ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1872/2024

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 18.12.2017, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta DIRECȚIA PENTRU EVIDENȚA PERSOANELOR ȘI ADMINISTRAREA BAZELOR DE DATE din cadrul MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE obligarea acesteia să-i elibereze carte de identitate sau carte electronică de identitate și să-i plătească cheltuielile de judecată.

Prin Sentința civilă nr. 1502 din 28 martie 2018, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței de mai sus, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului, s-au arătat următoarele:

Prima instanță ignoră faptul că recurentul-reclamant a invocat expres drepturile sale consacrate de Tratatele Uniunii Europene, deci de dreptul original, cât timp dreptul unional originar (tratatele constitutive, inclusiv Carta drepturilor fundamentale a UE, care are valoare convențională) consacră atât cele patru libertăți de circulație (aplicabile în cauză fiind libertatea de circulație a persoanelor și a serviciilor, în concret cele avocațiale), cât și, ca drepturi fundamentale, libertatea de circulație a cetățenilor europeni pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene și dreptul la interzicerea discriminării, drepturile fundamentale fiind interpretate în lumina Convenției europene a drepturilor omului și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului.

În concret, libera circulație a persoanelor și serviciilor, ca libertăți economice în cadrul pieței interioare, sunt consacrate de art. 26 para. 2 din Tratatul asupra funcționarii Uniunii Europene, libertatea de circulație a cetățenilor europeni pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este consacrată de art. 45 para. I din Carta drepturilor fundamentate a Uniunii Europene, iar dreptul la interzicerea discriminării indiferent de criteriu este consacrat de art. 21 para. 1 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Deși recurentul-reclamant s-a întemeiat în mod expres pe aceste libertăți economice și drepturi fundamentale din dreptul originar (convențional) al Uniunii Europene, prima instanță le-a ignorat complet în sentința motivată, limitându-și analiza exclusiv la dreptul derivat (o directivă).

Interpretând și aplicând dreptul unional original, rezultă că a face distincție între cetățenii români - sub aspectul numărului documentelor de călătorie pe care le pot deține pentru a călători în alte state membre UE - după criteriul domiciliului lor (în România sau în alt stat membru al Uniunii Europene), adică a refuza cetățenilor români cu domiciliul în străinătate dreptul sa dețină nu doar un titlu de călătorie (pașaportul simplu sau pașaportul simplu electronic), ci două titluri de călătorie (și cartea de identitate sau cartea electronică de identitate), în condițiile în care cetățenii români cu domiciliul în România pot deține legal ambele titluri de călătorie pentru călătoriile în alte state membre ale Uniunii Europene, înseamnă o discriminare în libertatea de circulație și o violare a libertăților economice de circulație, deoarece nu există niciun criteriu rațional și obiectiv pentru a-i plasa pe cetățenii români cu domiciliul în alt stat membru al Uniunii Europene într-o situație de inferioritate față de cetățenii români cu domiciliul în România, refuzându-le eliberarea celui de-al doilea tip de titlu de călătorie, respectiv cartea de identitate sau cartea electronică de identitate.

În mod greșit, prima instanță se întemeiază pe jurisprudența Curții Constituționale în materie de nediscriminare, în sensul că este interzis judecătorului să refuze să aplice o lege, pe motiv că ea ar intra în contradicție cu o altă lege și, astfel, ar avea un efect discriminatoriu. Curtea Constituțională a avut în vedere, în jurisprudența citată de prima instanță, exclusiv situația rezultată din legislația română internă, judecătorul nefiind creator de lege și neputând refuza să aplice o lege. Cu totul alta este situația din prezenta cauză, când nu se pune problema unei discriminări determinate de două sau mai multe legi interne contradictorii, ci când se pune problema conflictului dintre o lege internă și Dreptul Uniunii Europene.

În cazul contrarietății unei legi interne cu Dreptul Uniunii Europene, judecătorul este obligat să înlăture de la aplicare legea internă contrară și să se întemeieze direct pe normele Dreptului Uniunii Europene, conform art. 148 alin. (2), (3) și (4) din Constituție, potrivit cărora normele Dreptului Uniunii Europene care sunt direct aplicabile au forță supra-legislativă, chestiune garantată constituțional de autoritatea judecătorească. Refuzând să constate discriminarea pe motiv că, dacă ar exista, ea ar decurge din lege, prima instanță a violat această normă constituțională, precum și principiul supremației Dreptului Uniunii Europene asupra dreptului intern, principiu fundamental al ordinii juridice europene.

Prima instanță a reținut că, întrucât Directiva 2004/3 8/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29.04.2004 referitoare la dreptul cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor lor de a circula și de a rezida liber pe teritoriul statelor membre nu impune statelor membre ale Uniunii Europene să elibereze cărți de identitate cetățenilor lor, înseamnă că ea nu este violată prin faptul că statul român nu eliberează reclamantului o carte de identitate întrucât are domiciliul în străinătate.

