ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4774/2024

Ședința publică din data de 24 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, la data de 12.01.2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat să se dispună repararea prejudiciului cauzat acestuia prin emiterea și punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuțiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv:

- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reținute începând cu data 01.01.2022 din pensie, cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru dreptul de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensie și până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației,

- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011),

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată (art. 453 alin. (1) C. proc. civ.).

Prin sentința civilă nr. 1441 din 16 octombrie 2023 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a fost obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamant a contravalorii actualizării cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensia cuvenită reclamantului pentru perioada începând cu luna ianuarie 2022, în temeiul prevederilor art. XXIV și XV din O.U.G. nr. 130/2021, precum și a dobânzilor legale penalizatoare aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, începând cu data primei rețineri și până la restituirea efectivă a tuturor reținerilor din pensia cuvenită reclamantului pe perioada indicată; s-a respins în rest cererea ca rămasă fără obiect.

Împotriva sentinței civile nr. 1441 din 16 octombrie 2023 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În contextul expunerii situației de fapt, a arătat că, în opinia sa, în cauză, din cauza unei interpretări necorespunzătoare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, judecătorul fondului a făcut o greșită aplicare a acestora.

Astfel, soluția pronunțată de prima instanță, în ceea ce privește admiterea, în parte, a acțiunii, în sensul obligării Guvernului la acordarea de despăgubiri, este esențial nelegală deoarece contravine dispozițiilor normative ale art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, în sensul că, o cerere de reparare a prejudiciului, având exclusiv caracter patrimonial, nu putea fi soluționată în absența unei acțiuni specifice contenciosului administrativ, care să vizeze anularea actelor administrative subsecvente ordonanțelor declarate neconstituționale, aflate în directă legătură de cauzalitate cu vătămarea ce se solicită a fi reparată.

Dispozițiile art. 9 nu pot fi interpretate în sensul că acțiunea poate avea un obiect pur patrimonial, fără a fi însoțită de o cerere principală specifică contenciosului administrativ, și anume dovada unei vătămări concrete a unui drept sau interes legitim, printr-un act administrativ emis în baza ordonanței Guvernului.

Prin urmare, în speța dedusă judecății, instanța de contencios a fost investită în mod nelegal cu o cerere având un obiect pur patrimonial, prin care s-a solicitat exclusiv repararea prejudiciului, iar instanța de fond și-a însușit susținerile sale netemeinice, pronunțând o soluție care nu satisface exigența textului art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a stabilit nelegal existența unei obligații de plată în sarcina Guvernului fără a verifica îndeplinirea condițiilor unei răspunderi civile delictuale a autorității pârâte.

Din analiza considerentelor sentinței atacate, se poate observa că instanța de fond a reținut faptul că, în esență, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuții la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate. Or, prin ordonanță de urgență nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuții, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, fiind, astfel, contrară art. 115 alin. (6) din Constituție, care interzice afectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe de urgență.

Recurentul a mai învederat că, în Monitorul Oficial al României din data de 17 februarie 2023, a fost publicată Ordonanța de Urgența nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate. Actul normativ adoptat reglementează modalitatea de restituire a contribuțiilor CASS reținute pensionarilor cu venituri de peste 4.000 de RON.

A mai arătat că, referitor la celelalte solicitări deduse judecății, respectiv acordarea contravalorii actualizării cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensia cuvenită reclamantului pentru perioada de referință în care au operat toate aceste rețineri din pensia lunară cuvenită, în temeiul prevederilor din O.U.G. nr. 130/2021, precum și a dobânzilor legale penalizatoare aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului, instanța a constatat că sunt întemeiate. S-a constatat de către instanță că, prin intermediul O.U.G. nr. 4/2023, care a instituit obligația de restituire în favoarea reclamantului, lunar, sumele reținute astfel în perioada de referință, nu s-a recunoscut și dreptul persoanelor vătămate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 la dobânda aferentă sumelor reținute în baza acestui act normativ declarat neconstituțional. Astfel, din această perspectivă, nu s-a reparat în integralitate prejudiciul produs reclamantului care a fost lunar nelegal lipsit de folosința unor sume din pensie.

