ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4369/2024

Ședința publică din data de 9 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu și înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 22 iunie 2022, s-a solicitat anularea Deciziei nr. 30/26.05.2022 emisă de președintele A.F.M. prin care s-a respins plângerea prealabilă, și obligarea pârâtei A.F.M. la efectuarea tuturor operațiunilor administrative, respectiv emiterea actelor administrative corespunzătoare, aferente soluționării Cererii de finanțare, depuse de reclamant (prin instalator validat), și înregistrat la A.F.M. cu numărul x din data de 18 ianuarie 2022 în cadrul Programului "Casa verde - Fotovoltaice", sesiunea 2021.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 88 din 1 noiembrie 2022, a respins excepția inadmisibilității cererii, invocată prin întâmpinare.

A admis cererea formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu, a anulat Decizia nr. 30/26.05.2022 emisă de președintele A.F.M și a obligat pârâta la emiterea actelor administrative corespunzătoare soluționării cererii de finanțare depuse de către reclamant (prin instalator validat) și înregistrate sub nr. x din data de 18.01.2022 în cadrul Programului "Casa verde-Fotovoltaice" sesiunea 2021.

Totodată, a obligat pârâta la plata în favoarea reclamantului a cheltuielilor de judecată în cuantum de 169,55 RON.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel Târgu Mureș, pârâtă Administrația Fondului pentru Mediu, a promovat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea pe fond a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

După expunerea contextului procesual, pârâta a arătat toate motivele de casare raportate la modul de soluționare, astfel:

Sentința civilă nr. 88/2022 a fost dată cu încălcarea regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității (art. 488 pct. 5 C. proc. civ.), sens în care a solicitat instanței să constate că hotărârea atacată pe calea prezentului recurs a fost dată cu încălcarea principiului disponibilității (art. 9 C. proc. civ.) și a dispozițiilor art. 20 și art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

În dezvoltarea criticii, pârâta a susținut că prima instanță a calificat obiectul cererii de chemare în judecată ca fiind dat de refuzul autorității publice de a rezolva o cerere, respectiv de soluționare în termenul legal a cererii de finanțare nr. ROI 2-598-21.

Față de acestea instanța nu poate, sub sancțiunea desființării hotărârii, să depășească obiectul cererilor cu care a fost învestită, solicitând să se constate că, nulitatea decurge din nesocotirea principiului disponibilității care operează fără a fi necesară dovada existenței vreunei vătămări.

În opinia recurentei, deși pricina s-a judecat în fond, instanța avea obligația de a răspunde tuturor apărărilor și susținerilor invocate în cauză, însă aceasta nu face nicio referire cu privire la apărările formulate de recurentă, prin întâmpinare, încălcând în acest fel dreptul la un proces echitabil, drept ce nu poate fi considerat efectiv decât dacă apărările părților sunt analizate efectiv de instanță.

Așadar, instanța este datoare să arate în cuprinsul hotărârii motivele de fapt și de drept în temeiul cărora și-a format convingerea și a ajuns la soluția adoptată, precum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților, potrivit prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b). C. proc. civ., care consacră principiul general privind motivarea hotărârilor judecătorești.

Mai departe se arată că din interpretarea art. 2 alin. (1) lit. c) coroborat cu art. 18 alin. (1) și (2) din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ rezultă că instanța de contencios administrativ este competentă să anuleze o operațiune administrativă premergătoare emiterii unui act administrativ numai în ipoteza în care cererea este formulată concomitent cu solicitarea de anulare a actului administrativ respectiv.

Altfel spus, operațiunile administrative neproducând efecte juridice nu pot fi controlate de către instanța de contencios administrativ în mod separat pe calea unei acțiuni directe și, în mod evident, nici pe calea excepției de nelegalitate.

Instanța în mod greșit reține că refuzul nejustificat a îmbrăcat forma unei Decizii emise de AFM (Decizia nr. 30/26 05.2022), dar această susținere este superfluă câtâ vreme intimatul-reclamant nu a înțeles să solicite prin acțiunea introductivă constatarea refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare în cauză.

1.5. Procedura de soluționare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluție s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 9 octombrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând recursul, Înalta Curte constată că nu poate fi primit pentru următoarele considerente:

În drept, potrivit dispozițiilor art. 483 și urm. C. proc. civ., recursul reprezintă calea extraordinară de atac prin intermediul căreia părțile interesate pot solicita instanței de control judiciar, în condițiile și pentru motivele expres și limitativ prevăzute de lege, reformarea hotărârii pronunțată de către instanța de fond sau de instanța de apel în anumite cazuri prevăzute de lege.

Recursul nu presupune însă examinarea cauzei sub toate aspectele, ci, potrivit dispozițiilor art. 483 alin. (3) C. proc. civ., doar controlul legalității hotărârii atacate, respectiv a concordanței acesteia cu dispozițiile legii materiale și procesuale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

În consecință, părților nu le este permis, prin intermediul acestei căi extraordinare de atac, să pretindă instanței de recurs reevaluarea probatoriilor și stabilirea unei situații de fapt diferite de cea stabilită de judecătorii fondului, întrucât o astfel de chestiune excedează controlului care poate fi exercitat de această instanță.

