ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2843/2024

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.01.2017 constând în: - în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/2/2021 penalitățile sunt în cuantum de 10425.46, - în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. Prin notele scrise depuse la termenul din data de 23.03.2022, reclamanta a formulat cerere de suspendare a judecății, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022 înregistrat pe rolul Curții de Apel București și a invocat, în temeiul art. 4 Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate în ceea ce privește Decizia F.G.A. nr. 16517/27.08.2018.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1705 din 12 octombrie 2022 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: "Respinge cererea reclamantei de suspendare a judecății cauzei până la soluționarea definitivă a pricinii ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal. Respinge excepția de nelegalitate invocată de reclamantă în privința deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă. Admite excepția inadmisibilității formulării acțiunii, invocată de pârât. Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă. Respinge cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată. Respinge cererea de aplicare a amenzii judiciare, formulate de pârât, ca neîntemeiată."

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului s-a arătat că soluția pronunțată asupra excepției de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță încălcând regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, iar hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluții. De asemenea, prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018 intimatul-pârât F.G.A. a respins cererile de plată formulate de A., invocând dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plata creanțelor de asigurare în limita plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Prin Decizia nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit, contrar poziției adoptate de F.G.A., că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, motiv pentru care, în opinia recurentei-reclamante, Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță trebuia să admită excepția de nelegalitate. Deși Decizia nr. 16517/27.08.2018 putea fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere ca inadmisibilă a acestei excepții încălcând liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil. Cu toate că prima instanță a susținut că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, în sentință nu au fost indicate raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții, astfel că motivarea sentinței nu corespunde cerințelor legale, așa cum au fost dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale și a C.J.U.E. În privința soluției de respingere ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice, recurenta-reclamantă a contestat argumentația instanței de fond, întemeiată pe împrejurarea necontestării de către reclamantă a Deciziei F.G.A. nr. 16517/2018. Deși instanța a avut în vedere prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speță actul administrativ nelegal fiind refuzul expres și repetat al F.G.A. de a da curs cererilor de plată, exprimat din Decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia nr. 18140/27.08.2018, această din urmă decizie fiind anulată prin decizia pronunțată de Î.C.C.J. - S.C.A.F. la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021. A concluzionat recurenta-reclamantă că, în speță, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor putea fi reținut de către prima instanță fie în baza deciziei pronunțate în dosarul nr. x/2019, prin care Înalta Curte a anulat Decizia nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Prin cererea de plată depusă la F.G.A cu borderoul nr. 2332/19.01.2017 și înregistrată sub nr. x/20.01.2017, A. S.A. a solicitat plata sumei de 3328,69 RON, pe care era îndreptățită să o recupereze de la asigurătorul RCA în faliment B.. Cererea de plată a fost soluționată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, F.G.A. a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menționate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 3328,69 RON, ce constituie obiectul dosarului de daună nr. x, este menționată în borderoul nr. 2, anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția nr. 197 . Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 03.08.2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia. Pe de altă parte, reclamanta s-a prevalat și de existența Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susținând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de F.G.A. prin această decizie. În acest context, instanța de contencios administrativ a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la F.G.A. Prima instanță, reținând că cererea de plată a sumei de 3328,69 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanță în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă și admis excepția inadmisibilității acțiunii, respingând în consecință cererea de chemare în judecată. În ceea ce privește criticile aduse modalității de soluționare a excepției de nelegalitate, Înalta Curte reține că reclamanta a susținut, subsumat art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., faptul că deși Decizia nr. 16.517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Potrivit art. 4 din Legea 554/2004: "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate." Din textul de lege anterior citat, reiese faptul că excepția de nelegalitate constituie un mijloc de apărare ce poate fi folosit de una dintre părți pentru a contracara pretențiile celeilalte părți ori pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părții, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluționare. Excepția de nelegalitate reprezintă una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) și tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, incident într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiu procesual. Pe de altă parte, Înalta Curte reține că nu se poate uza de acest mijloc de apărare atunci când partea avea atât interesul, cât și posibilitatea de a ataca actul administrativ printr-o acțiune în anulare și a ales să stea în pasivitate, acceptând efectele produse de acesta. Excepția de nelegalitate nu poate fi folosită cu scopul repunerii părții nediligente în dreptul de a ataca actul administrativ în afara termenului stabilit de legiuitor, deși aceasta avea cunoștință de conținutul actului și de vătămarea care îi este produsă încă de la momentul comunicării actului. Altfel spus, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi aplicate într-o speță care vizează obținerea de despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ pretins nelegal, dar care nu a fost atacat în termen cu acțiune în anulare, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004. În speță, Decizia F.G.A. nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate, reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susținerea cererii de atragere a răspunderii autorității, cu care a fost învestită instanța prin cererea introductivă. Câtă vreme obiectul cererii reclamantei privește acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 pentru prejudiciul suportat prin emiterea Deciziei nr. 16517/27.08.2019, nelegalitatea actului administrativ pretins vătămător nu poate fi constatată pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, ci doar prin formularea unei acțiuni în anulare, prealabil formulării acțiunii în despăgubiri. Nefondată este și critica formulată de recurenta-reclamantă, circumscrisă dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a susținut că prima instanță nu a indicat raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției de respingere a excepției de nelegalitate ca inadmisibilă. Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanță expunând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportat la dispozițiile legale aplicabile litigiului dedus judecății. Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv prin argumente care demonstrează că a analizat efectiv chestiunea de drept disputată și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii excepției de nelegalitate invocată de reclamantă în privința Deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă. Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză, obligație îndeplinită în prezenta speță. Prezentarea considerentelor care susțin soluția nu este o chestiune de volum, iar în speță, motivarea sentinței recurate cuprinde argumente suficiente în sprijinul soluției date excepției de nelegalitate. Astfel fiind, Înalta Curte constată că toate criticile reclamantei vizând soluția primei instanțe, de constatare a inadmisibilității excepției de nelegalitate, sunt nefondate, urmând a fi respinse în consecință. Cel de-al doilea set de critici expus de recurenta-reclamantă a vizat soluția de respingere a acțiunii în răspundere patrimonială ca inadmisibilă, Înalta Curte apreciind că aceste argumente se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atâta timp cât Decizia F.G.A. nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. Prin urmare, în mod corect a reținut judecătorul fondului că în cauză nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 Legea nr. 554/2004 și anume constatarea în prealabil a nelegalității actului vătămător. Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a Deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, F.G.A. a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, respectiv cele menționate în borderoul nr. 3 . Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și susținerile părților, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluție de respingere a acestor cereri. Înalta Curte mai reține și faptul că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acțiunea în anularea Deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluționat de Î.C.C.J.-S.C.A.F. în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării Deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât și obligării pârâtul F.G.A. să soluționeze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 și nr. y/18.10.2018689 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acțiunea. Așadar, există o soluție definitivă a instanței de contencios administrativ care constată că Decizia nr. 18140/28.01.2019 privește numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin Decizia nr. 16517/2018. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat în cauză.