În opinia sa, instanța a făcut însă abstracție de faptul că sumele pretinse de reclamant reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entitățile plătitoare a drepturilor de pensie.

Procedând astfel, prima instanță nu a observat că de principiu, răspunderea civilă delictuală nu putea fi antrenată decât în subsidiar, după acționarea în judecată a entității care plătește reclamantului drepturile de pensie, iar dreptului reclamantului la restituirea unor sume reținute nelegal din pensie îi corespunde obligația corelativă a entității plătitoare a acestor drepturi de a restitui aceste sume;

Așadar, în măsura în care a stabilit că partea reclamantă trebuie să beneficieze de restituirea sumelor reținute din pensie, este evident că obligația de plată a acestor sume, nu putea fi stabilită decât în sarcina entităților care plătesc acestora drepturile de pensie In mod eronat, instanța de fond a dispus obligarea Guvernului României la plata către reclamant a contravalorii actualizării cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensia cuvenită reclamantului pentru perioada începând cu luna ianuarie 2022, în temeiul prevederilor art. XXIV și XV din O.U.G. nr. 130/2021, precum și a dobânzilor legale penalizatoare aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, începând cu data primei rețineri și până la restituirea efectivă a tuturor reținerilor din pensia cuvenită reclamantului pe perioada indicată, întrucât, în opinia noastră, se relevă lipsa capacității juridice civile și corelativ, a calității procesuale pasive a Guvernului României.

Astfel, Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aflându-ne în această situație în prezența unei capacități juridice speciale de drept.

Guvernul României nu are atribuții de a calcula și reține din pensii contribuția de asigurări sociale de sănătate, mai mult decât atât nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri întrucât sumele au fost calculate și reținute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii.

Or, la data de 17 februarie 2023, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate. Așa cum reiese din preambulul actului normativ, acesta a fost adoptat în considerarea Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022.

Prin urmare, interesul trebuie să fie în legătură cu pretenția formulată, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală și să existe în momentul în care se exercită dreptul la acțiune ca, de altfel, pe tot parcursul soluționării cauzei, de la momentul promovării cererii, cât și pentru susținerea acesteia și, mai ales, trebuie să existe la momentul pronunțării soluției de către instanța de judecată, în scopul evitării unor litigii și soluții fără finalitate.

Soluția de respingere a cererii ca rămasă fără obiect, atunci când ceea ce s-a dedus judecății nu mai există, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată (a fost adoptat actul normativ care reglementează în sensul solicitat de partea reclamantă, în considerarea Deciziei CCR nr. 650/2022) își are fundamentul în art. 194 lit. c) C. proc. civ.

Față de acestea, prin adoptarea actului normativ reprezentat de O.U.G. nr. 4/2023, legiuitorul delegat a stabilit cadrul normativ pentru transpunerea practică a efectelor Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022 și a reglementat în sensul solicitat de părțile reclamante, împrejurare față de care, cererea pendinte este rămasă fără obiect, neputându-se susține în continuare, în mod valabil, sancționarea autorității publice pârâte pe calea urmată de către partea reclamantă.

Astfel, prin reglementările conținute de O.U.G. nr. 4/2023 a fost stabilită competenta Caselor Teritoriale de Pensii, precum caselor de pensii sectoriale si entităților care plătesc venituri din pensii, de a restitui sumele reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cât si sursa bugetara necesară implementării acestor măsuri. Aceste entități vor proceda la calcularea și restituirea din oficiu a sumelor pretinse de partea reclamantă. Or, menținerea dispozițiilor hotărârii judecătorești contestate prin prezentul memoriu de recurs, ar duce la încasarea dublă, a acestor sume, ceea ce nu este permis, de moment ce legiuitorul delegat a stabilit un cadrul normativ, special, pentru restituirea acestora.

Prin urmare, din moment ce competența restituirii sumelor reținute (obligația principală) este dată prin lege, exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii și/sau entităților care plătesc venituri din pensii, Guvernul României nu are atribuții și nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare și/sau a diferentelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflație.

