Decizia nr. 4058/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 120/2025 a Curții de Apel Galați

Circumstanțele cauzei. Cauza dedusă judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x/2025 la data de 10.04.2025, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea Constituțională a României, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral normativ intitulat Hotărârea CCR nr. 32/06.12.2024 până la soluționarea definitivă a capătului 2 de cerere, anularea Hotărârii CCR nr. 32/06.12.2024, obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 120/F/2025, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscala dispus următoarele: "Admite excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată. Respinge, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Curtea Constituțională a României, cu sediul în mun. București, str. x 13 septembrie nr. 2, Palatul Parlamentului intrarea Bl, pentru suspendarea și anularea Hotărârii CCR nr. 32 din 6 decembrie 2024. Cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare. Cererea de recurs se depune la Curtea de Apel Galați, sub sancțiunea nulității. Pronunțată astăzi, data de 25 aprilie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței."

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 120/F/2025 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs recurenta-reclamantă A. întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului arată că hotărârea recurată a fost dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, în condițiile în care instanța de fond a considerat că atributul de obligatoriu erga omnes al hotărârilor Curții Constituționale înseamnă și faptul că acestea nu pot fi conteste în instanță, deși nicio normă internă nu prevede acest lucru. Arată că doar hotărârile Curții Constituționale prevăzute la art. 31 alin. (2) din Legea 370/2004 sunt definitive, ceea ce înseamnă că celelalte hotărâri, printre care și cea atacată în prezenta cauză, nu au acest atribut. Precizează că, deși art. 11 alin. (3) teza finală din Legea nr. 47/1992 prevede că hotărârile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor, acest lucru nu înseamnă că nu pot fi atacate în contencios administrativ. În acest mod, consideră că instanța de fond a adăugat la Legea nr. 47/1992, aceasta apreciind că statutul de independență al Curții Constituționale față de alte instituții face ca actele sale să fie inatacabile, aspect neprevăzut în legislație, respectiv a adăugat hotărârile Curții Constituționale în categoria actelor ce nu pot fi contestate sau modificate de către instanțele de contencios administrativ. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., arată că instanța de fond, în mod eronat, a refuzat să califice Hotărârea Curții Constituționale nr. 32/2024 emisă în executarea Legii nr. 370/2004, ca fiind un act administrativ unilateral normativ, astfel cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004. Mai arată că, refuzând sau omițând să analizeze dacă emiterea Hotărârii nr. 32/2024 a Curții Constituționale s-a făcut cu respectarea unei proceduri bazate pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale, instanța de fond a admis excepția de inadmisibilitate a acțiunii ridicată din oficiu. Susține că hotărârea Curții Constituționale nu este un act emis în materie jurisdicțională, pentru că în emiterea ei nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. d) și e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, norma procesuală în materie. Critică faptul că în Hotărârea Curții Constituționale nr. 32 nu sunt menționate procedura de citare a părților și asigurarea dreptului la apărare, deși art. 29-33 din Legea 47/1992 prevede că se aplică o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale, astfel că nu s-a urmat o procedură bazată pe principiile contradictoriaiității și asigurării dreptului la apărare, procedură care se aplică numai în soluționarea excepțiilor de neconstituționalitate. În acest sens, invocă dispozițiile art. 30 din Legea nr. 47/1992, precizând că în ceea ce privește Hotărârea nr. 32 din 6 decembrie 2024, Curtea Constituțională s-a întâlnit în secret, la ședință nu a fost citat nimeni, nici măcar candidații din turul I sau din turul al II-lea, iar voturile primite în turul I de toți candidații au fost anulate, motiv pentru care apreciază că aceasta nu ar putea avea caracter definitiv. Mai arată că prin exces de putere, Curtea Constituțională a României a consemnat în finalul Hotărârii nr. 32 din 6 decembrie 2024, că aceasta ar fi definitivă, întrucât nici în Constituția României, nici în Legea nr. 47/1992 și nici în Legea nr. 370/2004 nu se prevede că această specie de hotărâri, emise de Curtea Constituțională ar fi definitive. Consideră că instanța de fond a refuzat să analizeze Hotărârea nr. 32/2024 a Curții Constituționale a României cu exces de putere, respectiv cu încălcarea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că