Raționamentul primei instanțe ignoră sensul evident al directivei și însăși noțiunea de discriminare. Dacă este adevărat că directiva nu impune statelor membre ale Uniunii Europene să elibereze cetățenilor lor cărți de identitate (există state membre ale Uniunii Europene care nu eliberează cărți de identitate), ea consacră, prin art. 4 - art. 6, dreptul cetățenilor europeni de a intra, de a ieși și de a rezida pe termen scurt într-un stat membru al Uniunii Europene pe baza cărții de identitate (pentru cetățenii statelor membre ale Uniunii Europene care eliberează cărți de identitate) sau a pașaportului.

Altfel spus, în mod evident, interpretarea corectă a directivei este că statele membre ale Uniunii Europene nu sunt obligate să elibereze cărți de identitate cetățenilor lor, dar, dacă decid să o facă, atunci acest lucru trebuie să fie realizat în mod nediscriminatoriu.

Or, singurul criteriu pentru care recurentului-reclamant, care este cetățean român, i se refuză eliberarea cărții de identitate este faptul că nu are domiciliul în România, ci în Franța, care este tot un stat membru al Uniunii Europene. Pe de o parte, între cetățenii europeni este interzisă discriminarea în raport cu statul membru al Uniunii Europene în care își au domiciliul (un cetățean român trebuie tratat similar, indiferent că are domiciliul în România sau în Franța). Pe de altă parte, nu există nicio justificare rațională și obiectivă a acestei diferențe de tratament.

Atingerea adusă drepturilor recurentului-reclamant nu este doar ipotetică, ci reală și efectivă; astfel, în perioada 08-19.06.2018, adică timp de 12 zile, recurentul-reclamant a fost în imposibilitatea de a părăsi teritoriul României și de a se deplasa în Franța (unde are domiciliul și unde desfășoară activitate profesională), pașaportul său aflându-se la Ambasada Rusiei din București pentru obținerea unei vize. Un cetățean român cu domiciliul în România s-ar fi putut deplasa fără probleme în Franța cu cartea de identitate, posibilitate refuzată în mod discriminatoriu recurentului-reclamant.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Intimata-pârâtă Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

În condițiile în care recurentul nu arată în ce mod a fost afectat în exercitarea drepturilor sale, prin faptul că i s-au eliberat la cerere, pașaportul și cartea de identitate provizorie, în strictă concordanță cu statutul său juridic față de statul român și legislația internă, pretențiile formulate de acesta sunt lipsite de justificare.

Regimul juridic al eliberării actelor de identitate cetățenilor români, implicit al stabilirii domiciliului/reședinței este reglementat prin dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români, republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu cele ale Normelor metodologice de aplicare unitară a dispozițiilor legale privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1375/2006, cu modificările și completările ulterioare, fără a ne limita la acestea.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (l) din O.U.G. nr. 97/2005, republicată, cu modificările și completările ulterioare, actul de identitate este documentul care se eliberează cetățeanului român și care face dovada identității, a adresei de domiciliu și, după caz, a adresei de reședință. Dispozițiile art. 27 alin. (1) și art. 30 din actul normativ menționat mai sus stabilesc că domiciliul persoanei fizice este acolo unde aceasta declară că are locuința principală, iar reședința este acolo unde persoana fizică declară că are locuința secundară, alta decât cea de domiciliu.

În temeiul art. 25 alin. (2) din Constituția României, republicată, „Fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul și reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum si de a reveni în țară.”

De asemenea, este de menționat faptul că potrivit prevederilor art. 89 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările și completările ulterioare, stabilirea sau schimbarea domiciliului se face cu respectarea dispozițiilor legii speciale.

Totodată, prezintă interes dispozițiile art. 86 alin. (2) din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu cele ale art. 26 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2005 republicată, cu modificările și completările ulterioare, care stabilesc că cetățenii români nu pot avea în același timp decât un singur domiciliu și/sau o singură reședință, chiar și atunci când dețin mai multe locuințe.

În considerarea prevederilor legale în vigoare care reglementează activitatea de evidență a persoanelor, cartea de identitate se poate elibera cetățenilor români care au locuința principală (domiciliul) la adresa unui imobil situat în România.

Făcând trimitere și la prevederile art. 37 alin. (l) și art. 38 din Normele Metodologice aprobate prin H.G. nr. 1375/2006, cu modificările și completările ulterioare, la prevederile art. 34 alin. (6) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, intimata a susținut că, stabilindu-și domiciliul în străinătate, recurentul nu poate să dețină, în același timp pașaportul simplu în care s-a menționat țara în care locuiește și cartea de identitate în care să fie înscris un domiciliu din România, acesta fiind considerentul legal pentru care i s-a eliberat/i se eliberează carte de identitate provizorie.

Normele cu caracter intern nu sunt contrare celor de drept unional și nu aduc nicio atingere acestora, având în vedere că documentele de călătorie, în accepțiunea celor două sisteme legislative, sunt cartea de identitate (valabilă) sau pașaportul (valabil), aspect evidențiat, de fapt și în cererea de recurs.

