ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2144/2025

Ședința publică din data de 11 aprilie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenței, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării Deciziei Consiliul Concurenței nr. 119/14.11.2022 până la soluționarea definitivă a litigiului dedus judecății, anularea Deciziei Consiliul Concurenței și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată efectuate cu ocazia soluționării prezentei cauze.

Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1000 din 6 iunie 2023, a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării și de anulare a Deciziei Consiliului Concurenței nr 119/14.11.2022, formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței și a dispus restituirea cauțiunii achitate în cuantum de 6.495,37 RON cu recipisa de consemnare x din data de 13.04.2023.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că, în cauză, este o eroare de analiză raportat la efectele deciziei C.E.D.O. în cauza Menarini Diagnostics (2011), aplicabile efectele prezumției de nevinovăție și ansamblul de drepturi și obligații care o însoțesc. Prezumția de nevinovăție primează în fața prezumției legale care operează în cazul încălcărilor prin obiect a interdicției acordurilor și practicilor anticoncurențiale și în fata prezumției de legalitate a actului administrativ în măsura în care, aceasta din urmă, ar limita revizuirea de către instanța de judecată doar la aspectele formale ale deciziei de sancționare.

Dreptul concurenței este cunoscut pentru nivelul foarte ridicat a sancțiunilor dar a apariției consecințelor directe în ceea ce privește probarea respectivelor fapte. Este vorba de trei prezumții și de interacțiunea dintre acestea:

a) -prezumția de încălcare prin obiect a interdicției acordurilor și practicilor anticoncurențiale prevăzută la art. 5 aliniat 1 din L21/96 și de art. 101 alin. (1) din Tratatul de Funcționare al Uniunii Europene (TFUE),

b) prezumția de legalitate a actului administrativ și

c) prezumția de nevinovăție.

Dreptul concurenței este o materie a dreptului public, aplicându-i-se standardele prevăzute art. 23 alin. (11) din Constituția României-prezumția de nevinovăție, fapt confirmat și de jurisprudență. Efectele deciziei CEDO din cauza Menarini(43509/08) prin care se stabilește o piatră de hotar în ceea ce privește sancțiunile contravenționale din dreptul concurenței este obligatorie pentru CJUE și pentru instanțele naționale care analizează valabilitatea deciziilor emise de către autoritățile de concurență. Așa sunt și efectele art. 4 C. proc. civ. prin care suntem informați despre aplicarea prioritară a dreptului Uniunii Europene.

Principala consecință a aplicării prezumției de nevinovăție în dreptul concurenței este că are loc o răsturnare a sarcinei probei astfel că, prin decizia nr. 317/09.09.2003 publicată în Monitorul Oficial nr. 705/08.10.2003, Curtea Constituțională a României a decis "simpla desemnare a unei persoane ca fiind contravenient nu înseamnă și stabilirea vinovăției sale". Utilizarea de către legiuitor a noțiunii de "contravenient" în dreptul administrativ sau de "infractor" în dreptul penal nu are semnificația unei înfrângeri a prezumției de nevinovăție consacrată la art. 23 aliniat 11 din Constituția României.

Recurenta mai arată că în cauza T-44/02, T-54/02, T-56/02, T-60/02, T-61/02, Dresdner Bank AG și alții vs. Comisia se precizează că "Orice dubiu în analiza Curții trebuie să fie interpretat în favoarea întreprinderii căreia îi este adresată decizia ca, Comisia să stabilească existența încălcării la standardul cerut dacă încă se identifică dubii, în particular cu ocazia procedurii pentru anularea deciziei de sancționare". Între efectele actelor atașate de către recurentă și comunicate intimatei-pârâte rezultă că, noțiunea de "dubii" sau "dubiu" se menține în această speță, astfel cum rezultă în special în cuprinsul articolului 6 paragraful 2 C.E.D.O., iar potrivit jurisprudenței Curții textul de lege menționat este încadrat în sfera principiilor generale ale dreptului comunitar (cauza T-110/07,SiemensAG-).

Ca urmare, instanța de fond a confirmat o condamnare civilă fără existența unor probe suplimentare la mărturisirile unor participanți, iar alți participanți la licitație nu au confirmat punctul de vedere al denunțătorilor. Între nevoile economice a fiecărui participant, verificarea veridicității declarațiilor denunțătorilor este supusă analizei și completării cu alte probe.

Neaplicarea prioritară a dreptului Uniunii Europene impune confirmarea existenței unei vătămări care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii atacate. Efectiv s-au selectat probele, s-au dat curs efectelor valabilității unor declarații în detrimentul actelor atașate cererii introductive și au limitat efectele principiului prezumției de nevinovăție în această cauză civilă. Pentru a evita aceste dificultăți legiuitorul a prevăzut un motiv distinct de casare, care are în vedere atât lipsa totală a considerentelor, cât și existența unor considerente contradictorii sau care nu au nici o legătură cu pricina (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.).

Instanța de fond nu a mai efectuat nici o analiză și și-a fundamentat hotărârea atacată exclusiv pe practica anterioară și pe aparența probelor, pe care intimata le-a constatat.

Dacă această susținere este omisă, atunci tentația instanței de fond era și este ca să "acopere" și să ignore faptul că prezumția nu exonerează autoritatea publică ca să realizeze o analiză completă și obiectivă. Gradele de profunzime ale analizei unei înțelegeri anticoncurențiale transferă obligația de a dovedi această vinovăție intimatei-pârâte pentru că instanța nu are știința și nici motivarea condițiilor reale de funcționare a societății și de structura pieței sau a piețelor de desfacere a produsului finit (hotărârea Aliianz Hungaria Biztosito și alții EU:C:2013:160, punctul 36).

În opinia recurentei, deținerea de către o societate comercială a unei poziții dominante pe piața relevantă nu este interzisă, aceasta fiind rezultatul eficienței activității desfășurate.

De aici și neconcordanța între ipotezele de condamnare și de apariție a lipsei masei probatorii de acuzare și a lipsei motivării în acest sens, limitând efectele principiilor de drept aducându-le în derizoriu iar aceeași finalitate este atribuită și efectelor art. 102 din T.F.U.E.. Una dintre condițiile sine qua non pentru existența economiei de piață funcționale, alături de libertatea de mișcare a bunurilor, persoanelor, serviciilor și capitalului, reprezintă mediul concurențial nedistorsionat. Dar, ca să ajung la antonimul ultimei noțiuni, analizez fenomenul dinamic și spontan a concurenței comerciale pe o anumită piață în baza legii cererii și ofertei, în vederea dobândirii unui profit acesta era și este scopul unic a fiecărui participant la licitație. De aici și atribuirea societății prin simpla participare la licitație a unei anverguri economice, motivând instanța de fond simpla participare a societății la licitație ca un abuz și atribuindu-i faptul că și-a urmărit completarea stocului cu o masă lemnoasă la un anumit preț, fiind o faptă contravențională.

În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Intimatul Consiliul Concurenței a formulat note scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Prin urmare, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată.

Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinței recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 307 din 17.03.2020, s-a dispus disjungerea investigației declanșate prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 78/01.02.2016, în două investigații distincte, după cum urmează:

- investigația având ca obiect posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) lit. a) și c) din Legea concurenței și a art. 101 alin. (1) din Tratat, prin practici de împărțire a pieței și/sau fixare a prețurilor, pe piața comercializării masei lemnoase din România, pentru o serie de întreprinderi;

- investigația ce vizează o posibilă practică concertată/înțelegere care are ca obiect sau are ca efect împiedicarea, restrângerea ori denaturarea concurenței pe o parte a pieței comercializării masei lemnoase, susceptibilă să încalce prevederile art. 5 alin. (1) din Legea concurenței, de către întreprinderile: B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.R.L., A. S.R.L. și J. S.R.L., cu ocazia participării la procedura de licitație organizată de K., județul Sibiu, în data de 09.01.2015, reluată în data de 16.01.2015.

Prin Decizia Consiliului Concurenței nr. 119 din 14 noiembrie 2022 s-a constatat încălcarea de către B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., I. S.R.L., A. S.R.L. și J. S.R.L. a prevederilor de art. 5 alin. (1) lit. a) și c) din Legea concurenței nr 21/1996, pentru stabilirea prețului la licitația organizată de K., județul Sibiu, în data de 09.01.2015 și pentru împărțirea pieței la aceeași licitație care a fost reluată la data de 16.01.2015.

Întreprinderea reclamantă a fost sancționată, în temeiul art. 55 alin. (1) lit. a) din Legea concurenței cu amendă în cuantum de 199.537,58 RON, reprezentând 3,6465 % din cifra de afaceri realizată în anul 2021.

Instanța de fond a respins cererea privind suspendarea și anularea Deciziei nr. 119/2022 a Consiliului Concurenței, soluție pe care Înalta Curte o împărtășește, pentru următoarele considerente.

Nemulțumirile întreprinderilor participante la procedura de vânzare a masei lemnoase organizate de Ocolul Silvic Valea Frumoasei în data de 09.01.2015 au vizat prețul ridicat de pornire al licitației și modalitatea de comercializare. Un preț de pornire al licitației ridicat conduce la venituri mai mari pentru organizator și cheltuieli mai mari pentru cumpărători.

La licitația organizată în data de 09.01.2015, cele 10 întreprinderi care au fost admise să participe, ca urmare a preselecției, nu au depus nicio ofertă, întocmind un proces-verbal, semnat și ștampilat de reprezentanții acestora, prezenți la licitație, prin care și-au exprimat dezacordul comun față de prețurile partizilor scoase la licitație, precum și față de modalitatea de comercializare a masei lemnoase, întreprinderile vizând, totodată, să adjudece partizile cu oferte de 0 trepte (prețul de pornire).

Potrivit Procesului-verbal de licitație pentru masa lemnoasă pe picior, din data de 09.01.2015, înregistrat la L. cu nr. 42/09.01.20156, agenții economici admiși la preseiecție, printre care și recurenta, au achitat taxa de participare la licitație, au primit lista de partizi și plicurile pentru completarea și depunerea ofertelor, însă nu au depus nicio ofertă.

Prin adresa nr. x/09.01.20157, L. înștiințează cele 10 întreprinderi, semnatare ale procesului-verbal, despre faptul că adjudecarea la 0 (zero) trepte nu se poate realiza în cursul procedurii de licitație, deoarece pentru ca o partidă să fie adjudecată trebuie să fie ofertată de minim doi agenți economici. În anunțul de participare la licitație s-a specificat că, în caz de neadjudecare a unor partizi, licitația se va repeta, în aceleași condiții, în data de 16.01.2015.

De asemenea, a menționat faptul că agenții economici înscriși la licitația analizată, organizată în data de 09.01.2015 vor fi primiți la licitația din data de 16.01.2015, fără îndeplinirea altor formalități, iar în cazul în care vor exista și alți agenți economici care doresc să participe, aceștia vor fi admiși cu îndeplinirea condițiilor din documentația de preselecție.

În contextul reluării licitației în data de 16.01.2015 s-a constatat că, deși la fiecare partidă s-au înscris mai multe întreprinderi, printre care și A., fiecare dintre acestea a oferit, pe rând, 1 pas peste prețul de pornire, celelalte oferind doar prețul de pornire, astfel încât partizile au fost adjudecate la 1 pas de către toate cele 8 întreprinderi participante, printre care și recurenta.

Au fost situații în care întreprinderile au operat modificări în ofertele depuse (au fost identificate modificări olografe), fapt ce a permis întreprinderilor concurente, participante la licitație, să adjudece, la 1 pas, partida de interes.

Potrivit Regulamentului privind procedura de valorificare prin vânzare a masei lemnoase pe picior (Anexa nr. 1 la Hotărârea Consiliului Local a orașului Săliște nr. 106/2014) "dovada achitării garanției de participare se va depune, în mod obligatoriu, la sediul entității organizatoare anterior orei de începere a ședinței de licitație. Agenții economici admiși la licitație vor depune ofertele scrise, în plic închis și sigilat, cu mențiunea "Pentru licitația în vederea valorificării prin vânzare de masă lemnoasă pe picior" la registratura entității organizatoare, (...). Ofertele sosite la sediul Regiei Autonome după această dată se restituie ofertantului, nedesigilate."

Potrivit Procesului-verbal de licitație pentru masa lemnoasă pe picior nr. x/16.01.2015l0, din data de 16.01.2015, licitația a început la ora 11:00. Agenții economici au primit și au luat la cunoștință de conținutul documentației de licitație, care cuprindea printre altele: lista partizilor supuse licitației, caietul de sarcini și modelul de contract, condițiile de desfășurare a licitației, pe care aceștia și le-au însușit fără obiecțiuni. Deși la fiecare partidă s-au înscris mai multe întreprinderi, fiecare dintre acestea a oferit, pe rând, 3 pas peste prețul de pornire, celelalte oferind doar prețul de pornire, așadar partizile au fost adjudecate la 1 pas de către toate cele 8 întreprinderi participante.

Întreprinderile participante la reluarea licitației în data de 16.01.2015, au achitat garanția de participare chiar în data de 16.01.2015, fapt care reiese din ordinele de plată și biletele la ordin vizate de bănci în data de 16.01.2015.

Totodată, s-a constatat că valorile garanțiilor de participare la licitație, care s-au plătit înainte de începerea procedurii de licitație, potrivit Regulamentului licitației, au coincis cu valoarea garanțiilor aferente partizilor efectiv adjudecate și nu cu valoarea garanțiilor care ar fi trebuit achitate, urmare a ofertelor depuse.

Potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) din H.G. nr. 85/2004 pentru aprobarea Regulamentului de vânzare a masei lemnoase de către deținătorii de fond forestier proprietate publică, către agenții economici (intrată în vigoare la data de 1 martie 2004 și abrogată la data de 13 iunie 2015), "nivelul prețului pe specii pentru calculul prețului de pornire la licitație, pentru masa lemnoasă pe picior, în cazul licitațiilor organizate de Regia Națională a Pădurilor - Romsilva, se aprobă prin decizie a directorului general al acesteia, însă, potrivit prevederilor art. 10 alin. (2) din același act normativ, prețul de începere al licitației pentru ceilalți organizatori, cum este și L., se stabilește de către aceștia."

Prin urmare, instanța de fond în mod corect și motivai a înlăturat argumentele recurentei-reclamante în sensul că normele aplicabile la momentul derulării procedurii de vânzare a masei lemnoase permiteau participanților la procedura de achiziție publică să determine prețul de începere a licitației.

Contrar celor susținute de către recurenta-reclamantă, din analiza normelor invocate (art. 10 alin. (1) din H. G. nr. 85/2004) instanța de fond a reținut în mod corect că "prețul de începere a licitației organizate de către L. la data de 9.01.2015 se stabilește de către organizatorul procedurii de licitație, iar nu de către participanții la procedură prin semnarea procesului-verbal pe care recurenta împreună cu celelalte părți implicate l-au depus la L..

Astfel fiind, Înalta Curte reține că instanța de fond a apreciat în mod corect că părțile implicate la procedura de licitație organizată de către L. au renunțat la independența economică și decizională a acestora și, cu încălcarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) lit. a) și c) din Legea concurenței nr. 21/1996, au stabilit o strategie comună în vederea atingerii obiectivelor comune propuse, respectiv împărțirea partizilor și adjudecarea masei lemnoase la cel mai mic preț cu ocazia participării la procedura de licitație analizată.

Înalta Curte constată că instanța de fond temeinic și legal a apreciat că fapta reținută prin Decizia Consiliului Concurenței nr. 119 din 14 noiembrie 2022 intră sub incidența prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenței, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar nu sub incidența prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea concurenței care vizează abuzul de poziție dominantă. Cele două fapte anticoncurențiale sunt prevăzute și sancționate în mod distinct de către legislația incidentă, fiecare dintre acestea fiind analizate de către autoritatea de concurență potrivit unor condiții și standard de probă diferite.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reține că îndeplinirea elementelor constitutive ale contravențiilor prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) și c) din Legea concurenței nr. 21/1996 rezultă din comportamentul coordonat al întreprinderilor participante la licitația din 09.01.2015, respectiv din cuprinsul procesului-verbal întocmit și semnat de reprezentanții acestora, înregistrat la Ocolul Silvic Valea Frumoasei RA cu nr. 57/09.01.2015.

De asemenea, Înalta Curte reține că standardul probatoriu european impune că, pentru a constata existența unei încălcări, trebuie să fie furnizate dovezi suficient de precise și solide, însă fără a fi necesar ca fiecare probă examinată în mod individual să îndeplinească criteriile de standard probatoriu, ci fiind suficient ca dovezile obținute de către autoritatea de concurență, în ansamblul lor și coroborate, să îndeplinească aceste criterii.

În materia practicilor anticoncurențiale, plecând de la premisa principial valabilă că activitățile pe care înțelegerile anticoncurențiale le implică au loc într-o manieră clandestină, documentele asociate acestora fiind reduse la minimum, instanțele europene au stabilit că autoritatea de concurență are dreptul la libera apreciere a probelor, singurul criteriu relevant fiind credibilitatea acestora.

În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 1000 din 6 iunie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 aprilie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.