prin admiterea excepției de inadmisibilitate, instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 5 și art. 10 din nr. 554/2004, art. 21, art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituția României, art. 47 alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale a UE. Invocă dreptul său de a se adresa instanței de contencios administrativ cu acțiune împotriva Hotărârii nr. 32 din 6 decembrie 2024. Susține că instanța de fond a emis hotărârea recurată cu încălcarea prevederilor Legii 47/1992 și a art. 147 alin. (4) din Constituție, prevederi pe care nici nu le-a amintit în sentință; a art. 10 C. civ., art. 20 alin. (2) și art. 21 din Constituție și art. 47 alin. (1) din CDFUE, instanța apreciind că atributul de obligatoriu erga omnes al hotărârilor Curții Constituționale înseamnă și restricționarea dreptului său de a ataca în instanța de contencios administrativ respectiva hotărâre, deși această noțiune diferă de noțiunea definitiv, judecătorul cauzei făcând o interpretare prin analogie. Menționează că potrivit principiului supremației, dreptul european are o valoare superioară față de legislațiile naționale ale statelor membre și cum ordinea juridică nou creată de tratatele Uniunii Europene se integrează în ordinea juridică a statelor membre, acestea ar rămâne lipsite de efecte dacă s-ar admite ca o măsură națională ulterioară să prevaleze asupra dreptului izvorât din tratate. Consideră că soluția de respingere a cererii sale ca inadmisibilă este nelegală, fiind de fapt o denegare de dreptate, interzisă de art. 5 alin. (2) C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Deși intimata-pârâtă a fost legal citată, nu a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 29 mai 2025, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 19 septembrie 2025, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea Constituțională a României, suspendarea executării Hotărârii Curții Constituționale nr. 32 din 6 decembrie 2024 până la soluționarea definitivă a cererii de anulare a aceleiași hotărâri. Instanța de fond a admis excepția necompetenței generale a instanțelor judecătorești, invocată din oficiu, și a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Curtea Constituțională a României. Împotriva sentinței instanței de fond a declarat recurs recurenta-reclamantă A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., invocat de către recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că potrivit acestui text de lege, casarea unor hotărâri se poate cerere când "instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești". Prin această sintagmă se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera activității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească. Înalta Curte reține că depășirea atribuțiilor instanțelor judecătorești se concretizează într-o imixtiune a acestora în sfera activității executive sau legislative, însă în cauză instanța de fond s-a pronunțat asupra cererii cu care a fost învestită și a apreciat că aceasta este inadmisibilă, aspect ce nu poate fi subsumat motivului de casare invocat. Cu alte cuvinte, instanța de fond s-a pronunțat în limitele învestirii, iar prin soluția dată nu se relevă elemente că aceasta ar fi intrat în sfera de competență a unei alte puteri statale, cum susține în mod nefondat recurentul. Prin urmare, criticile formulate de recurenta - reclamantă și subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. pct. 4 C. proc. civ. nu pot fi primite. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că instanța de fond, în mod eronat, a refuzat să califice Hotărârea Curții Constituționale nr. 32/2024, emisă în executarea Legii nr. 370/2004, ca fiind un act administrativ unilateral normativ, astfel cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004; că instanța de fond a admis excepția de inadmisibilitate a acțiunii ridicată din oficiu; că în Hotărârea Curții Constituționale nr. 32 nu sunt menționate procedura de citare a părților și asigurarea dreptului la apărare și că legea nu prevede că această hotărâre emisă de Curtea Constituțională ar fi definitivă. Înalta Curte reține că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. În speță, însă, ceea ce se critică este soluția dată de către instanța de fond cu privire la excepția inadmisibilității cererii pe considerentul că cererea introductivă formulată de către recurent nu este de competența instanțelor judecătorești, iar pe de altă parte, este criticat raționamentul logico-juridic al judecătorului fondului, care a condus la o asemenea soluție. Prin urmare, aceste critici se subsumează motivului de casare privind interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept materiale, urmând a fi analizată în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că acest motiv de recurs vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Înalta Curte constată că prin Deciziile nr. 