Or, atât timp cât legislația europeană nu instituie imperativ obligația emiterii, de către statele membre ale Uniunii Europene, a două documente de călătorie (carte de identitate și pașaport), rezultă că normele interne se mențin în forma adoptată de puterea legislativă română, intimata invocând acest sens dispozițiile art. 4 alin. (3) din Directiva 2004/3S/CE a Parlamentului european și a Consiliului din 29 aprilie 2004.

Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a semnatarului întâmpinării; a arătat că susține în integralitate recursului, argumentele de fapt și de drept și mijloacele de probă și că va depune la dosar o cerere de sesizare a CJUE.

6.1. Prin Încheierea de ședință de la data de 20 aprilie 2021, a fost admisă cererea formulată de recurentul-reclamant și s-a dispus sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 13 alin. (1) și a dispozițiilor art. 20 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români.

6.2. Prin Încheierea de ședință din 11 mai 2021, Înalta Curte a admis cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene formulată de recurentul - reclamant A. și, în temeiul art. 267 TFUE, a sesizat Curtea de Justiție a Uniunii Europene cu următoarea întrebare preliminară:

„Art. 26 alin. (2) din TFUE, art. 20, 21 alin. (1) și art. 45 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a UE și art. 4, 5 și 6 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE se interpretează în sensul că se opun unei reglementări naționale, care nu permite eliberarea unei cărți de identitate cu valoare de document de călătorie în interiorul Uniunii Europene cetățeanului unui stat membru, ca urmare a faptului că acesta și-a stabilit domiciliul în alt stat membru?”

În temeiul art. 412 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., a suspendat judecarea recursului formulat de reclamantul A. împotriva Sentinței civile nr. 1502 din 28 martie 2018 a Curții de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal până la pronunțarea de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene a hotărârii preliminare.

6.3. Prin Hotărârea din 22 februarie 2024, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a soluționat cererea de trimitere prejudicială în interpretare, în cauza C-491/21, hotărând următoarele:

„Articolul 21 TFUE și articolul 45 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene coroborate cu articolul 4 alineatul (3) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului Europenii și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la libera circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații a unui stat membru în temeiul căreia unui cetățean al Uniunii Europene, resortisant al acestui stat membru care și-a exercitat dreptul la liberă circulație și ședere în alt stat membru, i se refuză eliberarea unei cărți de identitate cu valoare de document de călătorie în interiorul Uniunii Europene pentru singurul motiv că și-a stabilit domiciliul pe teritoriul acestui alt stat membru.”

6.4. Prin practicaua prezentei decizii, s-a dispus repunerea pe rol a cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 415 pct. 3 raportat la art. 412 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.

De asemenea, la același termen, s-a luat act de precizările recurentului-reclamant, în sensul că nu a mai susținut excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a semnatarului întâmpinării.

7.1. Aspecte de fapt și de drept relevante

Reclamantul este un avocat de cetățenie română care își desfășoară activitățile profesionale atât în Franța, cât și în România și care, din anul 2014, are domiciliul în Franța.

Autoritățile române i‑au eliberat un pașaport simplu electronic, care indică faptul că are domiciliul în Franța.

Întrucât viața sa privată și viața sa profesională se desfășoară atât în Franța, cât și în România, acesta își stabilește anual reședința și în România și primește, în acest temei, o carte de identitate provizorie, această categorie de carte de identitate neconstituind însă un document care să îi permită să călătorească în străinătate.

La 17 septembrie 2017, reclamantul a solicitat Direcției pentru Evidența Persoanelor eliberarea unei cărți de identitate sau a unei cărți de identitate electronice.

Cererea menționată a fost respinsă prin adresa 3858067/11.10.2017 emisă de pârâtă, pentru motivul că nu are domiciliul în România.

La 18 decembrie 2017, reclamantul a introdus prezenta acțiune, prin care a cerut obligarea Direcției pentru Evidența Persoanelor să îi elibereze documentul solicitat.

7.2. Analiza motivelor de casare și a apărărilor intimatei

7.2.1. Considerații generale referitoare la prevederile legii naționale

Înalta Curte constată că, chestiunea de drept dedusă judecății în prezentul recurs este reprezentată de prevederea explicită a legii naționale, care nu permite eliberarea unei cărți de identitate (permanente) cetățeanului român care și-a stabilit domiciliul în alt stat decât România.

Astfel, conform dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Constituția României, republicată:

„Fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară”.

Potrivit prevederilor art. 89 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, stabilirea sau schimbarea domiciliului se face cu respectarea dispozițiilor legii speciale.

Conform prevederilor art. 86 alin. (2) din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, coroborate cu cele ale art. 26 alin. (2) din Ordonanța de urgența a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români, cetățenii români nu pot avea în același timp decât un singur domiciliu și/sau o singură reședință, chiar și atunci când dețin mai multe locuințe.