Așa fiind, instanța de recurs are a răspunde doar criticilor de nelegalitate, nu și criticilor de netemeinicie (prin care partea recurentă pretinde greșita stabilire a circumstanțelor de fapt ale cauzei, rezultat al aprecierii eronate a probatoriilor administrate de părți), întrucât stabilirea situației de fapt este atributul exclusiv al instanțelor de fond.

În speță, printr-o primă critică de nelegalitate se constată că pârâta invocă încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, prevăzute de dispozițiile art. 9 alin. (2) (dreptul de dispoziție al părților, obiectul și limitele procesului), art. 20 (respectarea principiilor fundamentale) și art. 22 alin. (6) (rolul judecătorului în aflarea adevărului) C. proc. civ., critică ce se circumscrie motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În dezvoltarea acestei critici, pârâta pretinde că nelegalitatea hotărârii recurate constă în faptul obiectul prezentei cereri de chemare în judecată este conturat de cele două petite formulate de reclamant însă, instanța a calificat ca fiind dat de refuzul nejustificat al autorității publice de a rezolva o cerere.

Critica este nefondată.

Statuând prin dispozițiile art. 9 alin. (2) C. proc. civ. că: Obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților, legiuitorul a impus instanței obligația de a se pronunța în limitele obiectului cererii de chemare în judecată, înțelegând prin aceasta că nu poate schimba pretenția dedusă în concret judecății de către partea reclamantă.

Totodată, statuând prin dispozițiile art. 20 C. proc. civ. cu privire la obligația judecătorului de a respecta principiile fundamentale care guvernează procesul civil, în particular, a principiului rolul judecătorului în aflarea adevărului prevăzut de dispozițiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., în componenta sa relativă la respectarea limitelor învestirii, legiuitorul a avut în vedere limitele pretenției deduse în concret judecății, reținând că poate face obiectul acțiunii în contencios administrativ atât un act administrativ tipic, cât și actul administrativ asimilat care constă în refuzul unei autorități publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

În cauza pendinte, se constată că pretenția dedusă judecății de partea reclamantă, astfel cum aceasta a fost susținută și prin concluziile orale de la data de 18 octombrie 2022, a constat în constatarea refuzului nejustificat și obligarea pârâtei la soluționarea cererii de finanțare, respectiv la emiterea actului administrativ corespunzător soluționării acestei cereri, astfel cum se indicase prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 22 iunie 2022.

Prin hotărârea recurată, instanța de fond s-a pronunțat cu privire la obiectul cererii deduse judecății, dispunând anularea Deciziei nr. 30/26.05.2022 emisă de președintele A.F.M și a obligat pârâta la emiterea actelor administrative corespunzătoare soluționării cererii de finanțare depuse de către reclamant (prin instalator validat) și înregistrate sub nr. x din data de 18.01.2022 în cadrul Programului "Casa verde-Fotovoltaice" sesiunea 2021.

Modalitatea în care a fost obligată pârâta nu pune însă în discuție depășirea limitelor învestirii de către instanța de fond atâta timp cât recurenta nu pretinde acordarea de către instanța de fond a mai mult decât s-a cerut în favoarea părții reclamante și nici existența vreunei imposibilități de executare a obligațiilor stabilite prin dispozitiv.

Așa fiind, constatând că pârâta nu a demonstrat vreo încălcare a obiectului cererii de chemare în judecată printr-o depășire a limitele învestirii și nici interesul în invocarea acestei critici, prin justificarea vreunei vătămări prin modul de obligare de către instanța de fond la emiterea actelor administrative corespunzătoare soluționării cererii de finanțare depuse de către reclamant (prin instalator validat) și înregistrate sub nr. x din data de 18.01.2022 în cadrul Programului "Casa verde-Fotovoltaice" sesiunea 2021, Înalta Curte va constata că această critică nu este fondată.

Motivul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reamintește că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată.

Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.

Sub acest aspect, Curtea reține că, într-adevăr, așa cum s-a statuat într-o jurisprudență constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului includ obligația de a motiva hotărârile judecătorești (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părților să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deși o instanță internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor și admiterea probelor, aceasta trebuie să-și justifice activitățile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 și cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanța de fond și-a motivat sentința în acord cu dispozițiile art. 425 C. proc. civ. și cu respectarea garanțiilor implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Curtea mai reține și că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Curtea apreciază că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată, considerentele acesteia nu sunt nici contradictorii și nici străine de natura cauzei și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei, motivarea având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind astfel respectate cerințele unui proces echitabil.

Prin urmare, faptul că instanța nu a acordat relevanța așteptată de recurentă și a concluzionat în sensul că în condițiile în care refuzul nejustificat a îmbrăcat forma unei Decizii emise de către pârâtă (Decizia nr. 30/26.05.2022) și întrucât prin petitul cererii de chemare în judecată s-a solicitat anularea acestei Decizii, Curtea va dispune anularea actului emis de autoritatea publică pârâtă și va obliga pârâta să emită actele administrative corespunzătoare soluționării cererii de finanțare depuse de către reclamant și înregistrate sub nr. x/18.01.2022.

