Faptul că Fondul

Proprietatea nu este funcțional nu poate rămâne fără consecințe juridice, fiind

eronată aprecierea instanțelor fondului, în sensul că această situație nu ar

justifica suprimarea procedurii prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

- Aprecierea asupra

admisibilității acțiunii în despăgubiri bănești, îndreptată împotriva Statului

Român, este singura modalitate prin care se dă expresie deplinei jurisdicții a

unei instanțe independente și imparțiale care să stabilească asupra drepturilor

și obligațiilor cu caracter civil.

Pentru a aprecia dacă

procedura reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 oferă reclamantului

un acces concret și efectiv la justiție, instanța era ținută de cele statuate

de Curtea Europeană în Hotărârea pronunțată în cauza-pilot Măria Atanasiu și

alții împotriva României, unde s-a reținut că „este imperativ ca statul să ia

de urgență măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea

efectivă a dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just

echilibru între diferitele interese în cauză".

- în ce privește

fondul cauzei, pretențiile formulate de reclamant trebuie apreciate întemeiate

și recunoscut dreptul reclamantului la despăgubiri, constând în contravaloarea

imobilelor din litigiu.

Aceasta, în

condițiile în care Statul a rămas în pasivitate, atât în privința soluționării

notificărilor, cât și în constituirea unui sistem eficient de acordare a

măsurilor reparatorii datorate foștilor proprietari.

În drept, au fost

invocate dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Analizând criticile

deduse judecății Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestora,

potrivit următoarele considerente:

- Statuând în sensul

inadmisibilității acțiunii în despăgubiri bănești îndreptată împotriva

Statului, instanța de apel a apreciat corect, contrar susținerii recurentului,

asupra raportului dintre norma generală și cea specială și a consecinței

nerespectării acestuia, în sensul imposibilității de a urma un demers judiciar

care tinde la înlăturarea normei speciale în materie, pentru a obține

valorificarea pretențiilor pe calea dreptului comun.

- Așa cum în mod

corect se reține prin decizia recurată, în materia despăgubirilor pentru

imobilele preluate abuziv de către stat, Legea nr. 247/2005 instituie o anumită

procedură de urmat, etapa desfășurată în fața entității deținătoare - unde se

stabilește calitatea de persoană îndreptățită la măsuri reparatorii - fiind

continuată (în absența unor contestări în justiție) de procedura în fața

Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, în cadrul căreia, în baza

evaluărilor efectuate de către experți autorizați se determină cuantumul

despăgubirilor.

Împotriva actelor de

finalizare a ambelor proceduri (emise de unitatea deținătoare, respectiv, de

Comisia Centrală) există posibilitatea exercitării căilor de atac la justiție,

în termenii art. 26 din Legea nr. 10/2001, respectiv, art. 19 din Titlul VII al

Legii nr. 247/2005).

Această posibilitate,

de a acționa în justiție și de a nu fi îngrădit accesul la instanță, există

însă și pentru ipoteza susținută de către recurent, aceea în care Comisia

Centrală nu a emis încă, o decizie care să facă obiect al contestării, numai că

aceasta se poate realiza rămânându-se în cadrul normativ special reprezentat de

Legea nr. 247/2005.

Înseamnă că, pentru

refuzul soluționării în termen rezonabil și neemiterea deciziei de stabilire a

despăgubirilor, partea se poate adresa instanței de contencios-administrativ,

cea care, potrivit art. 19 din Titlul VII ar fi avut competența cenzurării

deciziei de stabilire a despăgubirilor.

În acest sens,

unificând o jurisprudență divergentă, Înalta Curte a pronunțat Decizia în

interesul legii nr. XX/2007, statuând că în virtutea plenitudinii de

competență, instanțele trebuie să soluționeze pe fond pretențiile deduse

judecății, atunci când unitatea deținătoare nu dă o rezolvare notificării.

Mutatis mutandis,

dezlegarea jurisdicțională este aplicabilă și atunci când Comisia Centrală nu

emite decizie de stabilire a despăgubirilor, numai că, adresându-se instanței,

partea trebuie să respecte norma legală specială, inclusiv competența în

materie, care este în favoarea instanței de contencios-administrativ.

Așadar, reclamantul

nu este îndreptățit, sub motiv că nu a fost emisă încă o decizie a Comisiei

Centrale, să se adreseze instanței de drept comun, eludând astfel,

reglementarea specială.

Instituirea și

respectarea unei proceduri speciale se înscriu în limitările acceptate de instanța

europeană ale dreptului de acces la justiție, care nu este afectat în substanța

sa, de vreme ce partea are posibilitatea (dar cu respectarea cadrului normativ

existent) să se adreseze instanței de judecată.

Recurentul-reclamant

nu poate, prin invocarea art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului, să înlăture, în ceea ce-l privește, aplicarea normei speciale și să

tindă la valorificarea pretențiilor pe calea dreptului comun, pentru că astfel

ar obține „o sancționare a statului pentru neîndeplinirea obligației de a crea

și a implementa un mecanism de despăgubire".