Condițiile și documentele necesare eliberării actelor de identitate sunt reglementate prin dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români și cele ale Normelor Metodologice de aplicare unitară a dispozițiilor legale privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români, aprobate prin H.G. nr. 1375/2006.

Începând cu vârsta de paisprezece de ani, cetățenii români cu domiciliul în România au dreptul să li se elibereze fie o carte de identitate simplă, fie o carte de identitate electronică cu valoare de document de călătorie, în temeiul art. 12 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 97/2005 coroborat cu art. 6

1

alin. (1) din Legea privind regimul liberei circulații.

În schimb, resortisanții români cu domiciliul în alt stat membru nu au dreptul de a obține aceste cărți de identitate. În această privință, instanța de trimitere precizează că astfel de resortisanți au obligația, în temeiul art. 34 alin. (6) din Legea privind regimul liberei circulații, atunci când li se eliberează un pașaport în care se menționează statul membru în care au domiciliul, să restituie documentul de identitate care are valoare de document de călătorie și care atestă existența unui domiciliu în România. Cu toate acestea, în cazul în care se află temporar în acest stat membru, li se eliberează o carte de identitate provizorie, care, în temeiul art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 97/2005 coroborat cu art. 13 alin. (2) din aceasta, nu are valoare de document de călătorie.

În conformitate cu prevederile art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 97/2005, actul de identitate este documentul care se eliberează cetățeanului român și care face dovada identității, a adresei de domiciliu și, după caz, a adresei de reședință.

Dispozițiile art. 27 alin. (1) și art. 30 din actul normativ menționat mai sus stabilesc că domiciliul persoanei fizice este acolo unde aceasta declară că are locuința principală, iar reședința este acolo unde persoana fizică declară că are locuința secundară, alta decât cea de domiciliu.

În considerarea prevederilor legale în vigoare care reglementează activitatea de evidență a persoanelor, cartea de identitate se poate elibera cetățenilor români care au locuința principală (domiciliul) la adresa unui imobil situat în România.

În aceste condiții, conform dispozițiilor actelor normative în vigoare, cetățeanul român care și-a stabilit domiciliul în străinătate nu poate să dețină, în același timp, pașaportul simplu în care s-a menționat țara în care locuiește și cartea de identitate în care să fie înscris un domiciliu din România.

Pe de altă parte, prevederile art. 20 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 97/2005, stabilesc faptul că se eliberează cartea de identitate provizorie cetățenilor români cu domiciliul în străinătate, care locuiesc temporar în România.

Prin urmare, legislația aplicabilă domeniului evidenței persoanelor stipulează condițiile în care sunt eliberate actele de identitate, atât cărțile de identitate pentru cetățenii români cu domiciliul în România, cât și cărțile de identitate provizorii care se eliberează cetățenilor români cu domiciliul în străinătate, care locuiesc temporar în România.

Tipurile de documente de călătorie pe baza cărora cetățenii români pot călători în străinătate sunt reglementate în două acte normative distincte respectiv, cartea de identitate prin O.U.G. nr. 97/2005, iar pașaportul simplu prin Legea nr. 248/2005, cu modificările și completările ulterioare, acte normative care stabilesc, de asemenea, în mod diferit condițiile de eliberare a fiecărui document din cele menționate.

Potrivit dispozițiilor art. X alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2012 pentru modificarea și completarea unor acte normative privind evidența persoanelor, actele de identitate ale cetățenilor români, precum și actele de rezidență ale cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului Economic European rezidenți în România, cu modificările și completările ulterioare, până la asigurarea suportului tehnic necesar pentru eliberarea cărții electronice de identitate și a cărții electronice de rezidență, cărțile de identitate se produc și se eliberează potrivit dispozițiilor aplicabile până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență. Întrucât până în prezent, nu a fost stabilită data pentru emiterea primei cărți electronice de identitate, actele de identitate se eliberează potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români.

7.2.2. Considerații generale referitoare la principiul supremației dreptului unional

Principiul supremației dreptului Uniunii Europene asupra dreptului național al statelor membre este unul dintre principiile fundamentale, care alături de principiul efectului direct și aplicabilitatea imediată, definesc Uniunea Europeană ca entitate sui generis a dreptului internațional.

Principiul supremației dreptului UE a fost statuat de Curtea de Justiție prin hotărârea C-6/64 Costa c./ENEL, cu privire la conflictul dintre dreptul comunitar (în prezent, dreptul UE) și o lege italiană posterioară, referitoare la naționalizarea electricității.

Potrivit hotărârii pronunțate în cauza C-6/64 Costa c./ENEL: „întrucât provine dintr-un izvor autonom, dreptului născut din tratat nu i s-ar putea opune, așadar, în considerarea naturii sale specifice, originale, pe cale judiciară, un text intern, indiferent de natura acestuia, fără a-și pierde caracterul comunitar și fără a fi pus în discuție fundamentul juridic al Comunității înseși.”

