ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3701/2025

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 23.12.2024, sub nr. x/2024, reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ JUDEȚUL PRAHOVA în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL INVESTIȚIILOR ȘI PROIECTELOR EUROPENE, a solicitat instanței să dispună anularea • Anularea Deciziei nr. 158/02.09.2024 privind soluționarea contestației înregistrată la sediul MIPE sub nr. x/02.08.2024 și y/08.08.2024; • Anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. G2024 -14594/21.06.2024 comunicată în data de 09.07.2024; • Anularea corecției financiare de 5% din valoarea contractului de execuție lucrări nr. x/30.03.2021, respectiv anularea creanței bugetare în valoare de 6.346.140,48 RON; • Suspendarea, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, a efectelor titlului de creanță bugetară, respectiv Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. G2024 - 14594/21.06.2024.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal pentru achiziții publice, prin sentința nr. 36 din 20 februarie 2025, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Prahova, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Prahova a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a normelor art. 2 alin llit. t) și art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Potrivit prevederilor art. 14 alin. (1): în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile prevederilor art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare sau în termen de maximum 30 de zile de la luarea la cunoștință a conținutului actului care nu mai poate fi revocat, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din interpretarea acestor dispoziții, reiese faptul că persoana vătămată poate formula cerere de suspendare a executării actului administrativ dacă sunt întrunite cumulativ următoarele două condiții: 1. existența unui caz bine justificat și 2. necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. În cele ce urmează, contrar susținerilor instanței de fond învederăm că aceste condiții impuse de legiuitor au fost îndeplinite și dovedite. l.În legătură cu existența cazului bine justificat, deși instanța reține corect faptul că "nu trebuie să analizeze criticile de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ" pronunță o soluție contrară raționamentelor din considerentele hotărârii. Astfel, instanța de fond a reținut că în categoria acestor împrejurări, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, intră următoarele: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul normativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Între aceste împrejurări intră și nemotivarea actelor administrative atacate, care creează o puternică aparență de nelegalitate, astfel: Decizia nr. 158/02.09.2024 de soluționare a contestației este nemotivată. Prin nemotivarea actelor administrative care fac obiectul suspendării că în fapt a fost încălcat dreptul nostru la apărare. Din dispozițiile coroborate ale art. 46-50 din O.U.G. nr. 66/2011 rezultă, fără echivoc, faptul că structura verificată beneficiază de dreptul de a contesta titlul de creanță emis de pârât, iar acesta are obligația efectivă de a analiza contestația și de a emite o decizie motivată. Scopul reglementării este de garantare a dreptului la apărare în vederea exercitării unei căi efective de atac împotriva actelor emise de autoritățile cu competențe în constatarea și aplicarea corecțiilor financiare. Alte împrejurări rezultate din starea de drept care nu au fost încadrate de instanță în categoria cazului justificat sunt: a) Titlul de creanță conține neconcordanțe între situația de fapt descrisă și încadrarea acesteia în dispozițiile H.G. nr. 519/2014 pentru stabilirea corecției financiare. Neclaritatea sau contradicțiile în actul administrativ atacat sunt de natură a împiedica entitatea verificată să își folosească dreptul la apărare în mod eficient, fiind determinată "să presupună" raționamentul emitentului actului administrativ, fără a exista certitudine cu privire la temeiurile care au condus la aplicarea corecției financiare. Din această perspectivă, asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ se naște o serioasă îndoială, câtă vreme emitentul titlului de creanță nu reușește a stabili cu certitudine care este, în opinia sa, obligația legală încălcată ce ar conduce la aplicarea unei corecții financiare. b) Lipsa impactului financiar al pretinsei nereguli. Un alt motiv, ignorat de instanța de fond, ce susține aparența de nelegalitate a Raportului de neconformitate rezidă în aceea că nu se determină prejudiciul (impactul financiar negativ al pretinsei nereguli) și nici nu se explică mecanismul de producere al unui prejudiciu financiar în viitor. În lipsa demonstrării unui prejudiciu efectiv/potențial produs bugetului Uniunii Europene, nu poate fi încadrată presupusa abatere de la legislația achizițiilor publice în categoria neregulilor vizate de dispozițiile art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011. În cauză, nu se dovedește existența unui prejudiciu în condițiile în care, așa cum se reține expres în Nota de constatare, a fost asigurată o concurență reală în procedura de achiziție publică analizată, nu au existat solicitări de clarificare a documentației de atribuire asupra aspectului verificat privind autorizările/legitimațiile expertului RTE și nici nu a fost respinsă vreo ofertă pentru acest motiv. 2. În legătură cu a doua condiție care determină suspendarea actului administrativ, respectiv paguba iminentă pe care punerea în executare a acestuia o produce în patrimoniul subscrisei, învederează faptul că în mod eronat instanța a considerat că nu a dovedit iminența producerii prejudiciului material. După cum a arătat și dovedit cu înscrisurile depuse la dosarul cauzei în ceea ce privește îndeplinirea condiției pagubei iminente, în situația dedusă judecății prejudiciul material este viitor și previzibil, având în vedere următoarele: - riscul de blocare completă a activității unității administrativ-teritoriale prin afectarea bugetului, având în vedere faptul că legea bugetului de stat s-a adoptat foarte târziu, iar limitele lunare de cheltuieli nu pot depăși cota de 1/12 din bugetul anului precedent, potrivit art. 40 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale. - bugetul județului Prahova va fi adoptat în aproximativ 45 de zile, conform art. 39 alin. (6) din aceeași