În ceea ce privește obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată, a solicitat să se constate că aceasta este neîntemeiată și să fie respinsă ca atare deoarece în situația de față, nu se poate reține culpa procesuală a pârâtului, condiție pentru acordarea cheltuielilor de judecată.

În stadiul procesual al recursului nu s-a formulat întâmpinare.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 24 octombrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat să se dispună repararea prejudiciului cauzat acestuia prin emiterea și punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuțiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv: obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reținute începând cu data 01.01.2022 din pensie, cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru dreptul de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensie și până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației; obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011); obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată (art. 453 alin. (1) C. proc. civ.).

Prin sentința recurată, acțiunea a fost admisă în parte, pârâtul Guvernul României care a fost obligat la plata către reclamant a contravalorii actualizării cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensia cuvenită reclamantului pentru perioada începând cu luna ianuarie 2022, în temeiul prevederilor art. XXIV și XV din O.U.G. nr. 130/2021, precum și a dobânzilor legale penalizatoare aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, începând cu data primei rețineri și până la restituirea efectivă a tuturor reținerilor din pensia cuvenită reclamantului pe perioada indicată, formulând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a căror incidență nu poate fi reținută în cauză.

Astfel, instanța de control judiciar constată că în cauză, intimatul-reclamant s-a considerat vătămat în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, cu afectarea majoră a pensiei de serviciu, sens în care a formulat o acțiune în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Punctual, prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a

1

) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 157

3

Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

), alin. (5) în privința trimiterii la art. 157

3

și alin. (7)

1

Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.

În esență, instanța de contencios constituțional a reținut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuții la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanță de urgență nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuții, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituție, care interzice afectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe de urgență.

Drept urmare, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reținute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituționale.

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023,,(1) Sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferențele de impozit pe venit se calculează separat față de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se rețin la data efectuării plății sumelor prevăzute la alin. (1), se plătesc și se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător și sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 de RON. (4) Procedura de plată eșalonată prevăzută la alin. (1) se aplică și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023".

Ulterior adoptării O.U.G. nr. 4/2023, prima instanță a admis pe fond doar pretențiile formulate în cauză de intimatul-reclamant privind actualizarea cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensie conform O.U.G. nr. 130/2021 și dobânda legală aferentă lor, solicitate cu titlul de despăgubiri.

Prin memoriul de recurs, pârâtul Guvernul României a formulat critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la: faptul că instanța a făcut abstracție de faptul că sumele pretinse de reclamant reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entitățile plătitoare a drepturilor de pensie; greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, lipsa capacității juridice civile a pârâtului, lipsa atribuțiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii, lipsa temeiului legal pentru atragerea răspunderii civile delictuale, rămânerea cererii fără obiect, respectiv lipsa de interes a reclamantului cu privire la demersul judiciar de față, precum și la acordarea cheltuielilor de judecată, critici pe care instanța de control judiciar le apreciază ca fiind nefondate.

Înalta Curte amintește că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În primul rând, se constată că recurentul-pârât a susținut că instanța de fond a făcut abstracție de faptul că sumele pretinse de reclamant reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entitățile plătitoare a drepturilor de pensie, susțineri care sunt nefondate.

Înalta Curte reține că acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, intitulat "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", care la alin. (1) prevede că: "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță."

Prin urmare, în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, acțiunea a fost în mod corect dedusă judecății instanței de contencios administrativ, în speță nefiind vorba de stabilirea sau plata unor drepturi de pensiei, ci prin acțiunea de față, reclamantul a solicitat acordarea de despăgubiri, compuse din sumele reținute, pe de o parte, iar pe de altă parte, din dobânda legală și actualizarea cu rata inflației, pentru vătămarea suferită din cauza unor dispoziții dintr-o ordonanță de guvern declarate neconstituționale.