Raționamentul Curții de Justiție în această cauză se bazează pe trei argumente complementare: aplicabilitatea directă și imediată a dreptului Uniunii, atribuirea de competențe Uniunii, atribuire prin care se limitează în mod corespunzător drepturile suverane ale statelor membre și necesitatea asigurării uniformității aplicării dreptului UE în întreg spațiul acesteia.

Potrivit hotărârii pronunțate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-34/73, Variola, principiul supremației este un principiu fundamental al ordinii juridice comunitare (în prezent, a Uniunii Europene).

Doctrina supremației dreptului UE astfel cum reiese aceasta din hotărârea Costa c./ENEL și reconfirmată de jurisprudența ulterioară este definită de patru elemente principale.

Un prim element este acela că supremația este o condiție existențială a dreptului UE.  Realizarea unor obiective comune impune aplicarea uniformă a dreptului UE, fără de care conceptul de integrare ar fi lipsit de sens. Sursa supremației rezidă în însuși caracterul normelor ordinii juridice a UE de a fi comune.

Un al doilea element este acela că supremația izvorăște din natura specifică, proprie, originală a dreptului UE și nu este tributară în nici un fel dreptului constituțional al statelor membre. Astfel, ea nu poate să depindă de regulile divergente aplicabile într-un stat sau altul.

În al treilea rând, ordinea juridică a UE este superioară, în ansamblul său, ordinilor juridice naționale. De supremație se bucură așadar toate normele de drept al UE, primare sau derivate, înzestrate sau nu cu efect direct. Pe de altă parte, supremația se impune tuturor normelor ce alcătuiesc ordinea juridică națională: administrative, legislative, jurisdicționale, fie ele și de natură constituțională. Astfel, Curtea de Justiție afirmă că dispozițiile constituționale interne nu pot fi utilizate pentru a împiedica aplicarea dreptului UE, o astfel de acțiune fiind „contrară ordinii publice comunitare.”

Supremația se impune așadar în raport cu drepturile fundamentale astfel cum sunt formulate de constituția națională cât și în raport cu principiile unei structuri constituționale naționale.

În sfârșit, principiul supremației dreptului UE nu este aplicabil numai în ordinea juridică a Uniunii, în relațiile dintre state și instituțiile acesteia, ci și în sistemele de drept naționale („supremație internă”) și în raport cu jurisdicțiile naționale.

Curtea de justiție constată natura specifică a Comunității (în prezent înlocuită de Uniunea Europeană) ca entitate creată pentru o durată nelimitată, înzestrată cu atribuții proprii, cu personalitate și capacitate juridică proprie, cu capacitate de reprezentare internațională și, mai ales, cu puteri reale izvorâte dintr-o limitare a competenței statelor membre sau dintr-un transfer al atribuțiilor statelor către Uniune.

Din această natură specifică, originală, care deosebește Uniunea de orice altă entitate clasică de drept internațional, Curtea de Justiție deduce că statele membre au ales să limiteze, în anumite domenii determinate, drepturile lor suverane și au creat astfel un corp de norme aplicabile atât resortisanților acestora, cat și lor.

Acest fenomen al transferului de suveranitate este esențial pentru fundamentarea principiului supremației și pentru înțelegerea consecințelor sale imediate. Astfel, statele membre nu mai au competența de a legifera în domeniile în care acest transfer de suveranitate operează prin atribuirea de competențe Uniunii. Supremația apare ca fiind consubstanțială naturii înseși a dreptului Uniunii deoarece de ea depinde aplicarea sa uniformă.

Ordinea juridică nou creată de tratatele fondatoare și modificatoare se integrează în ordinea juridică a statelor membre. Ca urmare, tratatele ar fi lipsite de efecte dacă s-ar admite ca o măsură națională ulterioară să prevaleze asupra dreptului izvorât din tratate. Orice altă soluție ar aduce atingere uniformității dreptului Uniunii deoarece câmpul de aplicare al acestuia ar varia în funcție de opțiunile legislative ulterioare ale fiecărui stat membru.

Or, o astfel de interpretare ar aduce atingere ideii înseși de Uniune, o aplicare diferențiată a dreptului acesteia în funcție de fiecare stat membru conducând la discriminări bazate pe naționalitate, discriminări care sunt expres interzise de tratate.

Prioritatea funcționează în raport cu toate normele naționale și impune tuturor organelor statelor membre, inclusiv jurisdicțiilor constituționale, obligația de a lăsa neaplicată orice normă națională, fie ea și de natură constituțională, în cazul unui conflict cu o normă de drept al UE.

Astfel, potrivit hotărârii din cauza C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft:

„Invocarea atingerilor aduse, fie drepturilor fundamentale astfel cum sunt acestea formulate de constituția unui stat membru, fie principiilor structurii constituționale naționale, nu este susceptibilă să afecteze validitatea unui act al Comunității sau efectul său pe teritoriul acelui stat.”

Prin hotărârea pronunțată în cauza C-285/98, Kreil, interpretând directiva referitoare la egalitatea de tratament între femei și bărbați, Curtea de Justiție a statuat că aceasta se opune reglementărilor naționale germane care excludeau, cu titlu general, femeile de la angajarea în funcții militare care implică utilizarea armelor.

