ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4941/2024

Ședința publică din data de 31 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată sub nr. x/2022, reclamanții, judecători pensionari, au învestit Curtea de Apel București cu o acțiune împotriva Guvernului României, întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, urmare deciziei Curții Constituționale a României nr. 650/2022 prin care au solicitat:

I) Repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuțiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv:

- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata către reclamanți a unor sume egale cu sumele reținute începând cu luna pensionării fiecărui reclamant, din pensiile reclamanților, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensia fiecărui reclamant și până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004);

- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata sumei reținute din pensia privată de către fondurile private de pensii, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie privată, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu data reținerii din suma de bani cuvenită și până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004);

- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011);

II) Obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de purtarea prezentului proces (art. 453 alin. (1) C. proc. civ.).

Prin sentința civilă nr. 992 din 31 mai 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

Respinge ca neîntemeiate excepțiile necompetenței instanței, netimbrații și inadmisibilității acțiunii.

Admite în parte acțiunea formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Obligă pârâtul Guvernul României să dispună plata către reclamanți a sumelor reprezentând actualizarea cu rata inflației a sumelor ce fac obiectul restituirii potrivit O.U.G. nr. 4/2023, actualizare calculată începând cu data primei rețineri din veniturile din pensii, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, realizate de fiecare dintre reclamanți, și până la restituirea integrală a prejudiciului (debitul principal).

Obligă pârâtul Guvernul României să dispună plata către reclamanți a sumelor reprezentând dobânda legală conform O.G. nr. 13/2011 aferentă sumelor ce fac obiectul restituirii potrivit O.U.G. nr. 4/2023, dobândă calculată începând cu data primei rețineri din veniturile din pensii, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, realizate de fiecare dintre reclamanți, și până la restituirea integrală a prejudiciului (debitul principal).

Respinge în rest acțiunea, ca rămasă fără obiect.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs Guvernul României, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea, în întregime, a cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că sentința civilă a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii:

O primă critică vizează interpretarea necorespunzătoare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Consideră recurentul că soluția pronunțată de prima instanță, în sensul obligării Guvernului la acordarea de despăgubiri, este esențial nelegală deoarece ea contravine dispozițiilor normative ale art. 9 din Legea nr. 554/2004, întrucât o cerere de reparare a prejudiciului, având exclusiv caracter patrimonial, nu putea fi soluționată în absența unei acțiuni specifice contenciosului administrativ, care să vizeze anularea actelor administrative subsecvente ordonanțelor declarate neconstituționale, aflate în directă legătură de cauzalitate cu vătămarea ce se solicită a fi reparată.

Arată că acțiunea vizată prin dispoziția art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată, trebuie să aibă un obiect complex, în sensul să existe o cerere principală specifică contenciosului administrativ, și anume dovada unei vătămări concrete a unui drept sau interes legitim, printr-un act administrativ emis în baza ordonanței guvernului, iar excepția de neconstituționalitate a acesteia trebuie să constituie o cerere secundară.

O a doua critică adusă sentinței recurate este aceea că prima instanță a stabilit nelegal existența unei obligații de plată în sarcina Guvernului fără a verifica ce reprezintă sumele pretinse de către reclamanți.

Arată că instanța de fond a reținut existența unei fapte culpabile, a vinovăției autorității pârâte, a prejudiciului suferit de petent și a legăturii de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, însă nu a avut în vedere faptul că, Guvernul României a intervenit, în ordinea legislativă, în scopul restituirii sumelor reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 01.01.2022 până la data de 27.12.2022 inclusiv, prin adoptarea, la data de 15.02.2023, a O.U.G nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate. Astfel, instanța de fond a admis excepția lipsei de interes a cererii privind plata de despăgubiri constând în sume egale cu cele reținute, începând cu luna ianuarie 2022, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, în temeiul O.U.G. nr. 130/2021, dar a considerat că, în ceea ce privește capetele de cerere accesorii formulate în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, acestea sunt întemeiate, întrucât, în cadrul O.U.G. nr. 4/2023 nu s-a prevăzut asigurarea unei reparații integrale a prejudiciului, reprezentat nu doar în pierderea efectivă (damnum emergens), ci și în beneficiul nerealizat (lucrum cessans, exprimat prin dobânda datorată) la care se adaugă actualizarea cu rata inflației care urmărește conservarea valorii reale a obligațiilor bănești.

