ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2080/2025

Ședința publică din data de 10 aprilie 2025

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, la data de 07.12.2022, reclamantul A., în nume propriu și în calitate de succesor al defunctului B., a chemat în judecată pe pârâții Serviciul de Informații Externe, Serviciul Român de Informații, Administrația Prezidențială și Consiliul Suprem de Apărare a Țării, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză:

- să efectueze controlul de legalitate asupra actelor administrative asimilate, sub forma refuzului nejustificat al autorităților pârâte, materializat explicit prin adresa nr. x/27.10.2022 emisă de Serviciul de Informații Externe, adresa nr. x/24.10.2022 emisă de Serviciul Român de Informații și adresa nr. x/31.10.2022 emisă de Administrația Prezidențială, și, respectiv, sub forma nesoluționării în termenul legal a plângerii prealabile de către Consiliul Suprem de Apărare a Țării;

- să oblige pârâții să emită și să comunice de îndată actele administrative prin care s-au dispus verificări, cercetări, măsuri ori prin care s-au luat decizii cu privire la situația de fapt învederată prin plângerea prealabilă, atât în perioada cuprinsă între 15.07.1993 și 14.03.2003 - deconspirare prin distribuirea în mod public a informațiilor clasificate secret de stat privind numele, gradul militar, gradul de soldă și data încorporării lui B., cât și în perioada cuprinsă între 06.05.2021, când instituțiile relevante au fost notificate cu privire la necesitatea emiterii actelor administrative de regularizare și reparație în considerarea calității lui B. de cadru militar deplin acoperit al SIE, și, respectiv, 31.08.2022, când Serviciul de Informații Externe a emis adresa nr. x/31.08.2022;

- să emită cu celeritate actele administrative de regularizare și reparație față de reclamant și față de autorul acestuia;

- să efectueze plata despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate în mod direct reclamantului, respectiv, cauzate autorului acestuia.

În drept, reclamantul și-a întemeiat acțiunea pe prevederile art. 1 alin. (1) și (2), art. 2 alin. (2) și art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 19 din Legea nr. 1/1998, art. 25 și art. 39 din Legea nr. 182/2002, art. 1.349 și urm. C. civ., precum și art. 252-256 C. civ.

1.2. Anterior primului termen de judecată, reclamantul a depus la dosar cerere adițională, prin care l-a chemat în judecată și pe pârâtul C., adjunct al directorului SIE, pentru a fi obligat la plata despăgubirilor pretinse, în solidar cu pârâtul SIE, fiind vorba despre daune materiale în sumă totală de 139.200.000 euro și morale în sumă totală de 12.500.000 euro.

În drept, reclamantul a invocat art. 16 din Legea nr. 554/2004.

Prin încheierea de ședință din data de 07.04.2023, prima instanță a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârât, a numitului C. și a cerut părților exprimarea unui punct de vedere scris cu privire la competența instanței de contencios administrativ de a soluționa cauza, raportat la obiectul acesteia.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1090 din 03.07.2023:

- a respins excepția necompetenței materiale a instanței de contencios administrativ ca nefondată;

- a admis excepția inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ;

- a respins acțiunea principală, astfel cum a fost modificată, ca inadmisibilă în contencios administrativ;

- a disjuns cererea incidentală de asigurare a probelor formulată de reclamant și a dispus formarea unui nou dosar, cu termen de judecată la data de 06.07.2023, sala E01, ora 10:00, completul C23 fond, cameră de consiliu.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., în nume propriu și în calitate de succesor al defunctului B., care a solicitat casarea acesteia și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

4.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul susține că, prin hotărârea atacată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității acesteia, respectiv prevederile art. 8 alin. (1) teza a II-a, precum și pe cele ale art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Legea contenciosului administrativ).

În dezvoltarea acestui motiv de recurs partea arată, în primul rând, faptul că instanța de fond a schimbat cauza cererii de chemare în judecată, cu încălcarea prevederilor art. 9 alin. (2) și art. 22 alin. (6) C. proc. civ., și l-a lezat în dreptul său de a-i fi analizată cererea cu care a învestit instanța competentă.