Astfel, Curtea de Justiție a dat prioritate dreptului UE în raport cu dispozițiile Constituției germane (deoarece e în cauză era art. 12a din legea fundamentală). Potrivit hotărârii pronunțate în cauza C-106/77, Simmenthal: „instanța națională care trebuie să aplice, în cadrul competenței sale, dispozițiile de drept comunitar are obligația de a asigura efectul deplin al acestor norme, înlăturând, dacă este necesar, din oficiu aplicarea oricărei dispoziții contrare a legislației naționale, chiar ulterioare, fără a fi necesar să solicite sau să aștepte înlăturarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituțional.”

În plus, „în temeiul principiului supremației dreptului comunitar, dispozițiile tratatului și actele instituțiilor direct aplicabile au ca efect, în raporturile lor cu legislația națională a statelor membre, prin simplul fapt al intrării lor în vigoare, nu numai de a determina inaplicabilitatea de drept a oricărei dispoziții contrare a legislației naționale existente, ci și – în măsura în care aceste dispoziții și acte fac parte integrantă, cu rang superior normelor interne, din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecărui stat membru – de a împiedica adoptarea valabilă a unor noi acte normative naționale, în măsura în care acestea ar fi incompatibile cu norme comunitare.”

Potrivit principiului cooperării loiale cu instituțiile UE (art. 4 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene), statele membre au obligația de a abroga norma națională contrară dreptului UE sau de a o lăsa neaplicată, după caz.

Această obligație se impune tuturor autorităților naționale, inclusiv autoritățile locale sau regionale și, în special, judecătorului național. Astfel, în hotărârea pronunțată în cauza Simmenthal, Curtea de Justiție a statuat că judecătorului național îi revine obligația de a lăsa neaplicată legea națională contrară dreptului UE.

Într-o hotărâre ulterioară, Curtea de Justiție merge chiar mai departe, impunând judecătorului britanic, chiar în ipoteza în care legea națională îi interzicea în mod expres acest lucru, să suspende aplicarea unei legislații naționale a cărei incompatibilitate cu dreptul național era pusă în discuție.

Curtea de Justiție a UE impune în mod direct judecătorului național, ca judecător de drept comun al dreptului UE, obligația de a se asigura că supremația este respectată, îndepărtând, atunci când este necesar, obstacolele de ordin procedural impuse de legea națională, fie ea și de natură constituțională. În mod concret, conflictul între o normă de drept al UE și o normă națională este soluționat în mod sistematic de către Curtea de Justiție în favoarea dreptului UE, după cum urmează: Aplicarea dreptului UE nu este condiționată de abrogarea formală a normei naționale contrare: chiar dacă abrogarea, care face să dispară din ordinea juridică internă textul incompatibil, apare ca fiind utilă și uneori chiar obligatorie, pentru rațiuni ce țin de asigurarea certitudinii juridice, aceasta este considerată de Curtea de Justiție o simplă formalitate, fără efecte proprii.

Inaplicabilitatea normei naționale nu se subordonează abrogării sale prealabile și se impune de îndată tuturor autorităților naționale. Dreptul UE, înzestrat sau nu cu efect direct, poate fi invocat de către particulari înaintea judecătorului național, care este obligat să ia în considerare dreptul UE când pronunță hotărârea sa. Astfel, judecătorul național este obligat să interpreteze dreptul național în conformitate cu dreptul UE, lăsând, dacă este cazul, neaplicată norma națională.

7.2.3. Considerentele deciziei CJUE în cauza C-491/21

Prin Hotărârea Curții (Camera întâi) din 22 februarie 2024, al cărei dispozitiv a fost redat la punctul 6.3. din prezentele considerente, s-au reținut aspecte care rezolvă fondul pricinii și răspund tuturor chestiunilor esențiale deduse judecății.

Instanța europeană a constatat că legislația română în materie de eliberare a documentelor de călătorie stabilește o diferență de tratament între cetățenii români cu domiciliul în străinătate, inclusiv în alt stat membru, și cei care au domiciliul în România, acestora din urmă putându‑li‑se elibera unu sau două documente de călătorie care să le permită să se deplaseze în interiorul Uniunii, și anume o carte de identitate și un pașaport, în timp ce primilor li se poate elibera numai un pașaport ca document de călătorie.

Raportat la această diferență de tratament, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a reținut că, pentru a permite resortisanților lor să își exercite dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, art. 4 alin. (3) din Directiva 2004/38 impune statelor membre ca, hotărând în conformitate cu legislația proprie, să elibereze sau să reînnoiască cetățenilor lor cărțile de identitate sau pașapoartele care le atestă cetățenia; dispoziția menționată lasă la latitudinea statelor membre alegerea tipului de document de călătorie, și anume o carte de identitate sau un pașaport, pe care sunt obligate să le elibereze propriilor resortisanți.