În opinia recurentului, în mod eronat, instanța de fond, a dispus în sarcina Guvernului României obligația de a plăti către reclamanți a unei despăgubiri constând în plata dobânzii legale aferente sumelor ce urmează a fi restituite către reclamanți, precum și la actualizarea sumelor începând cu luna ianuarie 2022, cu rata indicelui de inflație, întrucât, Guvernului României îi lipsește capacitatea juridică civilă și corelativ, calitatea procesuală pasivă.

Arată că Guvernului României fiind organ colegial nu are capacitate juridică civilă iar în situația în care Guvernul României va cădea în pretenții și va fi obligat să restituie reclamanților despăgubiri constând în plata dobânzii legale aferente sumelor reținute cu titlu de contribuție de asigurări sociale de sănătate, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire tocmai din lipsa capacității juridice civile.

De asemenea, susține că Guvernul României nu are atribuții de a calcula și reține din pensii contribuții de asigurări sociale de sănătate, mai mult decât atât nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri întrucât sumele au fost calculate si reținute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii.

Arată că, la data de 17 februarie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138, Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 4/15 02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire unor contribuții de asigurări sociale de sănătate. Acesta a fost adoptat în considerarea Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022 și apreciază că soluția corectă era de respingere a cererii, în totalitate, ca rămasă fără obiect.

Recurentul consideră că, având în vedere atât obiectul cererii de chemare în judecată (restituirea unor sume reținute din pensie), pe de o parte, Guvernul României nu poate fi obligat, la plata despăgubirilor reprezentate de sumele reținute din pensie cu titlu de C.A.S.S. și, pe de altă parte, că nu aceasta este calea care să asigure îndestularea părților reclamante, pretențiile acestuia subsumându-se, astfel, jurisdicției asigurărilor sociale.

În ce privește cheltuielile de judecată, recurentul apreciază că soluția cu privire la obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată și a taxei de timbru este nelegală, având în vedere, pe de o parte, adoptarea O.U.G.. nr. 4/2023, mai sus amintită, cât și faptul că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

Intimații-reclamanți nu au formulat întâmpinare.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reține că reclamanții au formulat prezenta acțiune, în temeiul art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și al Deciziei Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, invocând existența unei vătămări în drepturile și interesele lor legitime prin modificările legislative prin O.U.G. nr. 130/2021, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate și în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON.

Reclamanta, dna A., a fost eliberată din funcția de judecător prin decretul Președintelui României nr. 1159/26.05.2022 iar reclamantul, dl. B., a fost eliberat din funcția de judecător, prin decretul Președintelui României nr. 834/03.10.2022.

Prin recursul întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, pârâtul Guvernul României a formulat critici referitoare, în esență, la inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, în forma promovată, la lipsa capacității juridice civile, lipsa atribuțiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii și la rămânerea cererii fără obiect.

În ce privește prima critică referitoare la neîndeplinirea cerințelor prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru promovarea cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamant în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

În cadrul primei critici, Guvernul României susține că sunt încălcate dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, întrucât o cerere de reparare a prejudiciului, având exclusiv caracter patrimonial, nu putea fi soluționată în absența unei acțiuni specifice contenciosului administrativ, care să vizeze anularea actelor administrative subsecvente ordonanțelor declarate neconstituționale.

Condițiile introducerii acțiunilor în repararea prejudiciilor cauzate de aplicarea ordonanțelor sau dispozițiilor din ordonanțe care au fost ulterior declarate neconstituționale sunt reglementate de art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 - Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Contrar celor susținute de recurent, potrivit dispozițiilor mai sus enunțate, acțiunile ce au ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului nu sunt condiționate de cereri privind anularea unor acte administrative ce au fost emise în baza ordonanțelor declarate neconstituționale sau de cereri privind obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative. Norma legală enumera mai multe tipuri de obiecte de acțiuni ce pot fi introduse, în temeiul acestui articol.

Și criticile vizând lipsa capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

Recurentul Guvernul României a invocat în recursul său lipsa capacității sale juridice civile, susținând că poate sta în judecată, în calitate de pârât, doar în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte, reținând că art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă dreptul persoanei vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale, să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin acestea, apreciază că, în aceste cazuri, pârâtul este chemat în judecată în considerarea capacității de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător iar nu în virtutea capacități de drept civil, despre care face vorbire Guvernul României în recursul său.