230D/06.12.2024 și nr. 231D/07.12.2024 emise de Biroul electoral central pentru alegerea președintelui României din anul 2024 s-a dispus încetarea de îndată a operațiunilor de votare și cele de pregătire a votării din turul II pentru alegerea Președintelui României la secțiile de votare din țară și din străinătate ce erau în curs de desfășurare conform Hotărârii Guvernului nr. 756/2024 și încetarea activității birourilor electorale, inclusiv al celui central. În motivarea acestor decizii, a fost invocat în primul caz comunicatul de presă emis de Curtea Constituțională a României din data de 06.12.2024, iar în cea de a două decizie contestată, Hotărârea nr. 32 din 06.12.2024 pronunțată de Curtea Constituțională a României (CCR în continuare) privind anularea procesului electoral cu privire la alegerea Președintelui României din anul 2024. Se menționează că aceste decizii au fost emise de către Biroul Electoral Central față de caracterul definitiv al hotărârii CCR nr. 32/2024, precum și față de natura general obligatorie a măsurilor dispuse de către CCR. Înalta Curte constată că nu pot fi reținute susținerile recurentei cu privire la soluția instanței asupra excepției inadmisibilității cererii, invocate de instanță din oficiu. Astfel, prin Hotărârea nr. 32/06.12.2024 a Curții Cosntituționale a României a cărei anulare se solicită, s-a dispus:,,1. În temeiul art. 146 lit. f) din Constituție, anulează întregul proces electoral cu privire la alegerea Președintelui României, desfășurat în baza Hotărârii Guvernului nr. 756/2024 privind stabilirea datei alegerilor pentru Președintele României din anul 2024 și a Hotărârii Guvernului nr. 1061/2024 privind aprobarea Programului calendaristic pentru realizarea acțiunilor necesare pentru alegerea Președintelui României în anul 2024. 2. Procesul electoral pentru alegerea Președintelui României va fi reluat în integralitate, Guvernul urmând să stabilească o nouă dată pentru alegerea Președintelui României, precum și un nou program calendaristic pentru realizarea acțiunilor necesare. 3. Prezenta hotărâre este definitivă și general obligatorie, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, și se aduce la cunoștință publică." În conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, articol invocat de către reclamantă ca temei de drept al admisibilității cererii, se prevăd următoarele:,,(1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: (...) c) act administrativ-actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice;" Înalta Curte reține că emitent al actului contestat este Curtea Constituțională, în exercitarea atribuțiilor sale jurisdicționale, autoritate de jurisdicție constituțională, înființată în baza prevederilor Titlului V din Constituția României, ca unică autoritate de jurisdicție constituțională, independentă, distinctă de autoritățile administrației publice prevăzute de Titlul III din Constituția României. În aplicarea acestei hotărâri și pentru a-i asigura efectivitatea, cu referire la atribuțiile ce sunt recunoscute Biroului Electoral Central prin Legea nr. 370/2004, în domeniul cu privire la care s-a pronunțat Curtea Constituțională, organismul electoral a emis decizia contestată în cauză pe calea contenciosului administrativ. Instanța de fond a reținut că aspectele privind pronunțarea Hotărârii Curții Constituționale și efectele acesteia excedează prezentei cauze și nu pot fi analizate în acest cadru procesual, reamintind în același timp că Hotărârea Curții Constituționale a României nr. 32/06.12.2024 este definitivă și general obligatorie - ceea ce o situează în afara controlului exercitat de o instanță judecătorească. În ordinea constituțională și normativă proprie sistemului nostru de drept, această abordare nu poate fi calificată drept o denegare de dreptate, astfel cum a susținut în mod nefondat recurenta-reclamantă, și nu este de natură să atragă reformarea sentinței pentru o pretinsă încălcare a dreptului de acces efectiv la o instanță ori pentru celorlalte argumente prezentate pe larg de recurent. Așa cum se prevede în art. 142 alin. (1) din Constituția României, republicată, "Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției" iar în temeiul art. 147 alin. (4) din Constituția României, "Deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor." Potrivit art. 1 alin. (2) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, aceasta este unica autoritate de jurisdicție constituțională în România, este independentă față de orice autoritate publică și se supune numai Constituției și prezentei legi. În același sens, dispozițiile art. 3 din Legea nr. 47/1992 stabilesc că "(1) Atribuțiile Curții Constituționale sunt cele stabilite de Constituție și de prezenta lege. (2) În exercitarea atribuțiilor care îi revin Curtea Constituțională este singura în drept să hotărască asupra competenței sale. (3) Competența Curții Constituționale, stabilită potrivit alin. (2), nu