Cu toate acestea, deși art. 4 alin. (3) din Directiva 2004/38 nu impune statelor membre să elibereze resortisanților lor două documente de identitate care să aibă valoare de documente de călătorie, lăsând, dimpotrivă, statelor respective alegerea de a le elibera acestora fie o carte de identitate, fie un pașaport, această dispoziție, interpretată în lumina art. 21 TFUE, nu poate totuși să permită statelor membre să facă această alegere tratându‑i mai puțin favorabil pe resortisanții lor care și‑au exercitat dreptul la liberă circulație și ședere în cadrul Uniunii și restrângând acest drept fără o justificare întemeiată pe considerații obiective de interes general.

Instanța europeană a reținut această defavorizare a resortisanților stabiliți în alt stat membru decât cel român ca urmare a faptului că astfel de resortisanți trebuie să fie proprietari, locatari sau persoane găzduite într‑o locuință din România pentru a păstra astfel un domiciliu în România, condiție pe care resortisanții români care nu au exercitat acest drept o îndeplinesc mai ușor.

Esențial este în acest sens paragraful 42 din decizia amintită:

„(42) În plus, Curtea a statuat deja că facilitățile oferite de tratat în materie de circulație a cetățenilor Uniunii nu ar putea produce efecte depline dacă un resortisant al unui stat membru ar putea fi descurajat să le exercite ca urmare a obstacolelor ridicate în calea șederii sale în alt stat membru în temeiul unei reglementări din statul său membru de origine care îl sancționează pentru simplul fapt că a exercitat aceste facilități [Hotărârea din 25 iulie 2018, A (Ajutor pentru o persoană cu handicap), C‑679/16, EU:C:2018:601, punctul 61 și jurisprudența citată].”

De asemenea, s-a mai reținut în cadrul paragrafului 46 că „cetățenii români aflați într‑o situație precum cea a reclamantului din litigiul principal trebuie să suporte sarcini administrative mai împovărătoare decât cetățenii români cu domiciliul în România în ceea ce privește procedura de eliberare a cărților de identitate și/sau a pașapoartelor, ceea ce creează obstacole în calea dreptului lor la liberă circulație și ședere în cadrul Uniunii.”

Ca urmare, instanța europeană a constatat că legislația în discuție în litigiul principal constituie o restrângere a dreptului la liberă circulație și ședere prevăzut la art. 21 alin. (1) TFUE.

De asemenea, o astfel de restrângere a fost constatată și în ceea ce privește dreptul garantat de art. 45 alin. (1) din cartă, reținându-se că, deși instanța de trimitere nu a identificat o considerație obiectivă de interes general care să poată justifica legislația în discuție în litigiul principal, iar guvernul român a arătat că refuzul este justificat în special de imposibilitatea de a înscrie pe aceasta adresa de domiciliu a resortisanților respectivi în afara României, argumentele invocate de guvernul român nu permit să se considere că reglementarea națională în discuție în litigiul principal este întemeiată pe considerații obiective de interes general, în sensul jurisprudenței Curții.

Această chestiunea antamează un alt punct divergent al prezentei cauze, legat de incertitudinea modalității de completare a datelor de domiciliu ale reclamantului în cartea de identitate.

Astfel, intimatul a susținut că, în temeiul art. 91 alin. (1) C. civ., dovada domiciliului și a reședinței se face cu mențiunile cuprinse în cartea de identitate, care servește, așadar, în principal la dovedirea acestui element intrinsec al identității resortisanților români, pentru ca aceștia din urmă să își poată exercita drepturile și să își îndeplinească obligațiile în special în materie civilă sau administrativă; prin urmare, indicarea adresei de domiciliu în cartea de identitate este de natură să sporească eficiența identificării acestor resortisanți și să prevină prelucrarea excesivă a datelor cu caracter personal ale resortisanților respectivi. S-a mai susținut că, inclusiv în ipoteza în care adresa de domiciliu a resortisanților români în alt stat membru ar fi indicată pe cărțile lor de identitate, autoritățile române nu și‑ar putea asuma responsabilitatea de a atesta realitatea acesteia, întrucât, dincolo de lipsa de competență în această privință, ele nu ar avea mijloacele de a verifica adresa respectivă, fără ca o astfel de verificare să se transforme într‑o sarcină administrativă disproporționată sau chiar imposibilă.

7.2.4. Cu privire la această chestiune, ce s-ar putea ivi ca o piedică de natură administrativă în executarea prezentei decizii, Înalta Curte constată că instanța europeană a statuat în mod indubitabil, în cadrul paragrafului 56 din decizia menționată, că „argumentele invocate de guvernul român nu permit să se considere că reglementarea națională în discuție în litigiul principal este întemeiată pe considerații obiective de interes general, în sensul jurisprudenței Curții citate la punctul 52 din prezenta hotărâre.”