În realitate, un

astfel de demers este, așa cum s-a statuat deja prin Decizia în interesul legii

nr. 27/2011, inadmisibil întrucât, pe de o parte, ignoră faptul că norma specială

este întotdeauna derogatorie de la norma generală și, pe de altă parte,

nesocotește funcția instanței de judecată care este, în principal, de a aplica

dreptul și nu de a-l crea în sensul pretins de către recurent, prin înlăturarea

unui mecanism de despăgubire pentru că s-a dovedit ineficient și crearea

altuia, pe cale jurisprudențială.

Pe acest din urmă

aspect, instanțele n-au posibilitatea suprimării unui mecanism și a unei

proceduri instituite de legiuitorul național - în cadrul căreia se pot valorifica

pretențiile legate de despăgubiri, respectiv procedura prevăzută de Titlul VII

din Legea nr. 24/2005 -, pentru a pune în locul ei un alt mecanism de

despăgubire, pe cale jurisprudențială, în afara oricăror previziuni și

prospecțiuni bugetare, care să-l facă mai eficient.

Tot astfel, este

nejustificată susținerea recurentului conform căreia dispozițiile art. 1 din

Protocolul nr. 1 ar constitui un temei suficient pentru obținerea

despăgubirilor, deoarece acesta nu se poate prevala de existența unui bun în patrimoniul

său.

Împrejurarea că prin

niște dispoziții administrative i s-a recunoscut reclamantului calitatea de

persoană îndreptățită la măsuri reparatorii, în absența definitivării

procedurii Legii nr. 247/2005 și a stabilirii cuantumului despăgubirilor, nu

poate duce la concluzia existenței unei creanțe „suficient stabilite" (în

sensul jurisprudenței instanței europene) pentru a fi asimilată unei „valori

patrimoniale", care să necesite protecția art. 1 din Protocolul nr. 1.

- De asemenea,

susținerea că Fondul Proprietatea ar fi nefuncțional nu este de natură să

justifice și să facă admisibil demersul reclamantului.

Cum s-a statuat prin

decizia în interesul legii menționată anterior (nr. 27/2011), procedura în fața

Fondului este una execuțională, care intervine după ce dreptul este stabilit

prin decizie a Comisiei Centrale, iar crearea unei jurisprudențe prin care

statul ar putea fi obligat direct la despăgubiri „nu ar reprezenta doar o

schimbare a debitorului obligației de plată, ci și schimbarea mecanismului de

achitare a despăgubirilor".

- Trimiterea pe care

o face recurentul la hotărârea instanței de contencios european în cauza Măria

Atanasiu ș.a. împotriva României, nu este nici ea de natură să demonstreze

nelegalitatea soluției.

Așa cum recurentul însuși

arată, în hotărârea-pilot menționată s-a reținut că „este imperativ ca statul

să ia de urgență măsuri cu caracter general, care să poată conduce la

realizarea efectivă a dreptului la restituire sau despăgubiri".

Așadar, este vorba de

măsuri normative, de legiferare care nu pot fi puse în sarcina instanțelor de

judecată decât în măsura în care acestea și-ar depăși funcția jurisdicțională

și ar intra în sfera altei puteri (legiuitoare), ceea ce este inadmisibil din

punct de vedere al principiului separației puterilor în stat.

Sub acest aspect, în

Hotărârea-pilot s-a reținut că „statul pârât trebuie să garanteze prin măsuri

legale și administrative adecvate respectarea dreptului de proprietate.."

și că „aceste obiective ar putea fi atinse, de exemplu, prin modificarea

mecanismului de restituire actual, cu privire la care Curtea a constatat

anumite lipsuri, și prin implementarea urgentă a unor proceduri simplificate și

eficiente, întemeiate pe măsuri legislative și pe o practică judiciară și

administrativă coerentă care să poată menține un just echilibru între

diferitele interese în cauză" (parag. 232).

Este vorba deci, în

mod prioritar de adoptarea măsurilor legislative cu caracter general pe care să

se poată apoi dezvolta o practică judiciară coerentă, iar nu de rezolvarea

chestiunilor care țin de disfuncționalități ale mecanismului de restituire și

de măsuri de modificare legislativă, prin hotărâri de speță ale instanțelor de

judecată.

- Celelalte critici

vizând fondul pretențiilor sunt lipsite de pertinență, în condițiile în care

soluția instanțelor anterioare nu a realizat o astfel de analiză, reținând, în

mod prioritar, de ce nu poate fi valorificat dreptul acestuia în cadrul

procesual ales și pe temeiul juridic invocat.

Față de toate

considerentele dezvoltate anterior, se constată că decizia atacată este legală,

recursul urmând a fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca

nefondat, recursul declarat de reclamantul V.G. (G.V.) împotriva Deciziei nr.

246A din 18 iunie 2012 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 6 martie 2013.

Procesat de GGC - AS