ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 322/2025

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 940/1/2025, este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă domnul Cristian Balacciu, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnat în temeiul art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Timiș - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 2.624/30/2024.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, care a fost comunicat părților, nefiind formulate puncte de vedere la raport.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Tribunalul Timiș - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin încheierea din 1 noiembrie 2024, în Dosarul nr. 2.624/30/2024, în temeiul art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024), sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: Dacă prin limitarea pentru funcționarii publici ale căror salarii lunare nete sunt mai mari de 8.000 lei a sporului pentru condiții periculoase sau vătămătoare la 1.500 lei brut lunar conform art. XXVI pct. 10 din Legea nr. 296/2023 privind unele măsuri fiscal-bugetare pentru asigurarea sustenabilității financiare a României pe termen lung, cu modificările și completările ulterioare, și respectiv, prin neacordarea indemnizației de hrană conform art. XXVI pct. 1 din aceeași lege se încalcă principiul nediscriminării, astfel cum acesta a fost consfințit de prevederile art. 16 din Constituția României? Dacă prin emiterea unui act administrativ cu caracter individual prin care se limitează sporul pentru condiții periculoase sau vătămătoare la 1.500 lei brut lunar și se încetează acordarea indemnizației de hrană, act emis în baza dispozițiilor legale menționate anterior, se încalcă principiul nediscriminării, astfel cum acesta a fost consfințit de prevederile art. 16 din Constituția României? II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Constituția României Art. 16. - " (1) Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări." (...)

Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017) Art. 18. - " (1) Începând cu 1 octombrie 2023, ordonatorii de credite acordă obligatoriu, lunar, pentru personalul încadrat ale cărui salarii lunare nete sunt de până la 8.000 lei inclusiv, indemnizații de hrană la nivelul anual a două salarii minime pe economie în vigoare la data de 1 ianuarie 2019, actualizat anual cu indicele prețului de consum comunicat anual de Institutul Național de Statistică, începând cu 2025, cu excepția personalului Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Justiției, Administrației Naționale a Penitenciarelor, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale, Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale, precum și a personalului poliției locale care, potrivit legii, beneficiază de drepturi de hrană în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, republicată, cu modificările și completările ulterioare." (...) Anexa nr. VIII - Familia ocupațională de funcții bugetare "Administrație" din Legea-cadru nr. 153/2017, în forma nemodificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 36/2025 pentru stabilirea unor măsuri privind personalul plătit din fonduri publice Capitolul I - lit. B - Reglementări specifice funcționarilor publici Art. 1. - "(1) Funcționarii publici beneficiază de un spor pentru condiții periculoase sau vătămătoare de până la 15% din salariul de bază, dar nu mai mult de 1.500 lei brut lunar corespunzător timpului lucrat." (...) III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-au invocat chestiunile de drept

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiș - Secția de contencios administrativ și fiscal cu nr. 2.624/30/2024, reclamantul Sindicatul Fintim, în numele membrilor de sindicat, a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanțelor, solicitând instanței să dispună: a) anularea art. 2 din Ordinul din 3 noiembrie 2023, art. 1 din Ordinul din 6 noiembrie 2023 și art. 1 din Ordinul din 7 noiembrie 2023 ale Ministerului Finanțelor; b) obligarea pârâtului la plata drepturilor bănești reprezentând indemnizația de hrană, începând cu 1 noiembrie 2023; c) obligarea pârâtului la plata diferenței dintre suma brută lunară de 1.500 lei acordată cu titlu de spor pentru condiții de muncă periculoase sau vătămătoare și cuantumul brut lunar al acestui spor de 15% din salariul de bază, începând cu 1 noiembrie 2023; d) obligarea pârâtului la actualizarea diferențelor salariale cu rata inflației și la plata dobânzii legale penalizatoare aferente, începând cu 1 noiembrie 2023.

În motivare, reclamantul a susținut că măsura acordării indemnizației de hrană numai funcționarilor ale căror salarii nete se situează sub 8.000 lei net a creat o stare de discriminare fără un criteriu obiectiv și rațional față de funcționarii publici ai Ministerului Finanțelor care prestează aceeași activitate și nu beneficiază de această indemnizație.

A mai arătat că s-a creat o stare de discriminare inclusiv cu privire la acordarea sporului pentru condiții de muncă periculoase sau vătămătoare, întrucât membrii de sindicat nu beneficiază de procentul de 15% din salariul de bază lunar corespunzător timpului efectiv lucrat, cuantumul brut lunar al acestui spor fiind limitat la 1.500 lei.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 27 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 137/2000), art. 1, art. 8, art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), și art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Pârâtul Ministerul Finanțelor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, susținând că ordinele contestate transpun prevederile prin care au fost modificate dispozițiile Legii-cadru nr. 153/2017, astfel încât acestea nu pot fi anulate pentru motive de nelegalitate. IV. Motivele reținute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) raportat la art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024.