lege, la sfârșitul lunii martie, - iminența producerii prejudiciului a fost dovedită cu înscrisurile emise de ANAF depuse la dosarul cauzei conform cărora a fost obținută o amânare la plată de aproximativ 6 luni, o singură amânare, iar aceasta se finalizează pe data de 1 aprilie, când executarea creanței va duce la blocarea activității curente și la afectarea bugetului unității administrativ teritoriale, cu consecințe și asupra cetățenilor județului, - valoarea corecției financiare este substanțială, aproximativ 6 milioane, adică peste 1 milion de euro, - instituția implementează o serie de proiecte finanțate din fonduri europene care generează obligații financiare substanțiale, ce nu ar putea fi duse la îndeplinire în contextul executării deciziei pârâtului, de aplicare a corecției financiare. În concluzie, raportat la cele prezentate, a dovedit că există elemente suficiente care susțin aparența de nelegalitate a actului administrativ, iar paguba iminentă a fost demonstrată prin corelarea valorii corecției financiare raportată la situația financiară și la activitatea instituției care, în ce privește contractul verificat, s-a respectat în integralitate dispozițiile legale în materia achizițiilor publice. În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea sentinței atacate în sensul admiterii cererii de suspendare.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Prahova solicită suspendarea, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, a efectelor titlului de creanță bugetară, respectiv Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. G2024 - 14594/21.06.2024, până la soluționarea definitivă a cauzei. Instanța de fond a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Prahova. Analizând sentința atacată, prin prisma motivului de casare invocat din oficiu prevăzut de art. 488 alin. (1). 6 C. proc. civ.."(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază", constată că aceasta este întemeiată, pentru motivele de mai jos: Se impune a se preciza cu prioritate faptul că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menționat. Motivarea este, așadar, un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare, de către instanța superioară, a atribuțiilor de control judiciar, de legalitate și temeinicie. În practica instanței supreme (de ex., Decizia nr. 4362/17 oct. 2018, S. a II-a civ., Dec. 1025/15 mai 2019, S. a II-a civ. etc.) dar și în doctrina de specialitate (de ex. "Drept procesual civil-ediția a 5-a revizuită și adăugită", G.Boroi, M.Stancu, p.673, editura Hamangiu, 2020), s-a arătat frecvent faptul că motivarea soluției, cea mai întinsă parte a unei hotărâri judecătorești, trebuie să fie precisă și necontradictorie, astfel încât din ea să rezulte justețea soluției pronunțate, presupunând răspunsuri precise la toate capetele de cerere și la toate apărările formulate, pe baza tuturor probelor administrate, a argumentelor și raționamentelor juridice, a principiilor și a regulilor de drept substanțial și procedural. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță, aceasta având obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă, cel puțin pentru a le aprecia pertinența, iar realitatea acestui demers și efectivitatea lui trebuie să se reflecte în considerente, neputând fi rezultatul unei presupuneri. Este unanim admis că, atâta timp cât motivarea unei hotărâri judecătorești ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, dacă, în considerente, instanța nu analizează probele care au fost administrate, nu stabilește împrejurările de fapt esențiale în cauză, nu evocă normele substanțiale și procedurale incidente și aplicarea lor în speță, nu analizează argumentele importante și nu justifică înlăturarea apărărilor esențiale care susțin opinia contrară, soluția exprimată prin dispozitiv rămâne nesusținută și pur formală; o astfel de hotărâre devine arbitrară și nu permite exercitarea controlului judiciar. Înalta Curte are în vedere și faptul că, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele. Pe de altă parte, această obligație a instanțelor judecătorești de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudența CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanță, precum și de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare și de practicile diferite privind prezentarea și redactarea sentințelor și hotărârilor în diferite state. De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă în concordanță cu probele și actele de la dosar, pentru a constitui o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar. Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Circumstanțiind aceste aspecte teoretice la speța dedusă judecății, se constată că judecătorul fondului, nu a analizat susținerile ambelor părți și nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunțată să fie susceptibilă de casare. Hotărărea pronunțată de instanța de fond este nemotivață, conținând doar o abordare teoretica a institutiei suspendarii actului admin cf art. 14 din Legea nr. 554/2004, fara legatura cu situația de fapt și de drept din speta. Deosebit de relevant în acest sens este faptul ca judecătorul fondului deși reține că nemotivarea actului administrativ face parte dintre motivele pentru care se poate dispune suspendarea actului, constată că reclamanta ar fi invocat doar motive de netemeinicie. Contrar acestei statuari, Înalta Curte observă că reclamanta a invocat textual nemotivarea actului administrativ ca motiv care creeaza o puternica aparență de nelegalitate. Așadar, Înalta Curte constată că motivarea primei instanțe nu întrunește cerințele procedurale prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că nu arată, în concret, motivele de fapt și de drept care au fost înlăturate susținerile reclamantului menționate mai sus. Prin urmare, a fost încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil și i s-a cauzat o vătămare procesuală, care nu poate fi înlăturată decât prin aplicarea prevederilor art. 497 C. proc. civ., respectiv casarea în totalitate a sentinței atacate și trimiterea spre rejudecare la aceeași instanță de fond. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza toate susținerile, argumentele și apărările părților, urmând a se analiza și aspectele de fond invocate în susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, față de soluția casării cu trimitere.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și trimite cauza spre o nouă judecată, aceleiași instanțe.