ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 549/2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați – Secția contencios administrativ și fiscal, sub nr.x/121/2021, la data de 14.07.2022, urmare a declinării competenței de soluționare a cauzei prin sentința civilă nr. 958/24.06.2022 pronunțată de Tribunalul Galați – Secția I civilă, reclamanta A a chemat în judecată Guvernul României solicitând obligarea acestuia să respecte legea privind majorarea punctului de pensie așa cum prevede art. 86 alin. (2) lit. b din Legea nr. 127/2019.

Prin sentința nr. 129/2022 din 16 septembrie 2022, Curtea de Apel Galați a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamanta A, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând casarea sentinței recurate, cu consecința admiterii acțiunii sale așa cum a fost formulată.

Referitor la aspectele reținute în motivare de instanța de fond, prin care acțiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, recurenta-reclamantă a menționat că a formulat cerere care are ca obiect obligația de a face, în sensul emiterii unui nou act normativ prin care să se respecte prevederile art. 86 alin. (2) lit. c din Legea nr. 127/2019 privind majorarea punctului de pensie, fiind o obligație de a face, și nu o acțiune în pretenții, cum în mod greșit a fost înregistrată cererea.

Referitor la admisibilitatea cererii a menționat că succintul examen al regimului juridic al acțiunii împotriva ordonanțelor Guvernului relevă faptul că, în această materie, controlul instanțelor judecătorești este limitat, în considerarea naturii juridice a actelor în discuție, respectiv a faptului că „ordonanța este un act administrativ supus unui regim juridic mixt, de drept constituțional și de drept administrativ, spre deosebire de hotărârea Guvernului, supusă exclusiv unui regim juridic administrativ”. Se observă, totodată, că mecanismul consacrat în această privință de Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 126 alin. (5) din Constituție, creează o strânsă legătură între instanțele judecătorești și instanța de contencios constituțional, admisibilitatea acțiunii în fața instanței de judecată fiind condiționată de pronunțarea de către Curtea Constituțională a unei soluții de constatare a neconstituționalității ordonanței Guvernului. Se realizează în acest mod concilierea mai multor exigențe impuse de rigorile statului de drept: asigurarea supremației Constituției, respectarea principiului separației și echilibrului puterilor în stat și protecția drepturilor și a libertăților fundamentale ale persoanelor.

Conform celor mai sus arătate, recurenta-reclamantă afirmă că obiectul cererii deduse judecății îl reprezintă obligația de a face, obiect admisibil în raport de cerere, astfel încât excepția inadmisibilității promovării acțiunii este nefondată.

În continuare, recurenta-reclamantă arată că își menține aspectele invocate în cererea de chemare în judecată, pe care le reia în cuprinsul motivelor de recurs.

În esență, afirmă că principalul pilon al statului de drept este respectarea legii, iar în opinia sa, pârâtul încalcă legea. Redând art. 47, 52 din Constituția României și susținând că legea reprezintă principalul izvor de drept, susține că se încalcă prevederile constituționale, iar acest lucru se resimte și în activitatea celorlalte instituții care nu pot soluționa favorabil cererile privind drepturile ce i se cuvin, pensia fiind un drept câștigat. Nu se pot modifica legi organice pe motiv că nu sunt bani la buget, cu atât mai mult cu cât legea a fost adoptată în 2019 și se știa că acel art. intra în vigoare de la 1 octombrie 2020, astfel încât pârâtul trebuia să țină cont de acest lucru când a făcut bugetul.

În jurisprudența CEDO, speranța legitimă este considerată „bun”, în sensul Convenției și, în consecință, beneficiază de protecția dreptului de proprietate, conform Protocolului adițional nr. l la CEDO. Majorarea punctului de pensie este un drept de proprietate.

În ciuda asigurărilor repetate că „pensiile vor fi majorate conform legii”, guvernul a emis OUG nr. 135/2020 (privind rectificarea bugetului) care a modificat acest cuantum, stabilind valoarea punctului de pensie la 1442 lei, ceea ce reprezintă o majorare de doar 14% a punctului de pensie. Actul normativ a fost publicat cu 5 zile înainte de termenul de 1 septembrie, la care punctul de pensie urma, conform legii, să fie majorat cu 40%.

Mai arată că instanța invocă în dispozitiv art.e de legi care să îi motiveze decizia și care nu au legătura cu cauza, de exemplu art. 108 din Constituția României.

În opinia sa, legea pensiilor este o lege organică și nu poate fi modificată prin OUG, ci doar printr-o lege emisă de Parlament.

Curtea Constituțională a admis obiecția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 1 pct. 8 și 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare sunt neconstituționale. Cu majoritate de voturi a respins, ca neîntemeiată, obiecția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. l pct. 1-6 din Legea pentru aprobarea OUG nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare sunt constituționale în raport cu criticile formulate. În motivarea CCR se specifică clar că Parlamentului îi revine competența de a infirma/confirma valoarea punctului și nu Guvernului. Or, din moment ce Parlamentul nu a specificat acest lucru, legea rămânând în vigoare, pârâtul are obligația de a o respecta.

Legal citat, intimatul-pârât Guvernul României nu a formulat întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (în ale cărui dispoziții se încadrează criticile expuse în calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Prin cererea introductivă, reclamanta A a solicitat instanței obligarea pârâtului Guvernul României de a respecta prevederile art. 86 alin. (2) lit. c din Legea nr. 127/2019 privind majorarea punctului de pensie și de a emite un nou act normativ în acest sens.