Prin Decizia nr. 650 din 15.12.2022, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privința trimiterii la art. 1573 și alin. (7)

1

Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, reținând, în esență, că aceste dispoziții sunt neconstituționale deoarece prin ordonanță de urgență (O.U.G. nr. 130/2021) nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuții, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituție, care interzice afectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe de urgență.

Prin aplicarea dispozițiilor neconstituționale ale ordonanței de urgență nr. 130/2021 reclamanților li s-a produs o vătămare cuantificată într-un prejudiciu egal cu sumele reținute nelegal din pensie, la care se adaugă dobânda legală și indicele de inflație.

Adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, ca urmare a publicării Deciziei Curții Constituționale nr. 650 din data de 15 decembrie 2022 nu este de natură a acoperi întreg prejudiciu, întrucât restituirea sumelor prevăzute de art. 1 din acest act normativ se realizează doar în ce privește sumele reținute din pensie cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate.

Înalta Curte nu va primi criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas în totalitate fără obiect, deoarece repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamant nu se face doar prin restituirea reținerilor nelegale din pensie ci și prin plata suplimentară a sumelor rezultate ca urmare a indexării cu rata inflației și plății dobânzilor legale aferente acestor sume, reținute începând cu lunile de la care reclamantele au încasat prima pensie.

Pretențiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale și a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflație (prima instanță constatând rămânerea fără obiect a pretențiilor vizând restituirea sumelor reținute).

Astfel, răspunderea pentru prejudiciul produs constă, pe de-o parte, în devalorizarea monedei din cauza inflației și, pe de altă parte, în lipsirea reclamantului de folosința sumei solicitate (dobânda legală), Guvernului României generând acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamantului, printr-un act normativ neconstituțional, a obligației de plată a unei contribuții.

Prin urmare, în mod corect prima instanță l-a obligat pe pârât la actualizarea sumei cu indicele de inflație și la plata dobânzilor legale aferente sumelor acordate cu titlu de despăgubire, fiind aplicabile și dispozițiile art. 1357 și art. 1385 alin. (1) C. civ., potrivit cărora repararea prejudiciului suferit trebuie să fie integrală în privința pierderii suferite de către reclamant, dar și a lipsei de folosință asupra sumei reținute din contravaloarea activului personal net acumulat.

Prin recurs, Guvernul României a argumentat și faptul că obligația calculării și plății accesoriilor (dobânzi legale și actualizare cu indice de inflație) ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, dat fiind faptul că, normele cuprinse în O.U.G. nr. 4/2023, au obligația restituirii lor, obligație care se extinde și cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflației și dobânda legală.

Contrar acestor susțineri, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", oferă posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

Cererea de chemare în judecată formulată de reclamante este întemeiată pe acest text de lege și vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reținerile din pensie, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de casa de pensii, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul acelorași case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța de urgență declarată neconstituțională.

În concluzie, față de cauza juridică a acțiunii și față de dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de față, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecății și Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanței de urgență declarate neconstituționale.

Înalta Curte constată nefondată solicitarea instituției recurente de respingere a cererii privind actualizarea sumelor restituite, motivat de faptul că Decizia Curții Constituționale nr. 650 din data de 15 decembrie 2022 produce efecte pentru viitor și nu poate fi aplicată în cauză.

În cazul acțiunilor privind repararea prejudiciilor cauzate de dispoziții ale ordonanțelor de urgență declarate neconstituționale, termenul de introducere a acestora este de maxim un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

De asemenea, este de precizat că efectele deciziei Curții Constituționale se produc cu privire la toate situațiile juridice neepuizate la data publicării hotărârii în Monitorul Oficial.

Prin urmare, odată constatat "ilicitul constituțional" printr-o decizie a Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ este obligată să constate că este îndeplinită condiția angajării răspunderii patrimoniale privitoare la săvârșirea faptei ilicite constând în emiterea ordonanței neconstituționale.

În ceea ce privește existența prejudiciului, aceasta rezultă fără echivoc din faptul reținerii unei părți din veniturile din pensie, prin operațiunile administrative ale casei de pensii, operațiuni care nu au îmbrăcat forma unor acte supuse comunicării către reclamant și supuse dreptului de contestare din partea acestuia.

În fine, și critica vizând soluția dată capătului de cerere privind suportarea cheltuielilor de judecată este nefondate, întrucât instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la cererea privind plata cheltuielilor de judecată.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 992/2023 din 31 mai 2023 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 octombrie 2024.