Mai mult, în ceea ce privește excepția inadmisibilității petitului privind obligarea autorității "la efectuarea operațiunilor administrative, respectiv emiterea actelor administrative corespunzătoare aferente soluționării Cererii de finanțare", se constată că cererea reclamantului este în sensul obligării autorității publice la soluționarea (prin actul administrativ pe care procedura reglementată de Ghidul de finanțare îi impune să-l emită) cererii reclamantului, prin urmare excepția se impune a fi respinsă, ca neîntemeiată.

Așadar, nu poate constitui un motiv de nelegalitate a hotărârii, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., și va fi respins ca atare.

Cât privește normele de drept material a căror incidență a fost invocată sau, dimpotrivă, a fost contestată, de pârâta din prezentul litigiu, se impun a fi evidențiate următoarele aspecte:

Analizând pretinsa aplicare și interpretare greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 18 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține următoarele:

Prin acțiunea ce formează obiectul prezentului dosar s-a solicitat anularea Deciziei nr. 30/26.05.2022 emisă de președintele A.F.M. prin care s-a respins plângerea prealabilă, și obligarea pârâtei A.F.M. la efectuarea tuturor operațiunilor administrative, respectiv emiterea actelor administrative corespunzătoare, aferente soluționării Cererii de finanțare, depuse de reclamant, și înregistrat la A.F.M. cu numărul x din data de 18 ianuarie 2022 în cadrul Programului "Casa verde -Fotovoltaice", sesiunea 2021.

Atunci când are de analizat caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, instanța de contencios administrativ nu se limitează la un control de legalitate formala, ci trebuie sa evalueze conduita autorității din perspectiva scopului legii, printr-o interpretare rațională a acesteia, pentru că principiul proporționalității măsurilor administrative individuale in raport cu interesul public ocrotit impune ca actele administrative sa nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporționate în raport cu scopurile vizate".

În literatura juridică s-a folosit în mod frecvent noțiunea de "refuz nejustificat", dar fără a se contura foarte clar o definiție a acestuia, motiv pentru care Legea nr. 554/2004, modificată și completată ulterior, leagă noțiunea de refuz nejustificat de noțiunea de exces de putere. Înalta Curte constata că litigiul decurge din nerespectarea, de către o autoritate publică, a obligației de a răspunde solicitării reclamantului, acesta din urmă considerându-se vătămat într-un drept sau interes legitim al său.

Acest aspect reiese cu claritate atât din cuprinsul cererii de chemare în judecată, instanța fiind învestită cu o acțiune formulată în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin care reclamantul a considerat că există, din partea pârâților, un refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, cât și din precizarea reclamantului, consemnată în încheierea din 18 octombrie 2022 a Curții de Apel.

Potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat al unei autorități publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal, conținutul acestui răspuns fiind un aspect ce excedează acestei etape procesuale de stabilire a competenței materiale.

Or, așa cum reiese din actele și lucrările dosarului, refuzul autorității publice de a rezolva o cerere îmbracă în cazul de față forma tăcerii administrative, respectiv a nesoluționării în termenul legal a cererii finanțare nr. x înregistrate de către reclamant la data de 18 ianuarie 2021. De la data înregistrării cererii reclamantului (18 ianuarie 2021) și până la data emiterii Deciziei nr. 30 (26.05.2022) a trecut un interval de timp mare pe parcursul căruia autoritatea publică avea obligația de a proceda la verificarea îndeplinirii condițiilor legale și de a emite decizia de soluționare a cererii reclamantului, însă un interval de 1 ani și 5 luni era suficient autorității publice să-și îndeplinească obligațiile, mai ales în condițiile în care nu a oferit nicio explicație rezonabilă pentru care nu le-a îndeplinit.

Prin urmare, în ipoteza sesizării unui refuz nejustificat, o dată cu analizarea temeiniciei poziției exprimate de autoritatea publică, instanța de contencios administrativ, în condițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va putea să oblige pârâta la eliberarea unui înscris sau la efectuarea unei operațiuni administrative.

Cum bine a conchis instanța fondului, în condițiile în care refuzul nejustificat a îmbrăcat forma unei Decizii emise de către pârâtă (Decizia nr. 30/26.05.2022) și întrucât prin petitul cererii de chemare în judecată s-a solicitat anularea acestei Decizii, în mod corect s-a dispus anularea actului emis de autoritatea publică pârâtă și obligată pârâta să emită actele administrative corespunzătoare soluționării cererii de finanțare depuse de către reclamant și înregistrate sub nr. x/18.01.2022.

Așa fiind, pentru considerentele arătate, în raport de dispozițiile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a respinge recursul autorității pârâte, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-pârâtă Administrația Fondului pentru Mediu împotriva sentinței nr. 88 din 1 noiembrie 2022 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 9 octombrie 2024.