În al doilea rând, în ceea ce privește lipsa de obiect a acțiunii, respectiv lipsa de interes a reclamantului cu privire la demersul judiciar de față, invocată de recurentul-pârât față de emiterea O.U.G. nr. 4/2023, Înalta Curte reține că prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamant prin reținerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflației a sumelor ce vor fi restituite și plății dobânzilor legale aferente acestor sume, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului, astfel că nu se poate susține că acțiunea de față prin care se solicită repararea integrală a prejudiciului a rămas fără obiect ori interes.

În continuare, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile din recurs formulate de pârâtul Guvernul României vizând obligația de plată a acestor accesorii. Despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 sunt aferente prejudiciului constând, pe de-o parte, în debitul principal (a cărui restituire a fost reglementată prin O.U.G. nr. 4/2023), iar, pe de altă parte, în devalorizarea monedei datorită inflației și lipsirea reclamanților de folosința sumei solicitate (dobânda legală). Or, obligația de plată a acestor accesorii aparține tot Guvernului României, care a generat prejudiciul prin impunerea în sarcina reclamantului a obligației de plată a unei contribuții, printr-un act normativ neconstituțional.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

În acest context, se constată că sunt nefondate susținerile recurentului-pârât, în sensul că persoana care a reținut și care, ulterior, a fost obligată prin O.U.G. nr. 4/2023 la restituirea respectivelor sume, reținute din pensia intimatului, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, este persoana de la care pot fi cerute despăgubirile solicitate în speță.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care au prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reținerile din pensie, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de Casa de Pensii nu îi conferă acestei entități calitate procesuală pasivă în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru despăgubirile pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant și Casa de Pensii, astfel cum încearscă să inducă recurentul, referitor la atribuțiile conferite acesteia de lege, ci, așa cum s-a arătat, obiectul cauzei de față îl reprezintă despăgubiri pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe, de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere a acesteia la îndeplinire.

Nici faptul că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute în temeiul ordonanței declarate neconstituționale se face prin intermediul acelorași case de pensii nu este de natură a înlătura calitatea procesuală pasivă a recurentului din proces, cu atât mai mult cu cât obiectul nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat.

Înalta Curte subliniază, așadar, că, raportat la obiectul pe care îl pot avea acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța (de urgență) declarată neconstituțională, astfel de acțiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri.

Pe lângă Guvern, ca emitent al actului vătămător, ar mai putea sta în judecată în contenciosul administrativ emitenții actelor administrative emise în baza ordonanței, a căror anulare s-ar cere, sau autoritățile publice în privința cărora s-ar solicita să fie obligate la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative, ceea ce nu este cazul în speță, dreptul de pensie originar aparținând domeniului asigurărilor sociale.

De asemenea, instanța de recurs subliniază că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituționale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, text potrivit căruia "Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale."

Ca regulă generală, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 definește contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

În acest context, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acțiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând "(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative." (alin. (5).

Se observă că dintre acțiunile enumerate de textul legal anterior menționat, doar acelea referitoare la anularea actelor administrative ori obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative se circumscriu definiției de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004.

În schimb, acțiunea în acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deși în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretențiile bănești prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic și asimilat.

Prin urmare, se constată că acțiunea în discuție, privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului, are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât și specificul unei reglementări speciale, ceea ce implică o aplicare/interpretare a sa strictă, limitativă.

În aceste condiții, din moment ce premisa de formulare a acțiunii o reprezintă "acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului", admisibilitatea unei astfel de acțiuni în pretenții formulată potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 este limitată exclusiv la cereri îndreptate împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanța sau ordonanța de urgență (pretins) vătămătoare, fără a fi permisă exercitarea sa în contradictoriu cu alte subiecte de drept public sau privat, care prin aplicarea unei ordonanțe/ordonanțe de urgență a Guvernului, ce ar fi neconstituțională, au prejudiciat partea reclamantă.

În acest din urmă caz, persoanei interesate îi revine obligația să recurgă la acțiunea de drept comun/dreptul muncii/asigurărilor sociale/contencios administrativ etc., prevăzută de lege în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, natura juridică a raportului litigios și calitatea părților, cadru procesual în care va putea formula o excepție de neconstituționalitate în condițiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, în măsura în care apreciază că reglementarea legală aplicată în raportul juridic respectiv ar fi afectată de vicii de constituționalitate.