Prezintă, de asemenea, relevanță, paragrafele 57-59:

„În ceea ce privește valoarea probatorie a informațiilor privind adresa de domiciliu, indicată pe cartea de identitate, guvernul român nu a demonstrat legătura dintre indicarea unei astfel de adrese pe acest document, informație care este, fără îndoială, utilă administrației, și obligația de a refuza eliberarea unei cărți de identitate resortisanților români cu domiciliul în alt stat membru.

În plus, este suficient să se constate că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, considerații de ordin administrativ nu pot justifica derogarea de către un stat membru de la dispozițiile dreptului Uniunii și cu atât mai puțin în cazul în care derogarea în cauză are ca rezultat restrângerea sau chiar excluderea exercitării uneia dintre libertățile fundamentale garantate de tratat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 noiembrie 1999, Arblade și alții, C‑369/96 și C‑376/96, EU:C:1999:575, punctul 37). Prin urmare, nici eficacitatea identificării și a controlului adresei de domiciliu a resortisanților români cu domiciliul în alt stat membru nu constituie o considerație obiectivă de interes general care să poată justifica o legislație precum cea în discuție în litigiul principal.

Această considerație nu este infirmată de jurisprudența potrivit căreia statelor membre nu li se poate refuza posibilitatea de a realiza obiective legitime prin adoptarea unor norme care sunt ușor de administrat și de controlat de autoritățile competente (Hotărârea din 24 februarie 2015, Sopora, C‑512/13, EU:C:2015:108, punctul 33 și jurisprudența citată), invocată de guvernul român. Astfel, o asemenea considerație presupune existența unui obiectiv legitim, care nu a putut fi demonstrată de guvernul român în speță.”

În concluzie, față de prevederile art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, care prevede că „instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă”, rezultă că instanța de judecată poate obliga autoritatea administrativă să emită actul solicitat care să producă efectele prevăzute de lege în favoarea solicitantului, fără a impune o anumită modalitate de punere în executare a hotărârii.

De altfel, modalitatea de punere în executare a hotărârii se află la aprecierea autorității administrative, chestiunile legate de menționarea domiciliului din străinătate, integral sau doar prin indicarea țării în care este stabilit solicitantul, fiind aspecte de aplicare a normelor naționale în așa fel încât să nu conducă la imposibilitatea executării hotărârii. Astfel, indiferent de varianta aleasă (cele de mai sus sau alta neindicată de părți), care nu poate fi stabilită de prezenta hotărâre nefăcând obiectul concret al acesteia, autoritatea administrativă trebuie să pună în aplicare prezenta hotărâre în maniera practică decisă de aceasta.

7.2.5. Concluzii privind soluția din prezenta cauză

Constatând că prin decizia pronunțată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-491/21 s-a reținut că legea națională instituie o restrângere a libertății de circulație și de ședere în cadrul Uniunii, în sensul art. 4 alin. (3) din Directiva 2004/38, citit în lumina art. 21 alin. (1) TFUE și a art. 45 alin. (1) din cartă, în ceea ce îi privește pe resortisanții români cu domiciliul în alt stat membru, care nu poate fi justificată nici de necesitatea de a conferi valoare probatorie adresei de domiciliu indicate pe cartea de identitate, nici de eficacitatea identificării și a controlului acestei adrese de către administrația națională competentă;

Constatând de asemenea că, în mod subsecvent, instanța europeană a reținut că art. 21 TFUE și art. 45 alin. (1) din cartă coroborate cu art. 4 alin. (3) din Directiva 2004/38 trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații a unui stat membru în temeiul căreia unui cetățean al Uniunii, resortisant al acestui stat membru care și‑a exercitat dreptul la liberă circulație și ședere în alt stat membru, i se refuză eliberarea unei cărți de identitate cu valoare de document de călătorie în interiorul Uniunii pentru singurul motiv că și‑a stabilit domiciliul pe teritoriul acestui alt stat membru;

Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței recurate, va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea formulată de reclamant și va obliga pârâta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne să-i elibereze reclamantului carte de identitate sau carte electronică de identitate.

Ca urmare a culpei procesuale, în temeiul art. 451 alin. (1) C. proc. civ., va fi admisă în parte cererea recurentului-reclamant de acordare a cheltuielilor de judecată, constând în contravaloarea deplasării în fața instanței europene și a cheltuielilor de cazare pe durata necesară dezbaterilor (suma de 1332,73 lei conform facturii fila x. dosar recurs și 1061,87 lei conform facturii fila y. dosar recurs), precum și a diminuării (prin timpul acordat susținerii prezentei cauzei) patrimoniului de afectațiune al cabinetului de avocat ce aparține reclamantului, evaluarea fiind făcută de instanța de recurs prin aplicarea unor criterii obiective, inclusiv prin raportare la complexitatea medie a cauzei ulterior pronunțării hotărârii CJUE, la suma de 10 000 lei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

:

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Sentinței civile nr. 1502 din 28 martie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne.

Obligă pârâta să-i elibereze reclamantului carte de identitate sau carte electronică de identitate.

Obligă intimata-pârâtă la plata către recurentul-reclamant a sumei de 12.394,60 lei, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 2 aprilie 2024.