poate fi contestată de nicio autoritate publică." Cu privire la atribuțiile conferite de legea fundamentală, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. f) din Constituția României, Curtea Constituțională a României "veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Președintelui României și confirmă rezultatele sufragiului", iar conform art. 82 alin. (1) din Constituție "rezultatul alegerilor pentru funcția de Președinte al României este validat de Curtea Constituțională." În mod corespunzător, art. 37 din Legea nr. 47/1992 republicată, prevede că Curtea Constituțională veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Președintelui României, confirmă rezultatele sufragiului și validează rezultatul alegerilor pentru funcția de Președinte al României. În plus, art. 11 alin. (1) lit. b) pct. a) din același act normativ stabilește că în cazurile în care veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Președintelui României și confirmă rezultatele sufragiului, autoritatea de contencios constituțional pronunță hotărâri. Prin Decizia nr. 827 din 26 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 2 iulie 2009, Curtea Constituțională a reținut, cu privire la critica adusă caracterului general obligatoriu al actelor sale, că "este o autoritate publică politico-jurisdicțională care se situează în afara sferei puterii legislative, executive sau judecătorești, rolul său fiind acela de a asigura supremația Constituției, ca Lege fundamentală a statului de drept. (...) Legiuitorul este îndreptățit să reglementeze competența și atribuțiile Curții Constituționale în mod diferit de acelea ale instanțelor de judecată, fiind vorba de instituții cu natură juridică și funcții diferite, în deplin acord cu dispozițiile constituționale cuprinse în art. 1 alin. (4) privind principiul separației și echilibrului puterilor legislativă, executivă și judecătorească." De asemenea, în Decizia Curții Constituționale nr. 302/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 29 mai 2012, s-a reținut că "Orice stat de drept democratic prezumă și impune ab initio respectul față de drepturile și libertățile fundamentale, înscrise în Constituție și în actele juridice internaționale. Aceeași Lege fundamentală reglementează entitățile publice - persoane juridice de drept public - menite să asigure funcționarea statului în concordanță cu principiile democrației constituționale. În același scop, Constituția consacră, printre puterile statului, și puterea judecătorească, instanțele judecătorești fiind cele înzestrate, de principiu, cu o competență generală în a judeca litigiile între particulari, respectiv între particulari și autorități publice sau între autorități publice. În ceea ce privește controlul de constituționalitate, acesta este, de asemenea, înscris în prevederile Legii fundamentale, ca o garanție esențială a respectării drepturilor și principiilor fundamentale într-un stat de drept. (...) Particularitatea Curților Constituționale europene constă în aceea că sunt autorități publice distincte de oricare dintre puterile statului cunoscute tradițional în cadrul democrației constituționale: legislativă, executivă și judecătorească, justiția constituțională reprezentând, așadar, o activitate specializată, diferită de cea specifică autorității judecătorești și exercitată independent de toate celelalte puteri statale. Curțile Constituționale beneficiază de o competență prin atribuire, dar au plenitudine de jurisdicție în privința atribuțiilor stabilite. Curtea Constituțională a României se supune numai Constituției și legii ei organice de organizare și funcționare nr. 47/1992, competența sa fiind stabilită de art. 146 din Legea fundamentală și de Legea nr. 47/1992." Astfel, Hotărârea Curții Constituționale nr. 32 din 6 decembrie 2024 nu poate fi redusă la calificarea de act administrativ premergător deciziilor BEC contestate și supusă controlului judecătoresc de legalitate odată cu acestea, în temeiul Legii nr. 554/2004. În aceste condiții, se constată că instanța de fond a procedat corect când a stabilit că nu poate extinde controlul asupra hotărârii Curții Constituționale, în condițiile în care dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu sunt aplicabile în cazul actelor ce privesc atribuțiile jurisdicționale ale Curții Constituționale, instanțele judecătorești neavând competența de a se pronunța asupra legalității acestora. În concluzie, excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată este susținută de natura juridică a actului a cărui anulare se solicită (Hotărârea Curții Constituționale nr. 32 din 06 decembrie 2024), hotărârea atacată nefiind un act administrativ unilateral cu caracter normativ, cum susține recurenta, deci nu poate fi supusă controlului de legalitate realizat de instanțele de judecată. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 120/F/2025 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.