În aceste condiții, pretențiile rămase în litigiu, la acest moment procesual, vizează despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 privind dobânda legală și actualizarea sumelor restituite cu indicele de inflație, iar, în raport cu acestea, răspunderea pentru despăgubirile solicitate, ce le-au fost cauzate intimatului-reclamant prin adoptarea O.U.G. nr. 130/2021, declarată ulterior neconstituțională, aparținea emitentului, în speță Guvernului României, susținerile acestuia privind lipsa calității sale procesuale pasive fiind lipsite de suport legal.

Referitor la pretinsa lipsă a capacității juridice civile, recurentul-pârât Guvernul României a susținut, în esență, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamanți în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Cum pretențiile reclamantului nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, Înalta Curte constată că pârâtul nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacități de drept civil, ci în considerarea capacității de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecință, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum s-a reținut anterior, susținerile vizând lipsa capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României nu pot fi primite.

Din aceeași perspectivă sunt nefondate și argumentele recurentului-pârât referitoare la lipsa atribuțiilor sale în sensul plății despăgubirilor solicitate de reclamanți, ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, care prevede că sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023-28 februarie 2024 și că restituirea sumelor se face, din oficiu, de către Casa Națională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum și de către casele de pensii sectoriale și de către entitățile care plătesc venituri din pensii, casele de pensii demarând procedura de restituire, conform acestei odonanțe.

Nefondată este și critica formulată prin cererea de recurs care vizează despăgubirile acordate constând în dobânda legală și actualizarea cu rata inflației, pe motiv că debitorului obligației bănești principale (cu privire la care se susține că nu poate fi Guvernul României și oricum acesta nu poate fi obligat pe această cale), îi revine și sarcina îndeplinirii obligație subsecvente, pe cale de consecință.

Înalta Curte constată că pentru repararea prejudiciului suferit, creditorului are dreptul la daune-interese constând atât în actualizarea sumei executate cu rata inflației - damnum emergens (pierderea efectivă), cât și în dobânda legală - lucrum cessans (beneficiul nerealizat), aceasta pentru că natura juridică a dobânzii este diferită de natura juridică a actualizării obligației cu rata inflației, prima reprezentând o sancțiune sub forma daunelor moratorii pentru neexecutarea unei obligații de plată, iar a doua reprezentând valoarea reală a obligației bănești la data efectuării plății, respectiv daune compensatorii.

Soluția de mai sus rezidă și din considerentele Deciziei nr. 2/2014, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursurilor în interesul legii, referitoare la plata eșalonată a unor drepturi salariale, aplicabilă mutatis mutandis și în cauza de față, prin care s-a statuat că: "În aplicarea dispozițiilor art. 1082 și 1088 din C. civ. din 1864, respectiv art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza I și art. 1.535 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, pot fi acordate daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar în condițiile art. 1 și 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011".

În considerentele acestei decizii, s-a reținut că "pierderea efectiv suferită de creditor, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, este remediată prin măsura prevăzută de art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, constând în actualizarea sumelor stabilite prin titlul executoriu cu indicele prețurilor de consum (…). Însă principiul reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, ca efect al executării eșalonate a titlurilor executorii, impune și remedierea celui de-al doilea element constitutiv al prejudiciului, prin acordarea beneficiului de care a fost lipsit (lucrum cessans), respectiv daune-interese moratorii, sub forma dobânzii legale".

Așadar, prin această decizie, aplicabilă în cauză, s-a stabilit atât posibilitatea de acordare, cât și posibilitatea de cumulare a celor două elemente în discuție (dobânda și indicele de inflație).

În fine, în ceea ce privește critica vizând acordarea cheltuielilor de judecată, se constată că prin sentința recurată nu s-a stabilit nicio obligație în sarcina pârâtului pentru plata unor astfel de cheltuieli.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 1441 din 16 octombrie 2023 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 octombrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.