În acest sens a menționat că tribunalul este învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță, care privește stabilirea și plata unor drepturi de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice.

De modul de interpretare a dispozițiilor incidente depinde soluționarea pe fond a cauzei având în vedere că acestea reglementează întinderea pretențiilor deduse judecății.

A mai arătat că instanța supremă nu a statuat asupra chestiunilor de drept invocate și acestea nici nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

Reclamantul a apreciat că atât limitarea întinderii sporului pentru condiții periculoase sau vătămătoare la suma de 1.500 lei brut lunar, cât și neacordarea indemnizației de hrană pentru funcționarii publici ale căror salarii lunare nete sunt mai mari de 8.000 lei conduc la încălcarea principiului nediscriminării consacrat de art. 16 din Constituție.

Pârâtul a apreciat că instanțele nu au competența de a refuza aplicarea dispozițiilor normative pentru motivul că sunt discriminatorii, cât timp acestea sunt în vigoare. VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

Instanța de trimitere a apreciat că pragurile valorice de 8.000 lei și 1.500 lei generează o discriminare nejustificată, având în vedere că au fost instituite de legiuitor fără o justificare obiectivă; eliminarea acestei discriminări poate fi însă realizată doar printr-o decizie a Curții Constituționale, instanțele de drept comun neavând posibilitatea de a analiza caracterul discriminatoriu al dispozițiilor legale. VII. Jurisprudența instanțelor naționale

Față de conținutul întrebărilor adresate instanței supreme nu a fost necesară consultarea instanțelor pentru comunicarea practicii judiciare relevante. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

Prin deciziile nr. 818-821 din 3 iulie 2008, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008, Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) și ale art. 27 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 sunt neconstituționale, în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative. IX. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 2 din 19 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 26 martie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit, în aplicarea art. 2 raportat la art. 1 alin. (2) lit. e) pct. (i) și alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, că punerea în executare a hotărârilor judecătorești prin care s-au acordat unor angajați anumite drepturi salariale nu reprezintă un tratament discriminatoriu al celorlalți angajați. X. Raportul asupra chestiunilor de drept

Judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

Potrivit art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, "dacă în cursul judecății proceselor prevăzute la art. 1, completul de judecată învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță sau în calea de atac, verificând și constatând că asupra unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Conform art. 1 alin. (1) din același act normativ, "prezenta ordonanță de urgență se aplică în procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor salariale sau de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/și cele privind raporturile de muncă și de serviciu ale acestui personal".

Astfel, în procesele de tipul celor enumerate la art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, legiuitorul delegat a instituit următoarele condiții de admisibilitate pentru sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile: a) existența unei cauze aflate în curs de judecată, circumscrisă domeniului de aplicare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024; b) completul de judecată să fie învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță sau în calea de atac; c) să existe o chestiune de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei; d) chestiunea de drept invocată să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici al unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Verificând îndeplinirea acestor condiții, instanța supremă reține că procesul în care a fost formulată sesizarea prealabilă are ca obiect anularea unor dispoziții din ordinele din 3 noiembrie 2023, 6 noiembrie 2023 și 7 noiembrie 2023 ale Ministerului Finanțelor și obligarea acestuia la plata drepturilor bănești reprezentând indemnizația de hrană, precum și a diferenței dintre suma brută lunară de 1.500 lei acordată cu titlu de spor pentru condiții de muncă periculoase sau vătămătoare și cuantumul brut lunar al acestui spor de 15% din salariul de bază, începând cu 1 noiembrie 2023.

Astfel, pretențiile deduse judecății se circumscriu unor drepturi salariale în sensul art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, reclamanții fiind funcționari publici în cadrul Ministerului Finanțelor.

Cauza în care a fost formulată sesizarea se află pe rolul Tribunalului Timiș - Secția de contencios administrativ și fiscal, care judecă în primă instanță, în conformitate cu art. 536 din Codul administrativ.

Așadar, primele două condiții de admisibilitate sunt îndeplinite.

În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept, în lipsa unei definiții legale a noțiunii, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept formată în aplicarea art. 519 din Codul de procedură civilă s-a statuat în mod constant că, pentru a se putea discuta de existența unei chestiuni de drept, este necesar ca problema de drept antamată "să necesite cu pregnanță a fi lămurită, să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății".

Astfel, nu orice chestiune de drept poate fi supusă interpretării prin acest mecanism de unificare jurisprudențială, ci numai aceea care ridică problema precarității textelor de lege și a caracterului lor dual și complex. În caz contrar, rolul instanței supreme ar deveni unul de soluționare directă a cauzei aflate pe rol și ar neutraliza rolul constituțional al instanței legal învestite, acela de a judeca în mod direct și efectiv procesul.

Noul act normativ reprezentat de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 a preluat sintagma utilizată în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă referitoare la existența chestiunii de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, aceasta regăsindu-se în cuprinsul art. 2 alin. (1) din ordonanța de urgență menționată.