Prima instanță a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu Guvernul României, motivat de faptul că aceasta excede limitelor stabilite în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, referitoare la obiectul cererii de chemare în judecată și la soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ.

În esență, prin criticile formulate în recurs, recurenta-reclamantă a afirmat că obiectul cererii deduse judecății îl reprezintă obligația de a face, în sensul emiterii unui nou act normativ prin care să se respecte prevederile art. 86 alin. (2) lit. c din Legea nr. 127/2019 privind majorarea punctului de pensie, și nu o acțiune în „pretenții”, cum în mod greșit a fost înregistrată cererea. În opinia sa, obiectul este admisibil în raport de cererea formulată, astfel încât excepția inadmisibilității promovării acțiunii este nefondată.

Deși nu s-a invocat în mod expres vreunul dintre motivele de nelegalitate reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă își exprimă, de fapt, dezacordul cu privire la soluția instanței de fond, fiind nemulțumită de modul în care aceasta a interpretat și aplicat dispozițiile legale incidente în cauză, astfel încât criticile formulate se subsumează motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și vor fi analizate din această perspectivă.

Eronat susține recurenta-reclamantă că obiectul acțiunii a fost catalogat de către instanță „pretenții”, în condițiile în care, din considerentele hotărârii recurate rezultă cu ușurință că inadmisibilitatea a fost reținută prin raportare la dispozițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Analizând astfel dacă soluția instanței de fond este legală, reține Înalta Curte că, în argumentația de fapt și de drept expusă de reclamantă în acțiunea introductivă, dar și în răspunsul la întâmpinare (filele 18-22 din dosarul Tribunalului Galați), aceasta a formulat cererea de chemare în judecată prin raportare la dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, invocând nerespectarea de către pârâtul Guvernul României a art. 86 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 127/2019, prin emiterea O.U.G. nr. 135/2020, în ceea de privește majorarea punctului de pensie începând cu data de 01.09.2021, solicitând obligarea pârâtului la respectarea legii.

Înalta Curte reține că obiectul acțiunii în contencios administrativ este reglementat prin dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: „Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă.”

Totodată, în acord cu instanța de fond și Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 9 alineatele (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 conform cărora „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.”, respectiv „Acțiunea prevăzută de prezentul art. poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative”.

În plus, soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ sunt expres prevăzute de lege.

Astfel, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța poate „să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă”, iar potrivit alineatului (3) al aceluiași art. „În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru”.

Or, față de dispozițiile legale mai sus menționate, judicios prima instanță a reținut că acțiunea reclamantei nu are ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, ori, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative, ci are ca finalitate restabilirea valorii punctului de pensie la 1875 lei, așa cum era prevăzut în art. 86 alin. (2) lit. c din Legea nr. 127/2019 înainte de adoptarea OUG nr. 135/2020.

Așadar, solicitarea recurentei-reclamante de a obliga pârâtul la respectarea Legii nr. 127/2019 privind valoarea punctului de pensie de la 1 septembrie 2021, respectiv 1.875 lei, excede obiectului acțiunii în contencios administrativ, care privește fie anularea unui act administrativ, sau obligarea unei autorități la emiterea unui act administrativ ori la realizarea unei operațiuni administrative, fie acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Pe baza prevederilor constituționale care consacră principiul separării puterilor în stat, interpretând și aplicând în mod corect dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, se constată că este inadmisibilă o cerere de obligare a autorității executive la legiferarea într-un anumit mod.

În mod corect a constatat prima instanță că cererea recurentei-reclamante este inadmisibilă, în cauză neputându-se retine nerespectarea legii, ci modificarea unui art. din lege, înainte de intrarea acestuia în vigoare, prin ordonanță de urgentă a Guvernului, act cu caracter normativ cu putere de lege care nu poate forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu este un act administrativ de autoritate emis în vederea executării legii, și, câtă vreme este în vigoare, are caracter de lege/constituie tocmai lege.

Instanțele judecătorești nu au competența de a modifica, anula sau abroga un act normativ cu putere de lege - OUG nr. 135/2020 - și nu pot pronunța vreo hotărâre prin care să stabilească o altă valoare a punctului de pensie sau prin care să oblige o autoritate a administrației publice centrale la stabilirea unei alte valori a punctului de pensie, sau să legifereze într-un anumit domeniu.

Instanța de contencios administrativ nu exercită, deci, un control de legalitate asupra ordonanțelor, ci este competentă să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe declarate neconstituționale de Curtea Constituțională.

În acord cu instanța de fond și Înalta Curte reține că, întrucât competența legiuitorului delegat de a stabili conținutul unei ordonanțe de urgență – act normativ cu putere de lege, nu intră sub controlul specializat al instanței de contencios administrativ, nu sunt întrunite condițiile de admisibilitate a acțiunii.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că nu se impune casarea sentinței recurate, în raport de criticile de nelegalitate formulate de recurenta-reclamantă.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat de reclamanta A, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII,

DECIDE:

Respinge recursul declarat de A împotriva sentinței nr. 129/2022 din 16 septembrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Galați – Secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 1 februarie 2024.