Recurentul precizează faptul că atât în nume propriu cât și în calitate de succesor cu titlu universal al autorului său, după ce a constatat încălcarea drepturilor și crearea de prejudicii prin incidentul de deconspirare din anul 2003, a contestat orice act administrativ prin care s-au luat deciziile nelegale de neacordare a protecției și de reparare a prejudiciilor, dacă există, respectiv a dedus cenzurii instanței și eventuala omisiune de acțiune a autorităților publice pârâte.

Rapoartele, cercetările, referatele și deciziile din anul 2003 ce provin de la intimata Serviciul de Informații Externe au fost emise de o autoritate publică în regim de putere publică, situație în raport cu care nu poate fi acceptat argumentul primei instanțe potrivit căruia nu este vorba despre acte administrative.

Prin urmare, dat fiind caracterul de act administrativ al manifestărilor de voință ale autorităților publice pârâte, se impune a fi reținut caracterul nelegal al refuzului acestora de a examina cererile formulate de parte, cu consecința nelegalității admiterii excepției inadmisibilității prezentei acțiuni, excepție susținută pe absența caracterului administrativ al actelor suspuse controlului judecătoresc, respectiv, pe neindicarea actelor administrative supuse cenzurii instanței.

În al doilea rând, recurentul menționează faptul că instanța de fond a eludat prevederile art. 13 din Legea contenciosului administrativ, deoarece nu a pus în vedere autorităților publice emitente să comunice odată cu întâmpinarea actul atacat împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei.

Partea arată că a indicat actele administrative prin emiterea cărora i-au fost cauzate prejudicii în perioada 1997-2003, precum și în perioada 2020-2023.

În concepția sa, încălcările anterior prezentate conduc și la nerespectarea dispozițiilor art. 224 C. proc. civ., fiind afectat principiul contradictorialității și dreptul său la apărare.

4.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul susține că hotărârea atacată cuprinde considerente contradictorii.

În concret, în condițiile în care prima instanță a apreciat că este competentă material să soluționeze cauza a considerat în mod implicit și că obiectul cererii reclamantului se circumscrie ipotezelor reglementate de prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - reclamantul solicitând, în esență, cenzurarea refuzului nejustificat al autorităților pârâte de revocare a eventualelor acte administrative nelegale, respectiv, de efectuare a unor operațiuni administrative de remediere și reparație. Cu toate acestea, argumentația pe care se fondează admiterea excepției inadmisibilității acțiunii cuprinde mențiuni cu privire la lipsa actului administrativ contestat și la faptul că se are în vedere de către reclamant repararea prejudiciilor cauzate de fapte civile ilicite.

4.3. În cel de-al treilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată prezentate la filele x din memoriul de recurs.

5.1. Intimatul Serviciul de Informații Externe a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Răspunzând punctual la motivele de recurs, partea a precizat următoarele:

5.1.1. Din dezvoltarea criticii subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se constată faptul că recurentul nu supune în concret unei analize de legalitate vreo pretinsă nerespectare a dispozițiilor procedurale de către prima instanță. În realitate, toate susținerile recurentului vizează modalitatea în care Curtea de Apel București a soluționat excepția inadmisibilității acțiunii, iar normele pretins încălcate, indicate de recurent pur formal, sunt art. 8 alin. (1) teza a II-a, art. 13 din Legea contenciosului administrativ și art. 9 alin. (2), art. 22 alin. (6), art. 224 C. proc. civ.. Însă, toate aceste susțineri ale recurentului sunt neconforme realității, prima instanță pronunțând soluția pe cele două excepții cu respectarea cadrului normativ aplicabil în speță.

5.1.2. Criticile prezentate de recurent în cadrul motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu pot fi primite.

Recurentul apreciază faptul că există contradictorialitate între soluția de respingere a excepției necompetenței materiale a instanței de contencios administrativ și cea de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii.

Altfel spus, recurentul critică prima instanță pentru că a respins excepția necompetenței materiale, deoarece a dat eficiență principiului disponibilității, în temeiul căruia instanța este obligată să țină seama de calificarea dată de reclamant acțiunii.

Însă, conform raționamentului prezentat de recurent, după respingerea acestei excepții, instanța de fond trebuia să respingă și excepția inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ, aceasta nemaiavând posibilitatea să judece efectiv cauza și să aprecieze că cererea adresată autorității nu vizează drepturi sau interese legitime ale solicitantului, în exercitarea prerogativelor de putere publică conferite acesteia. În aplicarea acestui raționament, prima instanță nu avea posibilitatea să mai soluționeze și să admită excepția inadmisibilității.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, aceasta a fost analizată distinct, subsecvent stabilirii competenței, prin raportare la petitul cererii de chemare în judecată, din care reiese în mod neechivoc cauza reală a acțiunii reclamantului.

5.1.3. Apărările formulate față de motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. au fost prezentate la dosar recurs.

5.2. Intimatul Serviciul Român de Informații a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Partea menționează faptul că a răspuns tuturor petițiilor adresate de către recurent, cu respectarea legislației în vigoare. Astfel, în anul 2022, cu persoana în cauză a fost derulată următoarea corespondență relevantă pentru speța în cauză:

- petiția nr. 316/454 din 04.03.2022 soluționată prin transmiterea către petiționar a răspunsului nr. x/04.04.2022 și redirecționarea memoriului către Serviciul de Informații Externe cu adresa nr. x/04.04.2022;

- petiția nr. 316/2320 din 30.09.2022 soluționată prin comunicarea răspunsului nr. x/24.10.2022 și transmiterea memoriului către Serviciul de Informații Externe cu adresa nr. x/24.10.2022;

- petiția nr. 316/2670 din 15.11.2022 soluționată prin comunicarea răspunsului nr. x/06.12.2022.

Partea concluzionează în sensul că răspunsurile sale nu se circumscriu ipotezei legale a refuzului nejustificat, deoarece acesta nu se încadrează în exigențele actelor normative în vigoare privind refuzul expres de soluționare a unei cereri.

5.3. Intimata Administrația Prezidențială a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Partea arată că soluția primei instanțe cu privire la admisibilitatea acțiunii este legală, deoarece răspunsul la plângerea prealabilă nu reprezintă un act administrativ în sensul legii, susceptibil de a fi atacat în contencios administrativ.

5.4. Intimatul C. a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Partea precizează că în mod corect prima instanță a decis în sensul respingerii cererii principale, astfel cum a fost modificată, ca inadmisibilă, reținând faptul că, în cauză, nu se identifică prezența unui raport administrativ.

Prin acțiunea dedusă judecății, recurentul a solicitat instanței să efectueze un control de legalitate asupra unor pretinse acte administrative neidentificate, precum și să dispună plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale cauzate recurentului și autorului acestuia.

Din petitele acțiunii, din motivarea acesteia și a cererii adiționale a rezultat faptul că scopul principal al demersului inițiat este obținerea unor daune. Acest capăt de cerere nu are un caracter accesoriu constatării nelegalității unui act administrativ, ci constituie obiectul principal al cererii de chemare în judecată, deoarece cererea nu vizează drepturi sau interese legitime ale solicitantului care să intre în atribuțiile autorității în exercitarea prerogativelor de putere publică. Un argument suplimentar în acest sens îl constituie și pretinsa plângere prealabilă prin care nu se solicită revocarea unui act administrativ anterior, respectiv cenzurarea legalității unor pretinse acte administrative asimilate.

5.5. Recurentul a formulat răspuns la întâmpinările depuse la dosar de către intimați .

Recurentul-reclamant A. a formulat cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și alin. (2), art. 7 alin. (1) și alin. (3), (8) alin. (1), art. 12 și art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 249 și art. 492 din C. proc. civ. și art. 2500 și următoarele din C. civ., fiind constituit dosar asociat, conform dispozițiilor art. 104 din Regulamentul de organizare și funcționare administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Prin încheierea din 10 aprilie 2025, pronunțată în dosarul asociat nr. x/2022, s-a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale, ca inadmisibilă.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaților, a cadrului normativ aplicabil în speță, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității")

Motivul de casare în discuție are în vedere neregularități procedurale, precum și nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfășurarea procesului, în speță, principiul dreptului la apărare și principiul dreptului la un proces echitabil.

Recurentul invocă încălcarea celor două principii anterior nominalizate în condițiile în care instanța de fond a respins în mod nelegal acțiunea judiciară cu care a fost investită ca inadmisibilă.

Înalta Curte apreciază că motivul de recurs analizat este fondat.

În temeiul prevederilor art. 1 alin. (1) Legea contenciosului administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată; interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.

Se observă că norma anterior arătată instituie regula acțiunilor în contenciosul administrativ: titularul acțiunii poate fi orice persoană, care se consideră vătămată atât într-un drept subiectiv, cât și într-un interes legitim personal sau, după caz, într-un interes public.

Definiția noțiunii de persoană vătămată este reglementată normativ în art. (2) alin. (1) lit. a) din aceeași lege, fiind vorba despre orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un asta administrativ sau prin nesoluționarea în termenul letala unei cereri.

Potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (1) teza a II-a din legea în discuție, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Dispoziția normativă mai sus menționată precizează faptul că poate forma obiectul acțiunii judiciare pe calea contenciosului administrativ și actul administrativ atipic, adică tăcerea administrației publice, respectiv refuzul nejustificat de soluționare a cererii.

De precizat faptul că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea contenciosului administrativ definesc refuzul nejustificat ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane."

În temeiul acestor dispoziții legale, recurentul a investit instanța de contencios administrativ cu acțiunea având ca obiect verificarea legalității actelor administrative asimilate, sub forma refuzului nejustificat al autorităților intimate de soluționare a cererilor depuse în nume propriu și în numele autorului său, refuz materializat explicit prin adresa nr. x/27.10.2022 emisă de Serviciul de Informații Externe, adresa nr. x/24.10.2022 emisă de Serviciul Român de Informații și adresa nr. x/31.10.2022 emisă de Administrația Prezidențială, și, respectiv, sub forma nesoluționării în termenul legal a cererii din data de 30.09.2022 de către Consiliul Suprem de Apărare a Țării. Totodată, în baza prevederilor art. 18 alin. (3) din aceeași lege, recurentul a solicitat obligarea autorităților intimate la plata unor daune materiale și morale în urma prejudiciilor suferite prin activitatea acestora în privința cererilor ce le-au fost adresate.

Înalta Curte apreciază că instanța de prima jurisdicție a încălcat normele de procedură enunțate anterior în condițiile în care a respins acțiunea recurentului ca inadmisibilă pe calea contenciosului administrativ, cu motivarea că nu este învestită cu analizarea legalității unor acte administrative tipice sau asimilate vătămătoare pentru recurent, ci cu o acțiune de drept comun în răspundere civilă delictuală.

Or, așa cum s-a arătat anterior, recurentul a dedus controlului de legalitate al instanței specializate actele administrative atipice mai sus descrise și a solicitat obligarea intimatelor la plata despăgubirilor aferente, în baza art. 8 alin. (1) teza a II-a și art. 18 alin. (1) și (3) Legea contenciosului administrativ.

În raport de soluția pronunțată în cauză, Înalta Curte reține că recurentul nu a beneficiat de un proces echitabil în condițiile în care acțiunea sa nu a fost soluționată pe fond, prima instanță reținând inadmisibilitatea demersului său judiciar.

În consecință, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În aceste condiții, vătămarea procesuală cauzată prin încălcarea dreptului la un proces echitabil nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond la aceleiași instanță, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor de nelegalitate subsumate motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de către instanța de trimitere cu ocazia judecării cauzei.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Totodată, instanța de control judiciar va menține dispozițiile referitoare la excepția necompetenței materiale și la soluția de disjungere a cererii incidentale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 1090 din 3 iulie 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Menține dispozițiile referitoare la excepția necompetenței materiale și la soluția de disjungere a cererii incidentale.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 10 aprilie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.