De altfel, în preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 s-a ținut seama de "faptul că măsurile legislative propuse pot influența pozitiv activitatea instanțelor judecătorești, în condițiile în care, încă dintr-o etapă incipientă, s-ar asigura clarificarea unor chestiuni dificile de drept".

În consecință, jurisprudența consolidată în legătură cu această condiție de admisibilitate rămâne de actualitate și sub imperiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, prin care s-a urmărit asigurarea unei practici judiciare unitare, care să elimine diferențierile în materia stabilirii/plății drepturilor salariale ale personalului plătit din fonduri publice.

Din conținutul întrebărilor adresate rezultă că instanța de trimitere nu solicită interpretarea unor texte de lege lacunare sau neclare, de natură a justifica activarea mecanismului hotărârii prealabile, ci urmărește a se stabili dacă normele legale care limitează atât sfera beneficiarilor indemnizației de hrană, cât și cuantumul sporului pentru condiții periculoase sau vătămătoare încalcă principiul nediscriminării consacrat de art. 16 din Constituție.

Cu alte cuvinte, chestiunile antamate de instanța de trimitere presupun a se lămuri dacă dispozițiile legale care limitează drepturile salariale menționate pot fi înlăturate de la aplicare în cazul în care s-ar constata că nesocotesc principiul nediscriminării consacrat de art. 16 din Constituție.

De altfel, aceeași concluzie rezultă inclusiv din punctul de vedere al instanței de trimitere care a apreciat că: pragurile valorice de 8.000 lei și 1.500 lei generează o discriminare nejustificată, având în vedere că au fost instituite de legiuitor fără o justificare obiectivă; "eliminarea acestei discriminări poate însă fi realizată doar printr-o decizie a Curții Constituționale, instanțele de drept comun neavând posibilitatea de a analiza caracterul discriminatoriu al dispozițiilor unei legi".

Or, aspectele care pun în discuție respectarea principiului constituțional al nediscriminării excedează sferei și scopului mecanismului de unificare a practicii judiciare reprezentat de hotărârea prealabilă, întrucât verificarea conformității unor texte de lege cu acest principiu intră în atribuția exclusivă a instanței de contencios constituțional.

În consecință, instanța supremă nu poate să instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege ori să efectueze controlul de constituționalitate a acestora. Singura autoritate abilitată să exercite controlul constituționalității legilor sau ordonanțelor este Curtea Constituțională. Ca atare, nici instanța supremă și nici instanțele judecătorești sau alte autorități publice ale statului nu au competența de a verifica constituționalitatea legilor sau ordonanțelor (Decizia nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 3 iulie 2009).

De asemenea, instanța de contencios constituțional a mai reținut că: luând în considerare dispozițiile art. 27 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000, prin care se instituie dreptul persoanei care se consideră discriminată de a cere instanței de judecată, între altele, restabilirea situației anterioare și anularea situației create prin discriminare, deci și a prevederilor cu caracter discriminatoriu, instanța de judecată poate să înțeleagă că are competența să anuleze o dispoziție legală pe care o consideră discriminatorie și, pentru a restabili situația de echilibru între subiectele de drept, să instituie ea însăși o normă juridică nediscriminatorie sau să aplice dispoziții prevăzute în acte normative aplicabile altor subiecte de drept, în raport cu care persoana care s-a adresat instanței se consideră discriminată. Un asemenea înțeles al dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 137/2000, prin care se conferă instanțelor judecătorești competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, este evident neconstituțional, întrucât încalcă principiul separației puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituție, precum și prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării (deciziile nr. 818-821 din 3 iulie 2008 ale Curții Constituționale, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008).

În acest context se cuvine subliniat că scopul hotărârii prealabile este acela de rezolvare de principiu a unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei, în vederea prevenirii apariției practicii judiciare neunitare, iar nu de a stabili dacă este posibilă înlăturarea de la aplicare a anumitor dispoziții legale în virtutea principiului nediscriminării consacrat de art. 16 din Constituție.

De altfel, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut în mod constant că, în cadrul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, instanța supremă nu se poate substitui instanței de contencios constituțional, în examinarea dispozițiilor unei legi reclamate ca având efect discriminatoriu, Curtea Constituțională fiind singura care îndeplinește rolul de legislator negativ, conform art. 146 lit. d) din Constituția României, atunci când constată lipsa de conformitate dintre prevederile unei legi sau ordonanțe și dispozițiile constituționale, și nici nu poate intra în domeniul rezervat exclusiv puterii legislative, înlăturând de la aplicare o dispoziție legală despre care se susține că ar fi discriminatorie (Decizia nr. 42 din 4 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 814 din 24 septembrie 2018).

În concluzie, constatând că sesizarea pendinte nu îndeplinește cerința de a supune dezlegării o chestiune de drept veritabilă, în temeiul art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă,